Актуальность темы
исследования. За последний период качественно изменились характер и объем правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, произошло определенное перераспределение правотворческих функций между Российской Федерацией и ее субъектами, что связано с общей тенденцией к укреплению в Российской Федерации подлинно демократических федеративных начал.
Анализируя интенсивные темпы законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, важно отметить, что определенная противоречивость федерального и регионального законодательства, наличие в Конституциях, Уставах и других законодательных актах субъектов Федерации норм, которые расходятся с федеральными законами, подрывают стабильность и единство правового регулирования в Российской Федерации, порождают бессистемность в юридической практике, способствуют проявлениям сепаратизма. Характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является также непоследовательное развитие законодательства, противоречия и несогласованность внутри нормативно-правового массива. Ряд недостатков правотворчества субъектов Российской Федерации объясняются отсутствием достаточного опыта, квалифицированных кадров, необходимой теоретической базы, а также несовершенством сложившейся процедуры принятия нормативных актов субъектами Российской Федерации. Требуют переосмысления многие правовые явления, понятия, юридические категории и, прежде всего, те, которые относятся непосредственно к сфере правотворчества субъектов Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, необходимо всесторонне изучить складывающуюся правотворческую практику субъектов Российской Федерации, выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческого процесса субъектов Федерации. В диссертации комплексно исследованы вопросы теории и практики процесса правотворчества субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края. Подобные исследования позволяют глубже понять и адекватно отразить опыт правотворческой деятельности субъектов Федерации, высказать рекомендации по ее совершенствованию, носящие практический характер.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на возрастающее значение и важность вопросов теории и практики правотворчества субъектов Российской Федерации, их теоретическая разработка и анализ в научной литературе носят неполный, эпизодический характер, отсутствуют специальные комплексные исследования, посвященные анализу этой проблемы.
Некоторые аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации были затронуты в работах Пиголкина А. С., Халфиной P.O. и Тихомирова Ю. А. Однако, ряд принципиальных проблем этой темы пока еще не получил четкого научного обоснования, они остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе.
Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, ее организация и правовая регламентация, рассмотрение процесса правотворчества субъектов Федерации в двух аспектах: социально-политическом и юридическом.
Предметом диссертационного исследования являются особенности правотворчества субъектов Российской Федерации, роль и место социальных, политических, экономических и иных факторов, которые влияют на процесс правотворчества субъектов Федерации и, в конечном счете, определяют содержание нормативных правовых актов субъектов Федерации. Много внимания уделено принципам правотворческой деятельности в субъектах Федерации, которые способствуют эффективному функционированию всей правовой системы Российской Федерации, совершенствованию процедуры подготовки, принятия и опубликования законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Диссертант считает, что более пристального внимания заслуживает анализ правового обеспечения разграничения и реализации компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов, иерархическое соотношение между законодательными и подзаконными актами в краях и областях Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Необходимость разработки вопросов теории и практики процесса правотворчества субъектов Российской.
Федерации как самостоятельного, комплексного и перспективного направления конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, определили цель исследования — проанализировать закономерности, тенденции и недостатки правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации — краях и областях, выявить факторы, влияющие на процесс правотворчества, изучить взаимоотношения между субъектами правотворчества и разработать рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности в краях и областях Российской Федерации, отвечающей современным требованиям.
Исходя из этой цели, определены следующие задачи исследования:
— выявить сущность правотворческого процесса, определяющую глубину и эффективность правового регулирования в краях и областях Российской Федерации;
— проанализировать социально-экономические, политические и иные предпосылки, оказывающие непосредственное и опосредованное влияние на процесс создания законов и подзаконных актов в субъектах Российской Федерации;
— охарактеризовать и классифицировать принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, изучить стадии правотворческого процесса субъектов Федерации и выяснить уровень их правовой регламентированности;
— исследовать проблему пробелов, противоречий в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов;
— изучить и обобщить опыт правотворческой деятельности в краях и областях — субъектах Российской Федерации (на примере Ставропольского края);
— обосновать и выдвинуть предложения по предотвращению ошибок в правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации, по проблемам повышения эффективности нормативно-правовых актов края (области).
