Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии

Актуальность темы

.

В последние годы во многих государствах осуществляются преобразования системы государственного управления, направленные на повышение эффективности проводимой государственной политики с целью более полного соответствия ее результатов потребностям общества. В рамках преобразований внедряются новые методы управления бюджетными расходами, одним из важнейших среди которых является управление по результатам, основывающееся на оценке эффективности государственной политики во всех сферах государственного регулирования. Подобные реформы проводились и продолжают осуществляться в США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Франции, Нидерландах и других государствах [68], что придает актуальность теме оценки эффективности государственной политики.

В ходе реформ определяется достаточная и необходимая роль и функции государства, разрабатываются и внедряются наиболее результативные методы государственной политики, создаются системы контроля конечных результатов деятельности государственных институтов. Процесс оценки эффективности государственной политики становится ключевым как на начальном этапе преобразований, когда необходимо выявить наиболее проблемные элементы системы государственного управления, так и непосредственно в процессе реформ, в качестве одного из важнейших новых внедряемых методов.

Кинематография, являющаяся объектом государственной политики во всех экономически развитых и многих развивающихся государствах, также оказывается охваченной внедрением новых методов разработки и реализации государственной политики, поэтому может стать ярким примером, позволяющим проиллюстрировать возможность внедрения новых методов оценки эффективности государственной политики. Реализация государственной политики в кинематографии, как и в культуре в целом, обладает определенной спецификой, что во многом определяет различную степень внедрения современных принципов оценки эффективности проводимой в кинематографии политики в разных государствах.

В Российской Федерации, где бюджетная и административная реформы, начавшиеся в 2004 году, ставят своей целью повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, вопрос оценки эффективности государственной политики также чрезвычайно актуален. В 2004 году утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах [17], направленная на внедрение новых методов планирования и реализации государственной политики, ориентированных на достижение запланированных результатов. Планируется, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 года, когда будут внесены соответствующие изменения в действующее законодательство.

Методы планирования и управления бюджетными расходами в настоящее время до конца не проработаны и в полной мере не внедрены ни в одном из субъектов бюджетного планирования. Требуется их дальнейшее совершенствование и создание систем оценки эффективности государственной политики на уровне каждого субъекта бюджетного планирования. Особенно актуальны вопросы оценки эффективности в нашей стране по отношению к тем сферам регулирования, где до сих пор государственная политика во многом осуществляется по принципам «переходной экономики», применявшимся еще в 1990;е годы. Подобным примером является отечественная отрасль кинематографии, практически не охваченная в настоящее время современными методами и механизмами реализации государственной политики.

Полноценное независимое от государства развитие кинематографии в нашей стране началось не ранее чем два года назад. Государственная политика в этой сфере реализуется для достижения целей двух категорий: экономических и культурных. Это определяет специфику государственного регулирования в кинематографии, в том числе и специфику системы оценки эффективности государственной политики.

Вопросам эффективности государственной политики в кинематографии в России никогда не уделялось должного внимания, так как этой отрасли придавалось значительное идеологическое значение, хотя государством и использовался экономический эффект от ее функционирования в виде налоговых отчислений.

Рассмотрение кинематографии в качестве примера сферы государственного регулирования, для которой необходимо создание системы оценки эффективности государственной политики, чрезвычайно актуально для России именно сейчас еще и потому, что возможно определить для киноотрасли новые стратегические приоритеты государственного регулирования, направленные не просто на сохранение кинематографии, а на стимулирование ее интенсивного развития. В настоящее время отечественная кинематография переживает период своего возрождения после спада 1990;х годов, поэтому методы государственной политики должны быть пересмотрены кардинальным образом с учетом изменений внешней среды. Способствовать этому, в первую очередь, и должно внедрение системы оценки эффективности государственной политики.

Цель и задачи исследования

.

Цель исследования — разработка комплексной системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации с учетом используемых в международной практике механизмов оценки эффективности государственной политики в кинематографии и принципов реформирования бюджетного процесса, внедряемых в Российской Федерации в настоящее время.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

1. Исследование теоретических основ оценки эффективности государственной политики и определение методологической базы для использования в процессе внедрения оценки эффективности государственной политики в Российской Федерации.

2. Анализ и обобщение международной практики планирования, реализации и оценки эффективности государственной политики в кинематографии, выявление механизмов оценки эффективности, внедрение которых целесообразно в Российской Федерации.

