Построение демократического правового государства, развитие рыночной экономики, повышение эффективности права и его применения, а также многие другие отличительные факторы сегодняшней России выдвигают на первый план решение такой важной задачи как формирование единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина.
Объективная, полная и доступная информация, которую удобно использовать любому заинтересованному лицу для удовлетворения самых разных социальных потребностей, способна положительно влиять на процессы, происходящие в обществе, и, прежде всего, на общественное правосознание и правопорядок в стране. Органы государственной власти должны обеспечить себя эффективными системами правовой информации и должны предоставить гражданам возможность получать эту информацию.
Правовое регулирование информационных процессов, возникающих в работе законодательного органа субъекта Российской Федерации, производится в нескольких направлениях.
Во-первых, такой орган принимает правовые акты, регулирующие имущественные, гражданско-правовые отношения в области информации. Это особенно актуально в условиях быстрого и повсеместного развития информационных автоматизированных систем и связанных с ними вопросов авторских прав и правовой защиты самих технологий. Гак, Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует вопросы предоставления различной информации покупателю о товаре (ст. 495), банком — вкладчику (ст. 840, 853) — вопросы, связанные с конфиденциальностью информации (ст. 139, 184, 727, 1027), и другие. Такое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В Московской области, например, принят закон, устанавливающий плату для определенной категории пользователей за предоставление информации из информационных ресурсов и информационных систем Московской области1.
Во-вторых, обозначилась необходимость правового регулирования процесса создания и использования информации в деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации. Информация может обобщаться и использоваться таким органом как для обеспечения своей правотворческой и правоприменительной деятельности, так и для реализации его обязанности предоставлять информацию по соответствующим запросам. В качестве примера можно привести правовые нормы, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О Л милиции» (п. 4 ст. 11 — право милиции получать от должностных лиц необходимые справки и документы) — Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации"3 (п. 1 ст. 22 — право прокурора требовать от руководителей представительных органов субъекта Российской Федерации необходимые документы и материалы). В этих правовых актах конституционному праву доступа к информации определенных в законе лиц корреспондирует обязанность органов государственной власти, располагающих такого рода информацией, предоставлять ее. Возможные исключения из этого правила могут быть установлены только законом (см. ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Третий аспект правового регулирования информационного процессарегламентный. Он заключается в законодательном установлении порядка работы по обеспечению правовой информацией деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации.
1 Подмосковные известия. 22.02.2001.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503- 1993. № 10. Ст. 360- 1993. № 32. Ст. 1231- Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2964- 1999. № 14. Ст. 1666- 2000. № 31. Ст. 3204- 2000. № 46. Ст. 3341- 2001 № 1. Ст. 15.
3 Собрание законодательства РФ. 1999. № 7. Ст. 878- 1999. № 47. Ст. 5620- 2000. № 2. Ст. 140- 2000. № 32. Ст. 3341.
В современных условиях работникам аппаратов органов государственной власти субъектов Российской Федерации приходится решать проблему эффективного построения работы сложных и взаимосвязанных систем источников информации, расположенных на электронных и бумажных носителях, чтобы удовлетворять непрерывно возрастающие информационные потребнос ти участников законодательной и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Специалисты, на которых возложены обязанности по обеспечению информацией законодательных органов субъектов Российской Федерации, не ограничиваются рамками выполняемых ими поручений, а все больше работают с учетом задач, стоящих перед этими органами. Они учатся разбираться в законодательной и правоприменительной деятельности, которой занимаются органы государственной власти, а также ищут пути наиболее эффективного удовлетворения информационных потребностей этих органов. В то же время большие достижения в области компьютерных технологий сделали любую информацию более доступной, превратив конечных пользователей в информационных менеджеров.