Методологической основой диссертации являются общенаучные и частнонаучные, специальные методы познания социально-правовых явлений: системно-структурный, конкретно-социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический и другие. В процессе исследования использовались также общесоциологические методы познания, с позиций которых выявляются закономерности, существующие в сфере государственно-правовых явлений, взаимосвязь государства и права, социально-экономическая и политическая обусловленность процесса правотворчества в субъектах Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные разработки по проблемам права и государства, экономике, истории, политологии. Особое внимание уделено исследованиям ученых-правоведов, разрабатывающих вопросы теории правотворчества и правотворческого процесса, законодательной функции государства, а также другие общетеоретические проблемы, так или иначе связанные с избранной темой диссертации: Алексеева С. С., Атаманчука Г. В., Бачило И. Л., Жилинского С. Э., Закупень Т. В., Керимова Д. А., Кобеца Н. Г., Крылова Б. С., Кудрявцева В. Н., Кузнецова М. Н., Кутафина О. Е., Лазарева В. В., Лучина В. О., Мальцева Г. В., Мицкевича А. В. Михалевой Н.А. Тихомирова Ю. А., Экимова А. И., Яценко И. С. и др.
Кроме того, были изучены и обобщены идеи выдающихся русских дореволюционных правоведов: Гессена В. М., Градовского А. Д. Кокошкина Ф.Ф., Коркунова Н. М., Петражицкого Л. И., Шершеневича Г. Ф., Чичерина Б. Н. В работе нашли отражение разработки ряда зарубежных авторов — Билека А., Давида Р., Нашиц А. Неновски Н., Спасова Б. и других.
Источниковедческой базой диссертационного исследования являются: Конституция Российской ФедерацииКонституции и Уставы субъектов Российской Федерациифедеральные конституционные законыфедеральные законызаконы субъектов Российской Федерации (в особенности, законы Ставропольского края) и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектоврегламенты законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также документы и решения ¦ государственных органов субъектов Российской Федерации, относящиеся к предмету исследованиясовременная правотворческая практика краев и областей — субъектов Российской ФедерацииКонституции зарубежных государстврезультаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информациисправочные материалыстатистические данные.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том. что автор комплексно проводит теоретический анализ проблем процесса правотворчества краев и областей — субъектов Российской Федерации на основе широкого нормативного и социально-политического подхода к праву.
Непосредственным объектом самостоятельного анализа стали теоретические и практические проблемы осуществления правотворческой деятельности в Ставропольском крае как субъекте Российской Федерации, соотношение между нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными правовыми актами. Это позволило выяснить роль и место нормативных правовых актов и правотворческого процесса в целом субъектов Федерации в правовой системе Российской Федерации, устранить деформирующие эту систему положения и противоречия.
На основе диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного права вводятся понятия: «правотворческий процесс субъектов Федерации», «принципы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации», «правовая система субъектов Федерации», уточняются определения понятий «компетенция» и «полномочие» субъектов Российской Федерации в сфере нормотворческой деятельности, «иерархия законов и подзаконных актов субъектов.
Федерации", «эффективность нормативно-правовых актов субъектов Федерации» .
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:
— развиваются и уточняются теоретические положения о понятии, сущности, принципах правотворческого процесса, а также предложены правила подготовки нормативных правовых актов органов представительной и исполнительной власти и их государственной регистрации в субъектах Российской Федерации;
— определяется специфический характер правотворчества субъектов Федерации в процессе создания самостоятельных правовых систем в Российской Федерации, в целом, и ее субъектах, в частности;
— анализируются демократические, социально-демографические, национальные традиции и специфические региональные пограничные факторы, влияющие на процесс правотворчества Ставропольского и других краев — субъектов Федерации, которые, в конечном счете, определяют форму и содержание принимаемых законодательных и подзаконных актовизучены особенности правотворческого процесса в Ставропольском крае — субъекте Российской Федерации и последовательность его стадий, по сравнению с правотворчеством в республиках — субъектах Российской Федерации;
— дана трактовка правового обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и краями и областями — ее субъектами в сфере правотворческой деятельностиуказаны основные направления и предложены методики совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Ставропольского края);
— разработан механизм повышения эффективности нормативно-правовых актов, устранения пробелов и противоречий в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов, соотношения законодательных и подзаконных нормативных актов в субъектах Российской Федерации.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения научного исследования позволили обосновать юридическую природу (содержание) и принципы правотворческого процесса субъектов Российской Федерации в современных условияхуточнить место и роль нормативно-правовых и подзаконных актов субъектов Федерации в правовой системе Российской Федерацииотразить особенности и тенденции правотворческой деятельности и специфику организации нормативно-правовой работы в субъектах Федерации (на примере Ставропольского края).
Практическое значение диссертации состоит в том, что в ней содержатся конкретные рекомендации, теоретические выводы. предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования правовых систем субъектов Российской Федерации, совершенствования процесса правотворчества краев и областейсубъектов Федерации. Они должны способствовать определению, наиболее оптимальному разграничению и соотношению полномочий между федеральным и региональным уровнями правового регулирования.