3. Анализ основных тенденций развития кинематографии в Российской Федерации, выделение проблем, препятствующих развитию отечественной киноотрасли, в том числе «провалов рынка», и определение в соответствии с их содержанием целей и задач государственной политики в кинематографии.

4. Выработка рекомендаций по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской.

Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности.

5. Разработка предложений по внедрению и адаптации предлагаемой системы оценки эффективности политики в кинематографии на федеральном, региональном и местном уровнях.

Объектом исследования является процесс планирования и реализации государственной политики в кинематографии.

Предметом исследования выступает система оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов по теории общественного сектора, оценке эффективности государственной политики, результативности и качеству государственного управления, системной оценке эффективности деловых процессов.

В частности, метод оценки эффективности государственной политики, предложенный в исследовании, основан на положениях «процессного анализа политики», получившего свое развитие в 1970;х годах. В свою очередь, методологической базой для формирования сбалансированной системы показателей эффективности послужила теория Р. Каплана и Д.Нортона.

В качестве методологической основы исследования использовались принципы оценки конечных и непосредственных результатов реализации государственных программ, используемые Всемирным банком, Правительством Российской Федерации, и выводы по результатам анализа опыта реформирования государственного управления в государствах-участниках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Информационной базой исследования стали нормативные правовые акты, определяющие принципы, цели и направления государственной политики в сфере кинематографии и регламентирующие порядок оценки эффективности проводимой в Российской Федерации государственной политики и результативности расходования бюджетных средств.

Использовались данные Минкультуры России, Минэкономразвития России, Федерального агентства по • культуре и кинематографии, негосударственных кинопрокатных и кинопроизводственных компаний, статистические данные исследований Mediasalles (Европейский Союз), Motion Picture Association of America (MPAA, США), Film Council (Великобритания), консультационной компании KPMG (Нидерланды) и других источников.

Научная новизна исследования.

1. Обосновано выделение двух видов целей государственной политики в кинематографии (экономических и социально-культурных). По каждому из них сформирован перечень целей государственной политики в кинематографии, структурированный в соответствии с их значимостью для государства, обладающего высокоразвитой киноотраслью (стимулирование роста оборота национального рынка кинопроката и кинопоказаобеспечение развития творческого процесса в кинематографииповышение охвата населения кинопоказом национальных (специализированных) фильмовдостижение кинематографического разнообразияобеспечение полной сохранности и защищенности национального кинематографического наследия и др.).

2. Обоснованы и предложены цели (полное сохранение национального кинематографического наследиясохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографииобеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмовувеличение потенциала долгосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографииинтеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство) и задачи государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, определенные в соответствии с содержанием и структурой целей и задач деятельности Минкультуры России и основных проблем развития отечественной киноотрасли, в том числе являющихся «провалами рынка» (невозможность в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследиянедостаточность кинематографического разнообразиянизкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя, и др.).

3. Разработаны рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности (структура и содержание показателейметодика расчета коэффициента общего уровня эффективности, исходя из удельного веса показателей каждой группы и отклонений их фактических значений от плановыхосновные этапы внедрения системы мониторинга показателей, обеспечивающей полноту и объективность их учета).

4. Предложены системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии для внедрения на федеральном уровне (по полномочиям по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения) и на региональном уровне (по полномочиям по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ) — обоснованы рекомендации по перечню показателей эффективности реализации муниципальной политики в кинематографии (по полномочиям местных органов власти).

Практическая значимость работы.

Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы:

Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, другими органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, специализированными организациями для разработки системы оценки эффективности политики в кинематографииорганами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, научными, исследовательскими и консультационными организациями для разработки методического обеспечения по оценке эффективности проводимой политики в различных сферах регулирования, определения оптимальных масштабов государственного регулирования в кинематографии, исходя из необходимых к достижению результатов и анализа альтернатив государственной политикиорганизациями, оказывающими консультационную поддержку субъектам бюджетного планирования в процессе внедрения методов оценки эффективности государственной политикиобразовательными организациями в целях преподавания учебных дисциплин по курсам государственного управления, государственному регулированию кинематографии.

Разработанная система показателей рекомендуется к внедрению в практику бюджетного планирования и оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации на уровне Управления кинематографии Федерального агентства по культуре и кинематографии Российской Федерации, а также на региональном и муниципальном уровнях в рамках соответствующих полномочий.

