Правовое регулирование деятельности региональных государственных органов по обеспечению общественного порядка в 1917-1941 годах: На материалах Марийского края. 
Историко-правовой аспект

Основным путем развития России сегодня является формирование и укрепление собственных управленческих структур, а значит, укрепление правоохранительных органов и повышение их роли в осуществлении государственной власти. Очевидно, что для этого необходимо в полной мере учитывать исторический опыт, отсюдаособая значимость исследования процесса развития и реформирования правовой базы деятельности органов власти, обеспечивавших общественную безопасность и порядок в сложные и значимые периоды истории страны. В современной ситуации смены концепции управления обществом эта тема становится все более важной: поскольку переходный период всегда связан с отсутствием социальной стабильности и ухудшением криминальной обстановки, изучение историко-правового опыта деятельности государственных структур в подобных обстоятельствах ближайшего прошлого является жизненно необходимым.

Управление обществом опирается на юридическую базу, формирование которой имеет многолетнюю историю. Без ее анализа создание полноценной правовой системы обеспечения общественного порядка делается неосуществимым. Невозможно планировать развитие общества, не обеспечив безопасность его существования, а это, в свою очередь, невозможно без осмысления уроков прошлого, следовательно, изучение правового регулирования способов поддержания общественного порядка в исторической ретроспективе является важным и значимым. В существующих ныне условиях плюрализма мнений, нередко приводящих к механической замене знака в оценке, следует с особым вниманием овладевать совокупностью фактов, позволяющей видеть всю полноту событий, а не отдельные их фрагменты. В связи с этим ведущим становится системный анализ: самого явления и всех его связей с другими явлениями в синхронии и диахронии. Только так можно рассчитывать на целостность видения развивающейся во времени общественной системы.

Формирование правовой основы охраны общественного порядка национальной территории, входящей в состав РФ, является в настоящее время темой особой актуальности, ибо невозможно полноценно осмыслить функционирование всей системы (в данном случае — правоохранительных органов государства в целом), не изучив и не проанализировав деятельность ее элементов как составной части целостной системы. Кроме того, современное состояние нашего общества побуждает искать пути и способы выхода из кризиса, в том числе и связанного с проблемами отдельных национальных территорий, а это невозможно без осознания причин, приведших нас к кризису, и анализа решения схожих проблем в прошлом.

Исходя из вышеизложенного, следует выделить основные аспекты аюуальносги диссертационного исследования: во-первых, изучение отдельных этапов истории формирования правовой базы деятельности региональных органов охраны общественного порядка, как части общегосударственного строительства, дает возможность, целостно видя этот процесс, понимать организационно-правовые особенности каждого из них, что позволяет в определенной степени прогнозировать тенденции развития в ближайшем будущемво-вторых, исследование этой проблемы позволит сделать критический и сравнительный анализ форм и способов организации деятельности государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, поскольку именно в рассматриваемый период шли процессы поиска путей создания на новых условиях правоохранительных органов, формирования и становления системы органов охраны порядка и пра вовой базы ее функционированияв-третьих, исследование позволит дать объективную оценку характеру, содержанию и формам отношений правоохранительных органов с управленческими структурами различного уровня и вида, с органами местного самоуправления и т. п.- в-четвертых, накопление нового уровня научного, архивного и других материалов дает возможность сделать более объективный и целостный анализ деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядкапозволяет не только объективно показать правовую базу их деятельности, состояние руководства ими со стороны государственных структур, но и увидеть в комплексе всю сложность особого положения, в котором оказался Марийский край: как плацдарм сначала различных политико-территориальных реорганизаций, а затем структурно-политических изменений территориальных правоохранительных органовв-пятых, актуальность определяется необходимостью совершенствования теории и практики государственного строительства, глубокой разработки нормативно-правовой базы деятельности органов охраны порядка в соответствии с концепцией управления страной в настоящее времяв-шестых, изучение и осмысление историко-правового опыта организации профессиональной и идеологической подготовки сотрудников ОВД при изменении концепции управления обществом позволит выработать наиболее эффективные формы и методы подготовки личного состава к действиям в особых обстоятельствах современной действительности, ибо сегодня совершенно очевидно, что опыт регионального управления НКВД может и должен быть вытребован в нынешних условияхв-седьмых, анализ специфики воплощения на отдельных национальных территориях правительственных решений в столь важной области, какой является система охраны правопорядка, позволит в определенной мере избежать конфронтации между центром и регионамив-восьмых, актуальность исследования обусловлена отсутствием в исгорико-правовой литературе анализа и оценки работы правоохранительных органов Марийского края в период изменения концепции управления страной. Степень научной разработанности проблемы.