Означает ли это, что в вопросе информационного обеспечения произошла смена ролей? Нет. В число пользователей информацией, находящейся в распоряжении законодательного органа субъекта Российской Федерации, входят: депутаты этого органа, сотрудники его аппарата, сотрудники аппаратов комитетов этого органа, специалисты, привлекаемые к разработке правовых актов по договору и т. д. Все они хотели бы иметь не только свободный доступ к целостной информации (прежде всего правового характера), но и инструменты, с помощью которых можно было бы применять эту информацию, использовать ее так, чтобы обеспечить достойную работу законодательного органа. Их обычно не интересуют технические детали технологии, которую они используют, в большей степени они полагаются на способность информационных источников интегрировать различные элементы, которые необходимы для получения и доставки требуемой информации.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5) закрепила право субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства. Роль, которую играют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе демократизации общества, трудно переоценить. Проблемы их функционирования оказываются связанными с перспективами развития российского общества. Формирование и функционирование законодательных органов субъектов Российской Федерации напрямую соотносится с задачей выработки оптимальной модели организации их деятельности.
Создание законодательного массива на уровне субъектов Российской Федерации предполагает наличие четко отрегулированной процедуры, которая представляет собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации правовых актов. Хотя в основу формирования законодательных органов во всех субъектах Российской Федерации были положены одни и те же принципы, определенные в правовых актах Российской Федерации1, модели организации их деятельности получились различными.
Актуальность темы
и сформулированной в ней решаемой научной задачи обусловлена необходимостью устранения ряда противоречий, возникших между правовым регулированием отношений по правовому обеспечению деятельности законодательного органа, с одной стороны, и.
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005- 2000. № 31. Ст. 3205- 2001. № 7. Ст. 608). фактически сложившимися научно не обоснованными формами организации работы этого органа, с другой стороны.
В связи с этим важной является задача выработки системного теоретического подхода к изучению проблемы правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации и того влияния, которое оно оказывает на организацию и качество работы этого органа. Представительные органы имеют разные наименования и структуру, но все они осуществляют такие виды деятельности, как законодательная (принятие нормативных правовых актов) и правореализационная (в том числе принятие актов-толкований, правовых актов по вопросам осуществления контроля и ведения хозяйственной деятельности). Все функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не могут быть осуществлены без соответствующего правового обеспечения. В настоящей работе термин «деятельность законодательного органа» применяется к процедуре создания и принятия законодательным органом различных правовых актов. Правовое обеспечение иных видов деятельности (которые не связаны с принятием правовых актов), например, представительской и по взаимодействию с другими органами и организациями, в настоящей работе не рассматриваются. Употребляемые в диссертации термины «процесс» и «процедура» являются идентичными и означают установленный в законодательстве субъекта Российской Федерации официальный порядок действий по подготовке, принятию и опубликованию правовых актов, принимаемых законодательным органом. Различие в применении этих терминов в диссертации в словосочетаниях «законодательный процесс» и «правореализационная процедура» объясняется тем, что порядок подготовки и принятия законодательных актов носит более детальный, регламентный характер и подробно регулируется законодательством субъектов Российской Федерации, а аналогичный порядок в отношении правореализационных актов является более простым в силу специфики этих актов и, как правило, менее детально урегулированным в правовых актах.
Актуальность исследования на указанную тему определяется следующими факторами.
Во-первых, законодательство Российской Федерации, наделив субъекты Российской Федерации правом на принятие правовых актов (в первую очередь, нормативных), не устанавливает порядок его реализации (осуществления), предоставляя тем самым им возможность самостоятельно определять формы и модели организации законодательной и правореализационной деятельности. В правовых актах субъекта Российской Федерации, регламентирующих данное положение, должны быть предусмотрены четкие комплексные механизмы, позволяющие реально обеспечить правовой информацией все стадии законодательного и правореализационного процессов.
Во-вторых, правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации, будучи необходимой предпосылкой эффективности законодательного и правореализационного процессов, сопровождает все процессуальные действия на каждой их стадии. Отсутствие научно обоснованного системного подхода к правовому обеспечению приводит к выработке несовершенных по содержанию и форме правовых предписаний, не соответствующих особенностям политического, экономического, социального развития различных субъектов Российской Федерации. От нормативных процедур правотворчества зависит качество принимаемых нормативных правовых актов и их жизнеспособность.
