Повышение роли бюджета и внебюджетных фондов в условиях реформирования экономики региона: На примере Республики Башкортостан

Создание федеративной модели российской государственности взамен существующей в течение многих лет унитарной системы предполагает объективную необходимость повышения роли экономических рычагов и стимулов в решении региональных проблем, коренной бюджетной и налоговой реформы и формирование бюджетного федерализма. По существу ставится задача перехода от системы централизованного директивного управления экономикой к прогрессивной системе регулирования экономических отношений. Особую важность приобретает решение этой задачи в сфере региональных хозяйственных отношений в связи с объективным повышением роли территориального аспекта в развитии экономики страны, усилением ответственности и расширением полномочий территориальных органов в осуществлении хозяйственной и финансовой деятельности на своей территории. Осуществление программы реформ направлено на децентрализацию решений по бюджетным вопросам, повышение роли и значения бюджетной системы Российской Федерации и ее составных частей: федерального, территориальных (региональных) и бюджетов органов местного самоуправления. Первоочередной мерой в реализации новой бюджетной политики является создание дееспособного механизма межбюджетных взаимоотношений.

Особое внимание уделяется в диссертационной работе теоретическим и практическим вопросам формирования финансовых отношений, и как основных среди них, бюджетных и налоговых, в условиях реформирования экономики республики. В связи с этим важное значение приобретает формирование территориального (регионального) хозяйственного механизма, в частности финансового механизма, приспособленного к условиям рынка.

Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействию и роли в социально-экономическом развитии страны в разные периоды ее истории, проблемам межбюджетных отношений в СССР и в Российской Федерации были посвящены труды многих отечественных экономистов: В. В. Барчука, М. В. Васильевой, Э. А. Вознесенского, И. И. Конкина, М. И. Ходоровича, Г. К.Ше-ховцова, Н. А. Ширкевич и других. Вместе с тем, происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют построения обновленной бюджетной системы и, в ее составе, создания адекватных межбюджетных взаимоотношений. Но этими авторами рассматриваются и изучаются лишь отдельные вопросы, особенно применительно к территориям (регионам), получающим финансовую помощь из федерального бюджета. Проблемы формирования бюджетных взаимоотношений между субъектами Федерации, являющимися «донорами», и федеральным бюджетом до настоящего времени остаются нерешенными, и авторами эти вопросы практически не затрагиваются. Кроме того, остаются в тени вопросы, связанные с формированием и использованием внебюджетных фондов как на федеральном, так и на территориальном уровнях. Тогда как внебюджетные фонды в последние годы стали мощным рычагом, способным оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы в регионе и в стране. Этим объясняется обоснованность обращения к данной теме.

Цель исследования заключается в разработке принципов совершенствования налоговой системы РФразработка научных основ разграничения налогов и доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерацииопределении мероприятий по достижению наиболее эффективного использования финансовых ресурсов, аккумулируемых в государственных фондах.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

— определение необходимости формирования новой Российской Федерации на основе общепризнанных принципов федерализма;

— обоснование реализации основных принципов бюджетного федерализма в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

— исследование вопросов совершенствования структуры баланса финансовых ресурсов и определения возможностей роста объема финансовых ресурсов Республики Башкортостан;

— анализ межбюджетных взаимоотношений в РФ и определения путей и принципов объективно обоснованного распределения налогов и доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

— в контексте вопросов совершенствования межбюджетных отношений разработки системы разграничения налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;

— изучение существующей налоговой системы РФ и выработки предложений по совершенствованию методов взимания налогов и сокращения налогового бремени;

— анализ проблем, связанных с формированием и использованием внебюджетных фондов и на этой основе разработки системы финансирования расходов через целевые бюджетные фонды и целевые программы.

Объектом исследования являются финансовые отношения и межбюджетные взаимоотношения в Российской Федерации на примере взаимоотношений государственных органов Республики Башкортостан с федеральными органами.

Предметом исследования являются вопросы формирования и использования финансовых ресурсов региона и, как основного элемента их, бюджета, а так же методы распределения финансовых ресурсов между федеральным и республиканским уровнями.

В основу экспериментальной базы исследования были положены данные годовой отчетности Министерства финансов РБ, Башкирского республиканского управления статистики, Министерства финансов РФ, а также данные, опубликованные в статистических сборниках ГКС РФ.