Государственные структуры, обеспечивающие общественный порядок, представлены, прежде всего, органами внутренних дел и конкретно милицией, функционирование которой, естественно, изучалось учеными. Но их интерес к этому объекту на разных исторических этапах был различным как по насыщенности, так и по результатам. Так, проблема правового регулирования деятельности милиции по обеспечению правопорядка в отдельных регионах, как составной части общегосударственной системы, изучена крайне слабонакопив относительно большой научный материал по истории ОВД страны в целом, мы практически не имеем исследований по правовому обеспечению их деятельности в отдельных регионах.

В настоящее время на тему правового обеспечения деятельности некоторых региональных ОВД, и конкретно марийских, практически нет серьезных публикаций. Отсутствие же научных исследований не позволяет сформировать целостную картину развития жизни страны и отдельных ее регионов, изменения в них социальной и политической обстановки, корней и истоков многих происходивших позднее событий.

Сегодня отечественные ученые стремятся полнее, с позиции исторического объективизма показать причины и характер происходившего в нашей стране. Но если вопросы общего характера находят освещение в трудах ученых, то проблемы государственных структур, обеспечивавших безопасность общества, пока остаются исследованными неполно. Особенно это относится к вопросам специфики организации и деятельности правоохранительных органов регионов, удаленных от центра. Следует подчеркнуть, что долгий путь развития ОВД СССР и РФ, несмотря на кажущееся обилие публикаций, пока все же не нашел достаточного и, главное, системного освещения в научной литературе. Отсутствие целостных исследований по избранной теме побудило автора изучить очень широкий круг литературы, в том числе и по сопряженным (историческим, политологическим, социологическим) проблемам.

Первые труды о Рабоче-Крестьянской милиции (РКМ) стали появляться с 1922 года, когда вышли два юбилейных сборника1 и статья в журнале.2 В 1924 году был издан весьма ценный для исследователей сборник приказов по милиции, уголовному розыску, административному отделу и отделу управления НКВД-3 в 1925 году вышла книга о работе милиции.4 В этих публикациях имелся некоторый исторический материал, но ни одна из них не предполагала историко-правового анализа строительства и деятельности органов охраны общественного порядка. Попытка дать анализ процесса формирования советских ОВД и их правовой базы была предпринята в 1927 году авторским коллективом «Энциклопедии государства и права».5 В дальнейшем изучение функционирования ОВД оказалось практически исключенным из поля зрения исследователей на долгий период. Лишь в послевоенные годы немногие ученые получили возможность изучать отдельные аспекты этой части государственного аппарата и публиковать свои труды.

Изданные к настоящему моменту научные исследования, посвященные органам охраны общественного порядка, можно условно разделить, учитывая их проблематику, хронологические и территориальные рамки, на две неравные группы.

Первую составляют сборники правовых документов, 6 монографии, сборники статей и диссертационные исследования, 7 рассматривающие деятельность органов го.

1 На посту. Юбилейный сборник. Пг., 1922; Красный милиционер. Сборник. М., 1922.

2 Уголовная преступность и борьба с нею за пятилетний период (1917;1922гг.).//Рабоче-крестьянская милиция. 1922, № 1. С.56−57.

3 Перечень приказов и приказаний за 1919;1924г., изданных Губмилицией, Уголовным розыском, Отделом управления и Административным отделом. Л., 1924.

4 За 8 лет. Материалы по истории советской Рабоче-Крестьянской милиции и Уголовного розыска за 1917 — 12 ноября 1925гг. Л., 1925.

5 Энциклопедия государства и права. Т.2. М., 1927.