В-третьих, законодательный и правореализационный процессы являются важнейшими стабилизирующими основами, правовыми ориентирами в создании системы законодательства в субъектах Российской Федерации. Это вызвано тем, что в субъектах Российской Федерации часто отсутствует четкое представление о том, какая система законодательства должна быть выстроена, из каких отраслей, подотраслей (разделов, блоков) она должна состоять, какую структуру будет иметь каждая отдельная отрасль законодательства, какова очередность принятия законов и подзаконных актов для обеспечения системности формирования и развития законодательства субъекта Российской Федерации1. Значимая роль в данном случае принадлежит организации работы юридической службы по правовому обеспечению законодательного и правореализационного процессов, поскольку создание, использование и хранение источников правовой информации являются необходимыми предпосылками для структуризации законодательства. Системное, полное, объективное, своевременное использование работниками юридической службы источников правовой информации, доступных на каждом этапе законодательного и правореализационного процессов, обеспечивает легитимность создаваемого правового акта.
В-четвертых, в основе законодательного и правореализационного процессов лежит принцип законности. Он проявляется в том, что законодательство субъектов Российской Федерации должно формироваться в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Отсутствие системы условий и средств, гарантирующих реальность исполнения этого принципа, привело в последние годы к появлению большого числа правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих положения, противоречащие законодательству Российской Федерации. Одним из средств, позволяющих законности выполнить свое предназначение, выступают процессуальные нормы, устанавливающие процедуру принятия правовых актов, важнейшим элементом которой является правовое обеспечение.
В-пятых, в современных условиях повышения уровня и объема правового регулирования, обусловленного быстро изменяющимися.
1 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 29. общественными отношениями, все большее теоретическое и практическое значение приобретает такая важная и сложная деятельность законодательных органов субъектов Федерации, как официальное толкование законов. Теоретические вопросы, касающиеся сущности, видов, способов, объема толкования, подробно изучались и освещались в юридической литературе. Однако юридическая природа, свойства и правовое обеспечение процесса толкования законов субъектов Российской Федерации как самостоятельного правового явления пока еще сравнительно мало исследовались и наукой конституционного права, и теорией права.
В Федеральном законе «Об общих принципах органи *ации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отсутствует всякое упоминание о толковании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, все вопросы процесса толкования правовых актов в субъектах Российской Федерации отнесены к исключительной компетенции самих субъектов Российской Федерации, которые решают эти вопросы по-разному. Позтому для достижения четкого и единообразного применения правовых норм в субъектах Федерации необходимо выработать единые подходы к правовому обеспечению процесса официального толкования нормативных правовых актов.
С развитием и совершенствованием законодательного и правореализационного процессов в субъектах Российской Федерации понятия «правовая информация», «источник правовой информации», «правовое обеспечение» получили в них устойчивое признание и активно используются.
В связи с вышеизложенным теоретические, законодательные и практические проблемы организации, развития, совершенствования правового обеспечения законодательной и правореализационной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации представляют несомненный научно-практический интерес и их решение является необходимой предпосылкой для совершенствования законодательства субъекта Федерации.
Начало фундаментальному изучению и анализу процесса правотворчества положили русские юристы А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, К. А. Неволин, В.А.Рязановский1.
Отечественные ученые А. И. Абрамова, С. С. Алексеев, Н. Д. Андрианов, Л. И. Антонова, М. И. Байтин, Д. И. Бахрах, В. М. Горшенев, О. Н. Громова, О. К. Застрожная, Д. А. Керимов, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева,.