Методологической основой диссертации явились труды ведущих экономистов в области исследуемой проблемы, законодательные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан по вопросам совершенствования хозяйственного механизма, финансового механизма и управления экономикой.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

— определены возможности роста объема финансовых ресурсов Республики Башкортостан на основе анализа баланса финансовых ресурсов;

— разработана система разграничения налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;

— предложены меры по совершенствованию методов взимания налогов и сокращения налогового бремени;

— разработана система финансирования расходов через целевые бюджетные фонды и целевые программы на основе анализа формирования и использования внебюджетных фондов в Республике Башкортостан.

Полученные результаты и выводы могут быть использованы при формировании бюджета Республики Башкортостан, а также будут способствовать совершенствованию разработки баланса финансовых ресурсов Республики Башкортостан.

Материалы по формированию бюджета и внебюджетных фондов Республики Башкортостан используются в процессе преподавания на кафедре «Финансов, учета и анализа хозяйственной деятельности» Башкирской академии государственной службы и управления.

Результаты исследований представлены в научном докладе «Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан на среднесрочную (1996;2000 гг.) и долгосрочную (до 2005 г.) перепекм тиву (концептуальные основы)» (Экономика и управление. 1996. N4. с. 3−70 (в соавторстве) — опубликованы в печати: «Бюджет Республики Башкортостан сегодня: проблемы и задачи» (Спектр.1994. N9.с.12), «Бюджет Республики Башкортостан в новых условиях» (Финансы. 1996. N8. с. 15), История развития и современное состояние межбюджетных отношений в России (Препринт. 1996. Уфа. 28 с. (в соавторстве), Баланс финансовых ресурсов территории (Препринт. 1996. 24 с. (в соавторстве) — выпущены учебные пособия: «Внебюджетные фонды: генезис, образование и использование» (Уфа.:БАГ-СУ. 1996. е.), «Бюджет республики в новых условиях» (Уфа.-.БАГ-СУ. 1996.с.).

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

Представленное в диссертационной работе исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. При современном состоянии развития экономики, характеризующимся сокращением объемов производства, ростом дефицита бюджетов, снижением жизненного уровня населения, выдвигаются повышенные требования к процессам управления экономикой региона, что предполагает повышение роли бюджета в условиях реформирования экономики региона. совершенствование существующей системы межбюджетных отношений, налоговой системы Российской Федерации.

С переходом к рыночным отношениям и децентрализацией управления происходят изменения в распределении собственности, преодолевается чрезмерная централизация управления, возрождаются инициатива, заинтересованность и отвественность за результаты работы, растет нагрузка на территориальные бюджеты и, следовательно, происходит увеличение их доли в государственном (консолидированном) бюджете Российской Федерации.

2. Коренные изменения экономических отношений в России четко обозначились уже на рубеже 1991;1992 годов. С 1992 года в Российской Федерации введена новая налоговая система. В этих условиях осуществление бюджетной реформы становится крайне необходимым. Основная цель преобразования — построить такую бюджетную систему и таким образом организовать бюджетный процесс, чтобы все это было адекватно новым экономическим отношениям, с одной стороны и, с другой стороны, способствовало развитию реального Российского федерализма.

Проведение подобной реформы на любом этапе развития государства — процесс довольно сложный, хотя бы потому, что он охватывает наиболее важные сферы государственного вмешательства в экономику и социальную сферупротекает этот процесс медленно и порою с большими отступлениями от провозглашенного курса реформ. Поэтому успех в осуществлении бюджетной реформы во многом определяется тем, насколько правильно и полно очерчено ее содержание, правомерны и обоснованы ее отдельные шаги, последовательны и логичны этапы проведения, насколько соответствует она федеративному устройству государства и отвечает интересам субъектов Федерации.

3. В России в настоящее время происходит преобразование унитарного государства в федеративное. В этой связи межбюджетные взаимоотношения являются наиболее важной сферой. Вводимая с 1994 года система межбюджетных отношений предполагает строительство их на основе единых принципов межбюджетного регулирования с учетом необходимости оказания финансовой помощи бюджетам из федерального фонда финансовой поддержки регионов, образуемого в составе федерального бюджета. Это является трудно разрешимой задачей. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность той конструкции, которая должна устраивать всех, а если учесть различия исторического, географического, климатического, национального характера, то решение вопроса межбюджетных отношений представляется исключительно сложным и важным.