Апробация результатов исследования.

Результаты исследования были апробированы в 2004 году в ходе подготовки предложений Федерального агентства по культуре и кинематографии (Роскультуры) в доклад о результатах и основных направлениях деятельности на период 2005;2007 годы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры России), а также в 2005 году в ходе оказания консультационной поддержки формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности на период 2006;2008 годы Минкультуры России и Роскультуры.

Отдельные положения исследования нашли отражение в проекте Концепции развития кинематографии Российской Федерации до 2010 года, предусматривающей совершенствование механизмов реализации государственной политики в кинематографии.

Предложенная в работе методика оценки эффективности государственной политики, основанная на сбалансированной системе показателей, была апробирована в ходе реализации проекта «Тверская область и Ставропольский край. Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов».

Основные положения работы изложены в 10 публикациях.

В процессе планирования и реализации государственной политики одним из ключевых этапов является построение системы оценки ее эффективности. Для России построение системы оценки эффективности государственной политики по всем направлениям государственного регулирования является в высшей степени актуальным именно сейчас, когда осуществляется бюджетная и административная реформы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. В кинематографии как в одной из сфер государственного регулирования также необходимо создание комплексной системы оценки эффективности проводимой политики. Такую систему необходимо разработать и внедрить именно сейчас, поскольку принципы государственного регулирования в кинематографии не изменились до сих пор по сравнению с 1990;ми годами, и сегодня имеется возможность провести совершенствование не только методов планирования и оценки эффективности государственной политики, но и методов ее реализации. Таким образом, комплексность реформы позволит повысить эффективность государственной политики в кинематографии в целом. Эффективность государственной политики подразумевает соблюдение следующих критериев:

1. Определение принципов государственной политики в соответствии со стратегическим политическим курсом и действующим законодательством.2. Правильное выявление «провалов рынка» и факторов, влияющих на их существование.3. Точное определение целей государственной политики в соответствии с реально существующими проблемами в развитии отрасли и «провалами рынка».4. Правильное определение планируемых результатов государственной политики в соответствии с факторами, влияющими на существование проблем в развитии отрасли и «провалов рынка».5. Выбор оптимальных масщтабов государственного регулирования и направлений государственной политики в условиях необходимости достижения поставленных целей и результатов, соблюдения принципов государственной политики.6. Построение сбалансированной системы показателей эффективности государственной политики, по которой должен осуществляться анализ достигнутых результатов.7. Эффективность управляющей системы (системы государственного.

управления), обеспечивающей достижение запланированных результатов.8. Соответствие фактически достигнутых и запланированных результатов государственной политики и устранение проблем развития отрасли и причин существования «провалов рынка».9. Полное достижение поставленньгх целей, учитывая внешние эффекты проводимой политики, а также соответствие роли государственной политики в достижении поставленных целей ранее запланированной. Соответственно, цели и задачи государственной политики должны по своему содержанию соответствовать проблемам, существующим на рынке кинопроизводства, кинопроката и кинопоказа, а также «провалам рынка», связанным с культурными аспектами кинематографии. В свою очередь, система оценки эффективности строится в соответствии со структурой целей и задач государственной политики. Система оценки эффективности базируется на сбалансированной системе показателей, построенной в соответствии с основными направлениями государственной политики в кинематографии. Показатели, используемые в работе для оценки эффективности государственной политики, подразделяются на показатели непосредственных и показатели конечных результатов. Непосредственные результаты государственной политики (outputs) ;

количественные и качественные показатели, в абсолютном или относительном выражении характеризующие результаты проведенных субъектом бюджетного планирования мероприятий (количество произведенных благ, объем оказанных услуг в абсолютном выражении или относительно общего объема необходимых благ или услуг и др.).Непосредственные результаты могут сравниваться с затратами, осуществленными для их получения, что позволит рассчитать отдачу на вложенные бюджетные средства (производительность управляющей.