И.В.Котелевская, А. Е. Кутафин, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевич, Г. И. Муромцев, Д. А. Ноздрачев, В. В. Оксамытный, Г. И. Петров, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, М. С. Студеникина, В. Д. Сорокин, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров продолжили разработку названного вопроса. Ими были сформулированы общетеоретические подходы к законодательному и правореализационному процессам. При этом наибольшее количество научных публикаций издано по проблемам подготовки и принятия федеральных правовых актов (А.А.Алексеев, Д. А. Ковачев, Д. А. Керимов, Р. К. Надеев, С. В. Поленина и другие). Наиболее фундаментальными являются коллективные монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Вопросам правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации посвящено небольшое количество исследований. Законодательную деятельность (на примере Северо-Западного и Уральского регионов) в отдельных работах анализируют М. Ф. Казанцев и С.П.Сергевнин2. Различные аспекты законотворчества и проблемы его.
1 См.: Градовский А. Д. Общее государственное право. Лекции. СПб., 1885- Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1990. Т.2. Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб., 1997; Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996.
2 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998; Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998. совершенствования рассматривались на страницах «Журнала российского права» (Н.А.Боброва, М. Н. Игнатьева, И. В. Котелевская, И. А. Умнова, Г. Т. Чернобель, Р.В.Шагиева).
Названные исследования содержат характеристику отдельных сторон законодательного и правореализационного процессов в субъектах Российской Федерации.
Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с региональным правотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего изучения правового обеспечения деятельности законодательного органа в субъектах Российской Федерации. Малоизученной остается законодательная база, содержащая процессуальные нормы, направленные на правовое обеспечение принятия правовых актов. Ни в одном из специальных исследований, посвященных правотворчеству субъектов Российской Федерации, не выделяются характерные признаки и особенности правового обеспечения, не определяются его содержание и механизм. Не изучены вопросы правового обеспечения процесса официального толкования законов субъектов Российской Федерацииособенности использования отдельных источников правовой информации на различных стадиях законодательного и правореализационного процессовформы участия юридической службы законодательного органа в правовом обеспечении деятельности законодательного органа и ряд других.
При разработке темы диссертации автор исследовал законодательство Центрального региона (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Тверская, Ярославская области и г. Москва). Это связано с тем, что в этих субъектах Федерации наиболее последовательно создается прочная правовая база, устанавливающая организационно-процедурные нормы.
Законодательство республик как особых государственных образований в Российской Федерации в работе специально не рассматривалось. Они имеют длительную практику принятия правовых актов, ими накоплен достаточный опыт правотворчества и правотворческая деятельность республик детально изучалась наукой, и учеными давались обоснованные рекомендации, направленные на ее совершенствование.
Объектом настоящего диссертационного исследования является институт правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации как установленная (отрегулированная) в правовых актах упорядоченная совокупность организационных действий и сами действия по созданию, использованию (в том числе поиску, сбору, накоплению, систематизации, анализу) источников правовой информации, а также их хранению, обеспечивающая реальное исполнение правовых норм, определяющих правовой статус законодательного органа, порядок его деятельности и внутреннюю структуру (включая организацию юридической службы).
В связи с этим, по мнению автора, предмет исследования может быть определен как комплексное изучение вопросов правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации и выявление того влияния, которое оказывает использование правовой информации на законодательный и правореализационный процессы, осуществляемые законодательным органом субъекта Федерации.
Цели диссертационного исследования — разработка и обобщение теоретических и методологических основ института правового обеспечения законодательной и правореализационной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на ее нормативное совершенствование.
Научная задача выработки теоретического подхода к регулированию деятельности законодательного органа состоит в разрешении.