Положения диссертации могут быть полезны при дальнейшей научной разработке вопросов правотворчества в Российской Федерации, при изучении соответствующих тем в конституционном праве и других отраслевых юридических дисциплинах.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрена на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также при разработке нормативно-правовых актов Ставропольского края (Устав Ставропольского края, Закон о государственной службе в Ставропольском крае, О Правительстве Ставропольского края), в научных публикациях автора, в выступлении на научно-практической конференции «Современные тенденции экономики и политики на Ставрополье» (г. Ставрополь, 1995. Основы формирования регионального права).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых источников и использованной литературы.
Заключение
.
Проблемы правотворчества субъектов Федерации на современном этапе многоаспектны: налицо и позитивные, и негативные стороны тенденций развития законодательной деятельности субъектов Федерации: а) существенное расширение прав субъектов Федерации и, соответственно, увеличение объема их правотворческой компетенцииб) изменения в содержательной (материальной) стороне законов субъектов Федерациив) изменения в организационно-процессуальной стороне создания и принятия законов субъекта Федерацииг) обеспечение приоритета нормативно-правового актов субъектов Федерации перед федеральными законами в сфере его исключительного веденияд) изменения функциональной направленности законов и механизмов их реализации и, следовательно, исполнения.
Необходимо учитывать, что до недавнего времени представители юридической науки в своих исследованиях, зачастую, не имели возможности анализировать собственно процесс правотворчества краев и областей, поскольку последний существовал в чрезвычайно деформированном виде как квазиюридический элемент административно-командной системы.
Нынче можно говорить о начале периода в формировании правовых систем субъектов Российской Федерации и в связи с этим, о необходимости изучения складывающейся правотворческой практики субъектов Федерации, разработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательной деятельности на всех ее уровнях. Хотелось бы верить, что предлагаемая диссертационная работа поможет вновь избранным депутатам, руководителям и специалистам правотворческих органов субъектов Федерации организовать свою деятельность по обеспечению нормативно-правового регулирования в субъекте Федерации в соответствии с требованиями времени.
Значение диссертационного исследования определяется полученными результатами. К таковым можно отнести основные выводы по итогам работы.
1. Содержание и форма процесса правотворчества субъектов Федерации прямо зависят от существующего в обществе правопонимания. Правотворчество имеет две взаимосвязанные стороны: социально-политическую и юридическую.
2. Признавая приоритет закона в качестве источника права, вместе с тем необходимо учитывать, что право как уникальное, многогранное, системное образование далеко не исчерпывается правом позитивным. Формирование демократического, правового государства в нашей стране вызывает необходимость юридической переоценки системы источников права и возможности включения в нее правовой доктрины, судебной и административной практики, правового обычая.
3. Рассматривая законодательную деятельность субъектов Федерации только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, необходимо отметить, что она вполне укладывается в понятие «правотворческий процесс». Правотворческий процесс в указанном смысле представляет собой сложную систему организационных действий. Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему согласованных элементов, процедур. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем больше укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем более эффективно государство воздействует на развитие общественных отношений.
4. Всестороннее изучение вопроса о стадиях законодательного процесса в субъектах Федерации во многом положительно скажется на дальнейшее совершенствование процедуры подготовки и принятия законодательных актов субъектов Федерации.
5. Диссертант считает, что назрела острая потребность в принятии закона о процедуре подготовки, принятия и порядке действия актов законодательства субъекта Федерации. В сфере правотворчества необходим свой «правотворческий процессуальный кодекс». Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов был бы, соответственно закон «О законопроектной работе в субъектах Российской Федерации» .
6. Оценивая децентрализацию правового регулирования как положительный факт, в то же время важно выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности субъектов Федерации чревата фактическим превращением Федерации в конфедерацию или даже ее развалом, чтобы избежать этого. Правотворческая деятельность субъектов Федерации должна исходить из положения о существовании единого правового пространства, из нерушимости суверенитета Российского государства, из недопустимости противопоставления своих нормативных правовых актов федеральному законодательству.
7. Основные принципы, лежащие в основе процесса правотворчества субъектов Федерации, представляют собой особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов и целесообразных результатов соответствующей правотворческой деятельности субъектов Федерации.
8. Ведущим принципом правотворчества субъектов Федерации, на наш взгляд, должно стать признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина. Весь процесс правотворчества должен быть направлен на создание условий, гарантий, когда права и свободы человека и гражданина должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием.