системы).Конечные результаты государственной политики (outcomes) ;

количественные или качественные показатели, характеризующие достижение запланированных целей отдельных программ, а также решение задач и достижение целей субъектов бюджетного планирования в целом. Они отражают воздействие на объект государственной политики и характеризуют изменение его состояния в процессе и вследствие реализации направлений государственной политики. При формировании сбалансированной системы показателей к ним применяется минимальный набор обязательных требований, обеспечивающих их качество и надежность: • количественная или качественная измеримость- • релевантность- • чувствительность показателя к изменению отдельных параметров его измерения (территории, на которой проводится измерение, выборки, времени.

измерения) — • отнесение к строго определенному периоду времени, продолжительность которого соответствует плановому периоду- • нечувствительность к влиянию внешних факторов, воздействующих на достоверность фактических значений индикатора и искажающих достоверность тенденций, подтверждаемых показателем. После внедрения системы оценки эффективности в практику субъектов бюджетного планирования требования к показателям постепенно могут становится более сложными и прямо увязываться с наименованиями программ мероприятий, задач и целей, к которым они относятся. Применительно к Российской Федерации система показателей должна быть представлена в разрезе по полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, так как на каждом уровне актуальными могут быть различные цели задачи. Внедрение системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии должно сопровождаться совершенствованием методов реализации государственной политики. В связи с этим некоторые из показателей могут быть включены в систему, но плановые значения по ним рассчитываться не будут, исходя из того, что на сегодняшний день не внедрены предусмотренные ими методы реализации государственной политики. Результаты В ходе исследования был сделан вывод о том, что в Российской Федерации на основе применяемых в лучшей международной практике методов оценки эффективности государственной политики возможно сформировать систему оценки эффективности государственной политики в кинематографии, учитывая специфику рассматриваемой сферы регулирования. Сбалансированная система показателей, являющаяся основой системы оценки эффективности, структурируется в соответствии с целями и задачами государственной политики в кинематографии. В свою очередь, проблемы развития киноотрасли и «провалы рынка», связанные с культурными аспектами кинематографии, которые обусловливают утверждение целей и задач государственной политики, в Российской Федерации практически не отличаются от аналогичных проблем и «провалов рынка», существующих или существовавших на более раннем этапе развития киноотрасли в большинстве европейских государств. Выявленными проблемами развития отечественной киноотрасли стали:

1. Низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя и обладающих значительным коммерческим потенциалом.2. Неразвитость инфраструктуры кинопроката национальных фильмов, в том числе за рубежом.3. Невозможность полного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.4. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа.5. Неразвитость инфраструктуры национального кинопроизводства.6. Нехватка профильных отраслевых специалистов во всех секторах рынка.7. Недостаточный объем и качество научно-технических и технологических исследований и разработок и уровень внедрения новых отечественных технологий в производство."Провалами рынка" в кинематографии в Российской Федерации стали:

1. Невозможность в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследия.2. Недостаточность кинематографического разнообразия (творческого, технического, идейного, культурного и языкового разнообразия в кинопрокате, возможности выбора между странами ;