1 См.: Самигуллин В. К. Конституционное развитие Башкортостана (историко-теоретическое исследование): Автореф. дис.. доктора юрид. наук. М., 1998. противоречивой ситуации, сложившейся между реальной потребностью в эффективной организации деятельности субъектов законодательного и правореализационного процессов (путем выработки механизма правового обеспечения) и правовым механизмом, не обеспечивающим должного качества принимаемых правовых актов и выполнение принципа законности в деятельности законодательного органа. Отсутствие необходимой научно-теоретической базы приводит к созданию правового механизма, который недостаточно обеспечивает реализацию конституционной обязанности законодательного органа по принятию правовых актов, создает формально-искусственные препятствия в организации работы по правовому обеспечению законодательного и правореализационного процессов, затрудняет проведение единообразной политики со стороны Федерации в сфере формирования единого правового пространства из-за отсутствия системного подхода к созданию правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
1. Дать теоретическую и практическую оценку понятия правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации как организационно-правовой категории: выявить содержаниедать определениеисследовать соотношение с такими правовыми категориями, как «информационное обеспечение», «правовая информация», «источник правовой информации" — дать характеристику субъектов и их классификациюопределить механизм.
2. Обобщить современную практику создания и использования законодательными органами субъектов Российской Федерации источников правовой информацииохарактеризовать отдельные виды источников правовой информации и их практическую значимостьклассифицировать их.
3. Проанализировать и дать оценку нормативным правовым актам, устанавливающим процедурные правила принятия законодательным органом правовых актов. Выявить общее и особенное в нормативном регулировании правового обеспечения деятельности законодательных ооганов в различных субъектах Российской Федерации.
4. Изучить формы и способы воздействия источников правовой информации на каждую стадию законодательного процесса. Рассмотреть особенности правового обеспечения стадий процедуры по принятию правореализационных актов. Выявить роль юридической службы в правовом обеспечении этих процессов.
5. Сформулировать предложения по совершенствованию правового обеспечения законодательной и правореализационной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации.
6. Провести комплексное изучение процесса официального толкования законодательным органом субъекта Федерации нормативных правовых актов и выработать рекомендации по совершенствованию этого процесса.
В диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических предложений, которые могут быть использованы при формировании правовой базы законодательного процесса и правореализационной процедуры в субъектах Российской Федерации. На основе анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Центрального региона дается творчески-критическая характеристика правового качества правовых актов, регулирующих вопросы правового обеспечения деятельности законодательного органа, выделяются типичные правотворческие и организационные ошибки в законодательной и правореализационной деятельности этого органа. Определяются правотворческие проблемы, характерные для большинства субъектов Российской Федерации, и указываются правовые средства и способы их разрешения.
В диссертации разработаны конкретные рекомендации, направленные на совершенствование правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации:
1. Разработаны предложения по внесению дополнений в проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», которые могут быть использованы при установлении субъектами Российской Федерации положений о правовом обеспечении деятельности законодательных органов.
2. В целях совершенствования законодательной и правореализационной деятельности представительного органа автором выработаны:
— модели правового регулирования отдельных правоотношений, складывающихся при осуществлении правового обеспечения деятельности законодательного органа, с указанием правовых актов, в которых эти положения должны содержаться (например, порядок составления плана законопроектных работ устанавливается в регламенте законодательного органа);
— предложения, призванные усилить эффективность деятельности субъектов Федерации по правовому обеспечению функционирования законодательного органа;
— требования, предъявляемые к правовой информации, которые могут быть использованы в правовом регулировании деятельности по правовому обеспечению;
— модель организации юридической службы, ее полномочия, положение о ней;
— предложения по проведению правовой и лингвистической экспертизы правовых актов, принимаемых законодательным органом, по изучению таких источников правовой информации, как обращения граждан и организаций, информации, содержащейся в средствах массовой коммуникации, публичных выступлениях и обсуждениях, с целью выявления несоответствия правовых актов друг другу, а также вопросов, требующих установления или совершенствования правового урегулирования;
— предложения по вопросам формирования плана законопроектной работы, составления гланов принятия «вторичных» правовых актов (актов «во исполнение»), в том числе сформулированы требования, предъявляемые к плану законопроектных работсхема проведения юридической службой законодательного органа исследовательской работы по выявлению недостатков в деятельности по планированию законотворческой деятельности, снижающие ее эффективность, и выработке необходимых рекомендаций по ее усовершенствованию.