4. На современном этапе развития межбюджетных отношений между федерацией и субъектами Федерации основное внимание уделяется вопросам бюджетного регулирования с целью обеспечить балансирование бюджетов нижестоящего уровня. При этом предполагается обеспечение минимальных потребностей последних, в то время как принципы определения минимально необходимого бюджета на сегодняшний день не установлены. Кроме того, в современной системе межбюджетных отношений не определены принципы взаимоотношений федерации с субъектами Федерации, которые выступают в роли «доноров», в связи с тем, что последние в условиях невыполнения плана бюджета по доходам, оказываются в худшем положении, чем субъекты, получающие финансовую помощь, так как, причитающиеся доходы ими перечислены в федеральный бюджет, а фактические расходы производить необходимо. Ввиду того, что нет четко определенных критериев распределения налогов между федерацией и субъектами Федерации, субъекты Федерации -" доноры" вынуждены «выбивать» у федеральных органов максимально высокие расходы, с тем чтобы получить максимально высокие проценты отчислений от налогов в свои бюджеты, или формировать бюджеты на договорной основе, например, Республика Башкортостан, Республика Татарстан и др.

5. Происходящие в России изменения в области политики и экономики, изменение правовых и бюджетных отношений между уровнями и ветвями власти, процесс интегрирования российской экономики в мировую требуют адекватной налоговой политики и построения эффективной, справедливой и стабильной налоговой системы. Необходимость изменения действующего налогового законодательства диктуется и его крайним несовершенством, выражающимся, в частности, в отсутствии единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленности нормативных документов и в частом взаимном несоответствии законов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения. Однако, принимая во внимание, что основные налоги (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, ресурсные платежи, акцизы), формирующие российскую налоговую систему, в большей степени выполняют свою функцию, что такие налоги апробированы как в развитых, так и в развивающихся государствах и при различных экономических режимах, а также учитывая определенную адаптированность налогоплательщиков и налоговых органов к этим налогам, необходимо производить не кардинальное изменение действующей налоговой системы, а ее эволюционное преобразование.

6. Разработанные в диссертации научные основы системы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы и методы совершенствования налоговой системы Российской Федерации обеспечивают выполнение принципа самостоятельности территориальных бюджетов, поскольку сегодня, несмотря на многие изменения в бюджетном законодательстве России, он так и остался на уровне декларации, не получив реального подтверждения в процессе формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Федерации.

7. Развитие рыночных отношений неизбежно привело к возникновению внебюджетных фондов, назначение которых состоит в том, чтобы привлечь дополнительные, помимо плановых (фиксированных) бюджетных источников, средства, необходимые для улучшения социально-культурного обслуживания населения, повышения уровня его жизни. Создание этих фондов предполагает инициативность и предприимчивость органов местного самоуправления, усиление их организующей роли, которая, помимо прочего, должна проявляться в поиске и приумножении финансовых ресурсов для территориальных нужд. Внебюджетные фонды необходимы для развития хозяйственной самостоятельности местных органов власти, вовлечения в хозяйственный процесс предприятий и организаций, а также граждан на соответствующей территории. В то же время создание внебюджетных фондов имеет определенные недостатки. С одной стороны через них происходит распыление финансовых ресурсов, с другой — внебюджетные фонды позволяют маскировать кризисное финансовое положение страны, так как, отвлекая часть определенных расходов из бюджета, сокращают его дефицитность. Активное сальдо фондов может использоваться для покрытия дефицита бюджета как через кредитные операции, так и путем безвозмездного изъятия средств фондов.

На основе обобщения фактического материала и анализа существующей системы финансовых отношений и межбюджетных взаимоотношений с учетом региональных особенностей Республики Башкортостан на современном этапе развития экономики республики предлагается:

1. В целях увеличения объема доходной части баланса финансовых ресурсов, необходимо активизировать работу на рынке внутреннего и внешнего долга. Основными принципами этой стратегии являются, безусловно, выпуск республиканских и муниципальных целевых займов и привлечение с помощью них свободных средств населения и предприятий для осуществления республиканскими органами инвестиционных программ;

2.Для построения ориентированной на рыночный механизм системы доходов бюджета необходимо принятие ряда мер, направленных на совершенствование налоговой системы Российской Федерации:

— следует отменить взимание налогов с выручки — налог на пользователей автомобильных дорог и налог на содержание учреждений соц-культбыта и жилищной сферы, налога в амортизационный фонд.

— необходимо предусмотреть понижение ставки налога на прибыль в зависимости от дальнейшего ее распределения. Ставка налога должна понижаться, если прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия, идет на выплату дивидендов, поскольку дивиденды впоследствии облагаются подоходным налогом.

— целесообразно, на наш взгляд, применять определение размера авансовых взносов налога на прибыль в зависимости от среднемесячной суммы налогов предыдущего квартала, скорректированной на процент инфляции, или производить уплату налога исходя из фактически полученной прибыли за предыдущий месяц, с отменой действующего порядка уточнения авансовых платежей на сумму, рассчитанную исходя из процента за пользование банковским кредитом.