производителями, жанрами и формами их представления) и проявления в кинематографии культурной самобытности народов и народностей, проживающих в России.3. Малое присутствие национальной социально и культурно значимой кинопродукции.4. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа, обусловливающее исключенность значительной части населения из зрительской аудитории национальных фильмов. В соответствии с указанными проблемами развития киноотрасли и «провалами рынка» в работе предложен следующий перечень целей и задач государственной политики к кинематографии: Цель 1. Полное сохранение национального кинематографического наследия. Задача 1.1. Обеспечение полной сохранности фильмофонда. Задача 1.2. Обеспечение своевременного пополнения фильмофонда. Цель 2. Сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии. Задача 2.1. Расширение кинематографического разнообразия. Задача 2.2. Приобщение населения к кинематографическому наследию. Цель 3. Обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов. Задача 3.1. Повышение уровня доступности кинопоказа для населения. Задача 3.2. Расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов. Цель 4. Увеличение потенциала долгосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии. Задача 4.1. Обеспечение присутствия на рынке социально и культурно значимой кинопродукции, в том числе направленной на патриотическое воспитание граждан. Задача 4.2. Создание условий для интенсивного развития киноотрасли. Задача 4.3. Сохранение и развитие системы профессионального кинообразования. Цель 5. Интеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство. Задача 5.1. Повышение конкурентоспособности национальных фильмов за рубежом. В соответствие каждой из вышеперечисленных целей и задач поставлено не менее одного показателя эффективности государственной политики в кинематографии. Кроме того, представлены отдельные перечни показателей для оценки эффективности политики, проводимой на федеральном, региональном и местном уровнях. Сбалансированная система показателей эффективности разбита на две группы. Группа, А характеризует процесс планирования и управления бюджетными расходами в соответствии с определенными целями государственной политики, в том числе его качество и открытость, степень открытости бюджетного процесса и взаимодействие с потребителями бюджетных услуг, то есть в комплексе оценивает внутреннюю эффективность управляющей системы. В Группу В включаются производственные показатели, характеризуюш-ие количество и качество выполненных мероприятий, оказанных услугфинансовые показатели, отражающие степень достижения финансовых и экономических результатовпоказатели непосредственных (промежуточных) и конечных результатов. Формирование сбалансированной системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии дополняется внедрением методики расчета общего уровня эффективности государственной политики, рассчитываемой в соответствии с отклонениями фактического значения каждого показателя от плановой величины с учетом веса группы, к которой относится показатель. Значение общего уровня эффективности, методика расчета которого представлена в работе, позволяет проводить сравнение эффективности различных субъектов бюджетного планирования, но для выявление причин сложившегося уровня эффективности необходимо проведение факторного анализа отклонений фактических значений от плановых по каждому показателю. Неотъемлемым элементом системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии является внедрение мониторинга и контроля показателей эффективности. Рекомендации В качестве рекомендаций разработана сбалансированная система показателей эффективности государственной политики в кинематографии, являющаяся основой системы оценки эффективности государственной политики и в данной сфере. Показатели в группах, А и В были представлены в следующей структуре: Группа, А — Показатели эффективности управляющей системы Подгруппа А. 1. Показатели оценки качества бюджетного планирования и управления бюджетными расходами 5 показателей. Подгруппа А.2. Показатели качества структуры бюдж: ета 4 показателя Подгруппа А. 3. Открытость бюдэюетного процесса и взаимодействие с потребителями бюдж: етных услуг 5 показателей Группа В — Показатели результативности бюджетных расходов Подгруппа В.1. Производственные показатели 12 показателей Подгруппа В.2. Финансовые показатели 9 показателей Подгруппа В. З. Показатели непосредственных (промежуточных) результатов 17 показателей Подгруппа В. 4. Показатели конечных результатов 11 показателей. Рассматриваемая система показателей должна внедряться в органах власти, ответственных за планирование и реализацию государственной политики в кинематографии на федеральном и региональном уровнях. Предложенная методика формирования показателей может быть использована и для разработки системы оценки эффективности политики в кинематографии на муниципальном уровне. Соответственно, в приложениях 1 6 — 1 8 представлены показатели, соответствующие полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с положениями федерального закона № 95-ФЗ и федерального закона № 199-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2005 года, а также федерального закона № 131;

ФЗ, основные положения которого вступают в силу с 1 января 2006 года. На уровне Российской Федерации рекомендовано выделение специализированного института, обладающего статусом агентства, подведомственного Минкультуры России, и наделенного достаточными полномочиями по реализации государственной политики в кинематографии. В этом случае представленная в качестве рекомендаций система показателей сможет быть комплексно внедрена для отражения всех аспектов его деятельности. Выделение отдельного центра ответственности и внедрение предлагаемой системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии, наряду с соверщенствованием методов реализации государственной политики в кинематографии, в целом будет способствовать комплексному повыщению ее эффективности. В настоящее время применение рассматриваемой системы показателей возможно лишь в структуре более общих показателей достижения целей, решения задач и выполнения программ мероприятий Роскультуры и Минкультуры России, представленных в соответствующих Докладах о результатах и основных направлениях деятельности на период 2006 — 2008 годы. В предложенном для уровня полномочий Российской Федерации виде система показателей эффективности государственной политики в кинематографии может быть внедрена в Докладах о результатах деятельности Управления по кинематографии и Управления экономики и финансов Роскультуры в процессе внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат и программно целевого планирования бюджетных расходов в соответствии с положениями Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004;2006 годах. В состав рекомендаций вошла также методика расчета общего уровня эффективности государственной политики в кинематографии, который может осуществляться с целью проведения сравнительного анализа эффективности деятельности различных субъектов бюджетного планирования Минфином России или Минэкономразвития России или сравнения эффективности реализации государственной политики в кинематографии различными субъектами РФ.