3. Выявлены типичные проблемы, связанные с созданием и использованием источников правовой информации в деятельности законодательного органа, и выработаны предложения по их разрешению, например, по разработке и применению:
— классификаторов законодательства субъекта Российской Федерации, а также классификаторов по отраслям законодательства, по определенной теме и т. п.;
— словарей юридических терминов, используемых в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Российской Федерации;
— сборников образцов оформления правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Федерации;
— перечней ошибок, наиболее часто встречающихся в правотворческой деятельности;
— перечней полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации.
4. Предлагается ввести в практику правового обеспечения подготовки и рассмотрения проекта правового акта использование информационной карточки пр-кт а. Карточка представляет собой перечень источников правовой информации, используемых при разработке и рассмотрении проекта. Она сопровождает проект от его подготовки до его подписания и доступна для ознакомления всем участникам этой деятельности.
5. Предлагается установить в правовых актах субъекта Российской Федерации обязательность официального оформления такого источника правовой информации, как особое мнение участников законодательного и правореализационного процессов, складывающееся в ходе подготовки и принятия проекта правового акта.
6. Предложения в сфере деятельности законодательного органа субъекта Федерации по толкованию нормативных правовых актов: создание правовой базы, в деталях регулирующей процесс толкования закона субъекта Федерациипроведение расширенных семинаров для обсуждения вопросов законодательного регулирования правового обеспечения процесса толкования и решения практических вопросов совершенствования процедуры подготовки актов-толкованийизучение практики применения и организация обсуждения вступивших в силу законов субъектов Федерации.
При подготовке работы диссертант опирался на собственный опыт участия в законотворческой деятельности в качестве руководителя Государственно-правового отдела Московской областной Думы. В диссертации используется накопленный автором практический опыт по разработке проектов нормативных актов, регулирующих процедурные формы участия Государственно-правового отдела Московской областной Думы как самостоятельного субъекта в правовом обеспечении деятельности законодательного органа. Сформулированные в работе положения могут применяться в процессе разработки проектов правовых актов в субъектах Российской Федерации, установления порядка принятия правовых актов, а также при проведении правовой и лингвистической экспертизы проектов.
Во избежание повторов при использовании правовых понятий автор применяет как полные, так и сокращенные наименования некоторых из них:
1. законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации — законодательный орган субъекта Российской Федерации, законодательный орган субъекта Федерации, представительный орган субъекта Российской Федерации, представительный орган субъекта Федерации, законодательный орган, представительный орган;
2. исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации — исполнительный орган субъекта Российской Федерации, исполнительный орган субъекта Федерации, исполнительный орган;
3. высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо;
4. высший исполнительный орган субъекта Российской Федерациивысший исполнительный орган;
5. центральный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
6. постоянные органы законодательного органа субъекта Российской Федерации (комитет, комиссия) — комитет (комиссия) законодательного органа субъекта Российской Федерации, комитет законодательного органа, орган законодательного органа;
7. юридическая служба аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации — юридическая служба законодательного органа субъекта Российской Федерации, юридическая служба законодательного органа, юридическая служба.
Заключение
.
В диссертации впервые проводится комплексное исследование правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации (на примере областей Центрального региона) как самостоятельного и целостного правового явления. В этой связи предлагается ввести в научный оборот следующие сформулированные в работе положения: определение понятия, содержания и механизма правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации.
В диссертации впервые проводится комплексное изучение источников правовой информации, используемых при осуществлении законодательной и правореализационной деятельности законодательного органа: дается общая характеристика каждого источника, рассматриваются проблемы, связанные с их созданием и использованием на практике, устанавливаются наиболее эффективные режимы использования различных источников в деятельности представительного органа субъекта Федерации и предлагается их классификация.