6 История Советской Конституции (в документах). 1917;1956. М., 1956; Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917;1934 гг.). М., 1957; Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917;1921гг. Сборник документов. М., 1958; Нормативные акты о строительстве и деятельности советской милиции (1917;1920гг.). М., 1968; Внутренние войска Советской республики. Документы и материалы (1917;1922 гг.). М., 1972; Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917;1936гг). Сборник документов. М., 1986. и др.

7 Биленко C.B. Создание советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917;1920 г. г.). Автореф.дисс. .канд. юрид. наук. М., 1971; Мулукаев P.C. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917;1920г.г.). Автореф.дисс. .докт.юрид.наук. М. Д979- Шипилов И. А. Организация и деятельность Народного комиссариата внутренних дел. Октябрь 1917;1920гг. Автореф.дисс.кэнд.юрид.наук. М. Д980- Быстрюкова Н. И. Деятельность советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан. 1917;1937гг. Авто-реф.дисс.кэнд.юрид. наук. М. Д981- Литвинов Н. Д. Становление рабоче-крестьянской железнодорожной милиции в РСФСР в 1917;1921гг. Автореф.дисс. .канд.юрид.наук. М., 1982; Вениосов A.B. Деясударственной власти, функционирование ОВД страны и некоторых регионов в начальный период формирования системы управления страной8 и в последующие годы, 9 а также труды, авторы которых стремились дать общую картину деятельности органов внутренних дел и конкретно милиции на длительном историческом этапе.10.

Кроме изучения общих вопросов, некоторые исследователи посвятили свои труды проблеме организации воспитательной работы в милиции, подчеркнув важность и тельность советской милиции по реализации решений местных органов власти в сфере охраны общественного порядка в период строительства социализма (1921;193бгг.). Автореф.дисс.канд.юрид. наук. М., 1986; Сальников В. П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект. Автореф.дисс. .докт. юрид.наук. Л., 1990; Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Автореф.дисс.доюг.юрид. наук. М., 1992; Баранов В. В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году. Автореф. дисс.канд.юрид.наук. М., 1993; Степашин C.B. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации. Автореф.дисс.докт.юрид.наук.СПб., 1994; Городинец Ф. М. Правовое государство и милиция. Теоретико-правовой аспект. Автореф.дисс. .канд. юрид.наук. СПб., 1995; Романовская В. Б. Репрессивные органы и общественное правосознание в России XX века. Автореф.дисс. .канд.юрид.наук.СПб., 1997. и др.

8 Морозов В. М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. Ноябрь 1917; март 1919 гг. М., 1957; Ерыкалов E.H. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М., 1957; Гимпельсон Е. М. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917;июль 1918 г.). М., 1958; Городецкий E.H. Рождение советского государства.1917;1919. М., 1965; Прокопенко В. Н., Романов В. М. Советская милиция (1917;1920г.г.). М., 1965; Николаев П. Ф. Советская милиция Сибири (1917;1922). Омск, 1967; Биленко C.B. Советская милиция России. Организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917;1920 г. г.).М., 197бВласенков В.В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917;1920). М., 1981; Курицын В. М. Становление социалистической законности. М., 1983; Бер-ляков A.A., Шеронов B.C. Становление и развитие советской милиции на Дальнем Востоке (1917;192бг.г.). Хабаровск, 1987; Воробьев P.A. Советская милиция Приамурья (1917;1925). Хабаровск, 1989; Павлюченков С. А. Военный коммунизм в России: власть и массы. М. Д997- Шишкин В. А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия.(1917;1928гг.). СПб., 1997 и др.

9 Черников В. В. Организационная деятельность НКВД СССР по руководству органами милиции (октябрь 1917;1930). М., 1979; Лукьяненко М. М. Воспитательная функция советской милиции в условиях развитого социализма. Ташкент, 1981; Бычков В. Ф. Закона и порядка верный щит: Очерки истории современной милиции Мордовии. Саранск, 1982. Калинин Е. В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. Южно-Сахалинск, 1984; Биленко C.B. Советская милиция на защите социалистического Отечества. (1941;1945гг.). М., 1986; Санакоев М. Л. Из истории Юго-Осетинской областной милиции (1921;1945). Цхинвали, 1987; Ходасевич А. П. Отблеск истории. О дальневосточной милиции.1917;1945. Хабаровск, 1993; Сучков М. В. На переднем крае: очерки истории уголовного розыска Красноярского края. Кн.2. Красноярск, 1994; Пирожков Г. П. СССР в 1928;1941 годах: от диктатуры партии к диктатуре вождя. Тамбов, 1994 и др.