9. В современный период коренным образом изменились характер и объем правотворчества субъекта Федерации. Анализ современного состояния правотворчества в Ставропольском крае позволяет отметить его основные черты:
1) Ставропольский край в правотворческой деятельности, в целом, не допускает прямого вторжения в сферу исключительной законодательной компетенции Федерации;
2) законодательный (представительный) орган власти Ставропольского края осуществляет собственное правовое регулирование, но пока отсутствует разработанная и одобренная законодательным органом власти —Государственной Думой Ставропольского края — научно обоснованная концепция развития краевого законодательства о взаимосвязи с экономическими и политическими реформами;
3) неравномерно развиваются некоторые отрасли, подотрасли, институты, например, отстает развитие финансового и кредитно-банковского. земельного законодательства;
4) не всегда правильно выбирается объект правового регулирования, и поэтому законы нередко искусственно «привязываются» к сферам, отраслям, задачам, вопросам (общим или частным);
5) обнаружилось много внутренних противоречий в регулировании целого ряда отношений в сфере собственности, ее акционирования и приватизации, местного самоуправления;
6) нормы многих законов по-прежнему характеризуются декларативностью, безадресностью, что затрудняет их понимание и применение;
7) встречается дублирование норм федеральных законов;
8) отсутствует научно обоснованная концепция образования правовой системы Ставропольского края.
10. Уровень правотворчества края во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. Пока в ней немало недостатков. Снижают качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы. Для преодоления отмеченных недостатков целесообразно: а) при планировании законодательной деятельности уделять особое внимание формированию блоков первоочередных краевых законов. Важной становится задача усиления системности законодательства края и повышения его качества и эффективности. Прежде всего, необходимо совершенствование практики планирования и прогнозирования развития краевогозаконодательстваб) ввести четкие, согласованные с Регламентом Государственной Думы Ставропольского края процедуры участия в правоподготовительном процессе исполнительных органов власти края — Губернатора, Правительства, комитетов и министерств. Именно эти органы призваны готовить большую часть законопроектов. Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами. Важным шагом в этом направлении является создание Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности и согласованию законодательных инициатив органов и лиц, обладающих таким правом, разработать Положение об этой комиссии и регламент ее работыв) улучшить информационную базу правотворческой деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных материалов к законопроектам, более полного использования предложений научных институтов и информационное обеспечение правотворчества применительно к каждой из стадий законодательного процесса. При этом необходимо иметь в виду предоставление информационных обзоров по зарубежному законодательству в соответствующей сфере, статистических материалов, обзоров печати, результатов социологических исследований, результатов научного анализа регулируемой проблемы. Аналитический подход в работе с информацией поможет избежать неоправданного копирования зарубежной законодательной практикиг) следует создать юридическую базу для участия общественных институтов в правотворческой деятельности, в частности, юридическую базу лоббистской деятельности, а также создать правовые гарантии проведения независимой экспертизы социально значимых законопроектов.
Уровень правосознания населения края за последние годы ] снизился. В настоящий момент отсутствуют такие средства просвещения граждан, повышения их правовой культуры, как народные университеты правовых знаний, различного рода курсы, семинары, лекции на правовые темыд) поддерживать законодательство в «контрольном состоянии» и своевременно отменять и изменять устаревшие актые) сделать законодательство края доступным для обозрения и использования: издавать сборники краевых законов, комментарии, пособия, иную правовую информацию.
11. Краевое законодательство в перспективе должно строго подчиняться таким факторам, как:
1) удовлетворение основных потребностей субъекта Федерации с помощью краевого закона на основе научного анализа и прогнозоврегулирования на основе федеративных начал и самоуправления;
2) децентрализация правового.
3) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями) субъектов Федерации.
12. Абсолютное большинство всех законодательных актов края издается в сфере их совместного — с Федерацией — ведения. Причем, нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии их положения. В краевых законах следует регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.
13. Анализ существующих проблем в вопросах разграничения предметов совместного ведения и полномочий между Федерацией и ее. субъектами, свидетельствует о том, что необходимо ускорить принятие.
Федеральным Собранием Российской Федерации следующих основополагающих законов Российской Федерации:
1) «Об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» ;
2) «Об общих принципах организации системы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
Отсутствие указанных законов является важным аргументом в дискуссии о правомерности принятия законов субъектами Российской Федерации при отсутствии аналогичных федеральных законов.
Диссертант считает, что в целом, теоретическая разработка вопросов правотворчества субъектов Федерации должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс правотворчества на различных его уровнях. Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов были бы соответственно Закон о нормативных правовых актах субъектов и Закон о правотворчестве в Российской Федерации. Теоретическое осмысление вопросов правотворчества субъектов Федерации и практическое применение полученных знаний позволят улучшить правоподготовительную работу и добиться соответствия создаваемых правовых норм предъявляемым требованиям.
В завершение следует подчеркнуть, что процесс правотворчества субъектов Федерации, как и любое достаточно сложное явление, может интерпретироваться по-разному. Избранный подход, развиваемый в диссертации, — один из возможных. В этой связи, нельзя не отметить того обстоятельства, что до сих пор (возможно, в силу «процедурного» нигилизма) уделялось недостаточное внимание вопросам процесса правотворчества субъектов Российской Федерации. М.