В представленном исследовании всесторонне рассматривается влияние организации работы по правовому обеспечению на законность законодательной и правореализационной деятельности представительного органа субъекта Федерации, на совершенствование его правового регулирования. В связи с этим разработаны положения, направленные на совершенствование правового регулирования организации и деятельности юридической службы законодательного органа как основного субъекта деятельности по правовому обеспечению деятельности этого органа. Автором разработаны формы и методы организации работы по лингвистической экспертизе правовых актов, принимаемых законодательным органом, а также определены формы взаимодействия юристов и лингвистов этого органа.
При рассмотрении правореализационной деятельности законодательного органа с использованием комплексного метода изучения вопросов ее назначения, классификации и особенностей правового регулирования уточняется определение понятия «правореализационная деятельность законодательного органа», а также выделяются стадии правореализационной процедуры и способы ее правового обеспечения, которые должны быть установлены в законодательстве субъектов Российской Федерации.
На основе комплексного изучения процедуры рассмотрения и принятия законодательным органом субъекта Федерации актов-толкований нормативных правовых актов автор делает вывод о том, что такие акты носят особый характер и являются самостоятельным видом актов, принимаемых законодательным органом, наряду с законодательными и правореализационными. Этот вывод имеет научное и практическое значение для организации правового обеспечения осуществления законодательным органом субъекта Федерации процесса официального толкования нормативных правовых актов. Механизм правового обеспечения этого процесса в большей степени повторяет аналогичные действия, сопровождающие законодательный процесс, но с особенностями, присущими правовому обеспечению процедуры принятия правореализационных актов.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Четкое и развернутое установление в правовых актах субъекта Российской Федерации порядка правового обеспечения деятельности законодательного органа сможет реально повлиять на эффективность законодательного процесса и правореализационной процедуры, так как придаст этой деятельности характер, обязательный для всех участников названных действий. Содержание правового обеспечения рассматривается, во-первых, как совокупность правовых норм, регулирующих вопросы формирования законодательного органа и осуществления им определенных функций, а также определяющих его юридический статус, а во-вторых, как совокупность имеющих правовое значение действий, обеспечивающих реальное исполнение такого рода норм, законность и обоснованность принимаемых правовых актов. Для организации правового обеспечения деятельности законодательного органа необходимо создать: нормативную основу, определяющую статус законодательного органа, нормативную основу законодательной и правореализационной деятельности, юридическую службу в законодательном органе и установить в правовых актах ее полномочия.
2. Механизм правового обеспечения деятельности законодательного органа должен состоять из следующих этапов: первый этап — деятельность по накоплению правовой информации, ее обработке и систематизации и выделению из всего массива данных тех, которые необходимы и достаточны для исследования конкретного вопроса, подготовки правового актавторой этап — деятельность по преобразованию исследованной информации в структурную единицу — концепцию проекта правового акта, а затем и сам проекттретий этап — деятельность по проведению правовой и лингвистической экспертизы проекта правового актачетвертый этапдеятельность по рассмотрению в законодательном органе официально внесенного проектапятый этап — деятельность по сбору, изучению и использованию информации о применении правового акта.
3. Предлагаемая в работе классификация правореализационных актов, учитывая тему настоящего исследования, отражает особенности осуществляемого юридической службой правового регулирования правореализационной деятельности законодательного органа. Правореализационные акты подразделяются в зависимости от:
1. взаимоотношений между законодательным органом и субъектом правоотношений, на которого направлено действие правореализационного акта;
2. характера предписаний;
3. места, занимаемого правореализационным актом в общей иерархии правовых актов;
4. способа закрепления (установления).
Правореализационная процедура состоит из следующих действий: установления и анализа фактических обстоятельств дела и правовой нормы (норм), подлежащей применению, подготовки проекта самого правореализационного акта и его принятия. При подготовке и принятии проекта правореализационного акта используются те же источники правовой информации, которые применяются в законодательной деятельности представительного органа, но с учетом особенностей правового обеспечения правореализационной деятельности этого органа.