10 Еропкин М. И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967; Полубинский В. И. На службе народу, на страже порядка. Краткий очерк истории советской милиции. М., 1971; Биленко C.B., Максименко Н. П. Этапы развития советской милиции. М., 1972; Мулукаев P.C., Малыгин А. Я. Советская милиция: этапы развития./Под ред. А. П. Косицына. М., 1985; Полубинский В. И. Из истории советской милиции. М., 1987; Советская милиция: история и современность. 1917;1987. /Под ред. Власова A.B. М., 1987. и др. значение этого направления в становлении системы ОВД.11 В некоторых работах рассматриваются вопросы становления отдельных подразделений и сфер деятельности органов охраны порядка.12 Следует отметить, что ни в одной из этих работ не упоминаются особенности развития правоохранительных структур в марийском регионе.

Деятельность правоохранительных органов в начальный период их формирования на территориях, сопредельных с Марийским краем, рассматривалась в ряде научных исследований.13 Написанные преимущественно в 1960;80 годы, эти работы отличаются идеологизированным подходом, определенной конъюнктурностью в подаче материала и имеют несистемный характер. Вопросы, связанные с формированием марийских органов охраны порядка, в них совершенно не затронуты, хотя до осени 1920 года Марийский край частично входил в эти территории.

В последние годы исследователи уделяют весьма пристальное внимание изучению правовых аспектов подбора, воспитания, подготовки и расстановки кадров в органах охраны правопорядка.14 Следует подчеркнуть, что деятельность региональных.

11 Николаев П. Ф. Подготовка командных кадров милиции в СССР (1917;1920гг.). Омск, 1969; Малыгин А. Я., Мулукаев P.C. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М. Д978- Шамаров В. М. Становление основных форм политико-воспитательной работы в советской милиции. (1917;1925). М., 1982; его же. Роль и место партийной ячейки в организации политико-воспитательной работы в советской милиции. (1917;1925). М., 1983.

12 Софинов П. Г. Очерки истории Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (1917;1922). М., 1960; Кизи-лов И.И. НКВД РСФСР. (1917;1930) М., 1968; Дороги и люди. Сборник: К 75-летию транспортной ми-лиции./Сосг.Романов A.B. и др. М., 1993; Измозик B.C. Глаза и уши. Государственный и политический контроль за населением Советской России в 1918;1928 годах. СПб., 1995.

13 Шутин В. М. Общественность Чувашии в борьбе за укрепление социалистической законности. Чебоксары, 1964; Тимофеев В. Г. Органы милиции, суда и прокуратуры Чувашии в борьбе за укрепление власти Советов (1917;1928). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Горький, 197бЕрпылев В. П. Руководство коммунистической партии органами рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти. Октябрь 1917;1920г.г. (На материале Нижнего Поволжья). Автореф.дисс.канд.ист.наук. М., 1984; Волков Е. Д. Роль партийных и советских органов в создании милиции в первые годы Советской власти. (Татарская АССР). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Казань, 1984; Гольдман B.C., Комаров B.C. Милиция на Приволжской магистрали. Волгоград, 1985. и др.