— считаем возможным понижение ставки налога на добавленную стоимость по продовольственным товарам с 10% до 6−7%, тем самым приближаясь к европейским ставкам налога. Необходимо ввести налог на добавленную стоимость с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, начиная с определенной суммы.

— при определении совокупного дохода, на наш взгляд, целесообразно не включать в налогооблагаемую базу определенные выплаты предприятий своим работникам, например, подарки к Новому году, расходы по страхованию жизни, расходы по проезду к месту работы на городском транспорте и другие выплаты социального характера. Кроме того, при определении налогооблагаемой базы из совокупного дохода необходимо вычетать не минимальную заработную плату, прожиточный минимум. Так же возможно введение нормативных вычетов из совокупного дохода в отдельности на каждого члена семьи и на супружескую пару, в случае составления ими общей декларации.

— требуется кардинально изменить систему местного обложения. Здесь можно предложить следующий перечень местных налогов: налог на имущество (недвижимость) — земельный налоггосударственная пошлинаналог на рекламулицензионные сборы с определенных видов деятельностиналог на содержание милиции и благоустройство территорий. Только три первых налога должны быть обязательными, а все остальные — иметь предельную ставку.

3. Для обеспечения самостоятельности территориальных бюджетов и ликвидации планово-дотационных территорий разграничение налогов между бюджетами разных уровней следует производить на основе принципов, в основу которых можно было бы положить социальную значимость конкретного вида налога, а также по отдельным налогам их функциональное назначение и целевую направленность:

— за федеральными органами необходимо оставить следующие налоги, учитывая их социальную значимость: акцизы на алкогольные напитки и табакналоги на внешнюю торговлю и на внешнеэкономические отношенияналог на операции с ценными бумагамилицензионный сбор за право производства, хранения, розлива и оптовой продажи алкогольной продукции.

— не должны быть полностью «привязаны» к местным органам власти и соответственно к местным бюджетам и налоги на природные ресурсы, в силу этого акцизы на нефть, газ, бензин автомобильный должны поступать полностью в федеральный бюджет, а платежи за пользование природными ресурсами должны оставаться в территориальных бюджетах.

— ставку налога на добавленную стоимость представляется необходимым в законе о налоге разделить в процентном отношении между федеральным и территориальным бюджетами, например, 30:70. Такая практика даст возможность не пересматривать доли при утверждении бюджета. Кроме того, возможен и другой вариант, когда федеральным налогом становится НДС, а территориям будет предоставлено право в определенных пределах вводить налог с продаж или налог с оборота, с тем чтобы четко разграничить налоги между уровнями бюджетной системы страны.

— ставки налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц следует распределить между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с тем чтобы выделить отдельно федеральный налог и территориальный налог.

4. Учитывая неоднородность экономического, социального, географического положения разных регионов страны, считаем возможным строить межбюджетные отношения с федеральным бюджетом на договорной основе. Приведем аргументы в доказательство нашей точки зрения. Так, например, сравним предлагаемый нами вариант разграничения доходов бюджета и фактическое разделение доходов в Республике Башкортостан на основе договора с федеральными исполнительными органами.

Как известно, согласно договора в федеральный бюджет перечисляется 50% от налога на добавленную стоимость и 13% налога на прибыль, что составит в 1995 г. 27,6% и в 1996 г. 26,0% всех доходов бюджета. Но при этом республика берет на себя финансирование российских учреждений. В предлагаемом нами варианте доля средств, передаваемых в федеральный бюджет, составляет — 30.0% в 1995 г., 31,2% в 1996 г. С учетом того, что необходимо профинансировать все минимальные расходы бюджета и расходы российских учреждений и мероприятий, удельный вес доходов, перечисляемых в федеральный бюджет, снижается, соответственно, до 15% и 26%.

5. В целях обеспечения наиболее эффективного использования финансовых ресурсов, создаваемых на территории и с учетом проведенного нами анализа, считаем возможным прекратить формирование внебюджетных фондов, так как их создание приводит к распылению финансовых ресурсов. Наиболее целесообразным, с нашей точки зрения, является выделение как в бюджетах территорий, так и в федеральном бюджете целевых бюджетных фондов социального назначения (Пенсионный, фонд занятости и др.). При этом функции по формированию и использованию должны быть возложены на Министерство финансов, или существующие на сегодняшний день фонды должны объединяться в единый фонд, что позволит сократить расходы на управленческий персонал.

Другим наиболее эффективным направлением использования средств является финансирование общегосударственных или региональных мероприятий по целевым программам, с участием не только государственных средств, но и финансовых ресурсов субъектов хозяйствования и зарубежных инвесторов.