5. Основную функцию в правовом обеспечении деятельности законодательного органа выполняет юридическая служба. Поэтому от организации ее работы зависит качество принимаемых правовых актов. Для обеспечения принципов законности, эффективности и упорядоченности законодательной и правореализационной деятельности представительного органа на каждой стадии правотворчества, которые не только процессуально оформлены, но и юридически опосредованы, то есть имеют определенные правовые последствия, участие юристов в законодательном и правоприменительном процессах на каждой их стадии должно быть процессуально оформлено.
Законодательно установленные полномочия юридической службы и других участников законодательной и правореализационной деятельности по решению вопросов правового обеспечения этой деятельности являются правовым основанием для создания и использования тех или иных видов источников правовой информации на каждой стадии указанных видов деятельности.
В правовых актах субъектов Российской Федерации должно быть определено структурное подразделение аппарата законодательного органа, на которое возложены функции проведения лингвистической экспертизыустановлен порядок ее проведенияназваны последствия несоблюдения требований, содержащихся в заключении лингвиста.
6. Поскольку практика регулирования правового обеспечения в субъектах Российской Федерации различна и учитывает, в основном, опыт решения аналогичных вопросов, накопленный федеральными органами государственной власти, целесообразно в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» установить основные правила по созданию, использованию и хранению правовой информации, которые будут развиты и дополнены в правовых актах субъектов Российской Федерации с учетом особенностей организации их законодательной и правореализационной деятельности. В их числе могли бы быть, например, правила: о ведении систематизации законодательствао планировании законодательной и правореализационной деятельностиоб обязательном проведении правовой и лингвистической экспертизы.
7. Официальное толкование как особый вид разъяснения правовых норм осуществляется специально уполномоченным на то органом, в особых процессуальных формах, получает оформление в виде определенного акта и имеет для субъектов Российской Федерации, применяющих закон, обязательный унифицированный характер1. Официальное толкование, будучи одной из форм процессуальной деятельности, органично дополняет законодательный процесс, является необходимой составной частью процедуры создания закона. Как и другие составные части законодательного процесса, оно должно быть четко и всесторонне нормативно урегулировано.
Определение того, относится ли акт-толкование к разряду нормативных или нет, сводится к установлению наличия или отсутствия в нем норм права. Для уяснения того, является ли документ нормативным, предполагается достаточным установить, что в его содержании находится новая правовая норма, отличная от той, которая содержится в толкуемом.
Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 232. правовом акте. А поскольку акт-толкование не содержит новых правовых норм, то и назвать его нормативным нельзя. Одновременно важно подчеркнуть, что акт официального толкования должен рассматриваться не только с точки зрения наличия или отсутствия в нем нормы права, но также как документ общего действия, адресованный широкому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, содержащий общие правила и принимаемый уполномоченным на то органом. Поэтому акт-толкование нельзя отнести и к правоприменительным актам. Такой акт носит особый характер и является самостоятельным видом актов, принимаемым представительным органом, наряду с законодательными и правоприменительными.
Только при участии широкого круга специалистов в разных областях знаний возможно реализовать законодательный и правореализационный процессы именно как процессы творческие, в результате которых воля господствующего в обществе класса возводится в государственную волю и получает определенную правовую форму1. Отнюдь не последнюю роль в этом играют юристы. И в особенности юристы законодательного органа субъекта Российской Федерации, которые призваны определять законность правового акта, а также его соответствие определенным требованиям как по содержанию, так и по форме. Таким образом, хотя юристы и не являются напрямую создателями правовых актов, они участвуют в законодательном и правореализационном процессах своим творческим потенциалом. Они реализуют созидательный характер правотворчества, в котором «как в котле с высокой общественной температурой, переплавляются такие элементы бытия, как общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решения, формирующие и формализующие нормы».2 Творческое.
1 Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1986. С. 6−7.
2 Общая теория государства и права. Академический курс под ред. Марченко М. Н. Т. 2. М., 1998. С. 158. участие юристов в работе по подготовке правовых актов позволяет среди множества предложенных авторами проекта вариантов отыскать те (или предложить свои), которые будут в состоянии решить поставленную задачу, соответствовать требованиям законодательства и юридической техники.