14 Городинец Ф. М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции России в 1930;е годы. //Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып.2. СПб., 1993; Его же. Проблемы комплектования и подготовки кадровых аппаратов милиции в 30-е годы.//Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3. СПб., 1994; Проценко Е. Д., Сальников В. П., Числов А. И. Профессиональная деятельность сотрудника милиции: историко-правовой генезис.//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27−28 мая 1993 год. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. Часть 3. СПб., 1995; Маюров Н. П. Некоторые вопросы кадровой работы в рабоче-крестьянской милиции (1918;1932гг.).//Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практической конференции. 23−24 мая 1996 года. Часть 2. СПб., 1996; Крапивина Н. С. Система подбора, расстановки, профессиональной подготовки и воспитания кадров советской милиции в 1930органов НКВД изучена неравномерно. Наиболее освоенный материал относится к московскому и ленинградскому УНКВД разных лет и сфер деятельности.15 Можно назвать небольшой круг диссертационных исследований, в которых достаточно детально изучены специальные вопросы, в том числе и на материалах регионов.16 Следует отметить, что публикаций о работе региональных ОВД в 1920;30-е годы мало, а материал, показанный в них, крайне недостаточен, чтобы сложить полную и достоверную картину правового обеспечения деятельности системы охраны правопорядка страны. Особое место в этой группе занимает двухтомный труд «История советской милиции» под редакцией Н. А. Щелокова.17 Однако приходится отметить, что даже столь серьезное и объемное исследование, несмотря на монументальность издания и подбор значительного материала, работе марийской милиции, как составной части правоохранительной системы страны, внимания не уделяет вообще, совершенно не затрагивая проблемы обеспечения порядка и безопасности в этом регионе.

Рассмотрению историко-правового аспекта отдельных видов деятельности оргае годы.//Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 1997. № 4- Проценко Е. Д. «Сталинский стиль» кадровой работы в НКВД в предвоенные го-ды.//Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции 19−21 мая 1998 года. СПб., 1998.

15 Московская Краснознаменная милиция: страницы истории./Отв. ред. П. С. Богданов. М., 1988; Московская милиция./Ред. А. М. Беда, С. И. Янаев.М., 1991; Первые годы Ленинградской милиции. 1917;1922. Сб.документов. Л., 1967. Дьячков В. П., Питеркин И. В. ГАИ Ленинграда в 1920;30 годы. //За культуру и безопасность движения. 1984. № 1- Ленинградская краснознаменная. К 70-летию советской милиции. 1917;1987. Л., 1987; Гусев P.A., Питеркин И. В. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 1936;1996. СПб., 1996; Питеркин И. В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIIIпервой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореф.дисс. .канд.юрид.наук. СПб., 1997; Крапивина Н. С. Кадровая политика Ленинградской милиции в 1930;е годы.//Кпио (межвузовский журнал для ученых). 1997, № 2- Ее же. Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие: 1930;1941 годы. (Исторические и правовые аспекты). СПб., 1998. и др.

16 Бычков В. Ф. Становление и развитие советской милиции Мордовии и ее деятельность по охране общественного порядка в период строительства социализма (1917;1937гг.). Автореф.дисс.канд. юрид.наук. М., 1982; Уваров И. А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917;1931гг.). Автореф.канд.юрид.наук. М., 1993; Рассказов В. П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (1917;1941гг.). Автореф.докт.юрид.наук. СПб., 1995; Агафонов Ю. А. Организационно-правовые основы деятельности органов государственной безопасности в предвоенные годы (Ис-торико-правовой аспект). Автореф.канд.юрид.наук. СПб., 1997; Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования). Автореф.канд.юрид.наук. М., 1998; Крапивина Н. С. Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие (на материалах Ленинграда). Историко-правовой аспект. Автореф.дисс. .канд. юрид. наук. СПб., 1998. И др.

История советской милиции. В 2-х т. /Под ред. Щелокова H.A. М., 1977. s нов внутренних дел и милиции посвящены труды правоведов/8 которые, показывая работу органов охраны правопорядка на достаточно длительном историческом этапе, совершенно не останавливают внимания на особенностях деятельности региональных правоохранительных органов. В 1990;е годы был издан ряд монографий и учебных пособий, раскрывающих историю органов внутренних дел с начала XIX века до наших дней.19 В этих работах, показывающих исторические процессы под новым углом осмысления, предприняты весьма успешные попытки создания общей картины формирования, становления и реорганизации органов правопорядка на весьма длительном историческом этапе. Особый интерес, на наш взгляд, представляет монография Л. П. Рассказова — и тем, что он «стремится раскрыть цепочку: идеология, по.

20 «литика, экономика, право» в государственном строительстве, и предложенной им периодизацией истории советской административно-командной системы. Автор во многом преодолел присущую некоторым исследователям однобокость и конъюнктурность оценок и достаточно верно показал неслучайность происходивших событий.

Эти труды, уделяя некоторое внимание созданию, становлению и деятельности правоохранительных органов в отдельных регионах страны, совершенно не касаются вопросов правового обеспечения охраны общественного порядка в Марийском крае, не давая ни исторического, ни правового анализа деятельности ОВД в одном из центральных регионов страны. Таким образом, авторы всех указанных выше работ, рассматривая историю ОВД фрагментарно или в целом, абсолютно не уделяют внимания марийской правоохранительной системе как части общегосударственной. Например, полностью отсутствуют материалы о правовом обеспечении становления, разви.

18 Желудкова Т. И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М., 1979; Му-лукаев P.C., Желудкова Т. И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Курицын В. М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. М., 1983; Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма./Сост. Т. И. Желудкова, А. Я. Малыгин, Р. С Мулукаев, С. И. Поздняков, Е. И. Яковлева. М., 1986 и др.

Исторический опыт и современность. Труды Академии МВД СССР. М., 1990; Желудкова Т. И., Хоботов А. Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917;1974 гг.). M., 1990. Мулукаев P.C., Суслов В. М. Функция советской милиции по предупреждению преступлений.1917;1934 г. г. М., 1991; Ахмадеев Ф. Х., Катаев H.A., Хабибулин А. Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа., 1993; Афоничев B.C. История российской милиции. МД994- Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917;1941гг.). Уфа, 1994; Борисов A.B., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Некрасов В. Ф., Борисов A.B., Детков М. Г. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996 и др.

20 Рассказов Л. П. Указ.соч. С. 4. тия и работы ОВД Марийского края в 1920;30-е годы. Однако следует подчеркнуть, что это не является недостатком, поскольку задачу изучения историко-правового аспекта означенной проблемы никто из авторов и не ставил.

В настоящее переломное время ученые вынуждены все больше внимания уделять истории ОВД и правовой базы их деятельности, ибо проблема обеспечения общественной безопасности, обостряясь с каждым днем, побуждает изучать и анализировать работу государственных структур в этом направлении. На протяжении последних нескольких лет проведены многочисленные научные конференции, посвященные рассмотрению, изучению и анализу различных историко-правовых аспектов деятельности органов охраны порядка в нашей стране. Например, выступая на межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», Д. И. Игнатенко рассматривает проблему периодизации истории милиции первых лет советской власти, предлагая свой вариант ее решенияМ.Э.Жаркой и Д. И. Игнатенко обращают внимание на весьма значимую проблему деятельности правящей партии и ее идеологической работы по юридическому провозглашению и реальному осуществлению декларированного в области прав человека.21 Актуальнейшей в современных условиях проблеме анализа путей и способов борьбы с молодежной преступностью и социальным аспектам деятельности милиции посвятили свои выступления Привалов В. В. и Маюров Н. П. на международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность».22 На международной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет» и юбилейной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет: история и перспективы развития» самое серьезное внимание ученых было уделено историко-правовым аспектам организации, поддержания и сохранения общественной безопасности в разные периоды истории нашей страны. Следует обратить внимание на ряд выступлений: Н. Д. Литвинова об исторических аспектах изучения МВД РоссииЕ.Н.Щендригина о взаимодействии ОВД и местного самоуправленияН.С.Крапивиной о некоторых сторонах деятельности административной служ.

21Д.И. Игнатенко. К вопросу периодизации истории советской милиции. С.191−192- Жаркой М. Э., Игна-тенко Д. И. Соблюдение прав человека в условиях авторитарно-мобилизационнных режимов.С.22−30.//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27−28 мая 1993 год.Ч.4.СПб., 1995.

22 Маюров Н. П. Профессиональные союзы и безопасность сотрудников милиции (1918;1931гг.), с.106- Привалов В. В. Молодежь и преступность в годы НЭПа, с. 99.//Безопасность человека и преступность. Международная научно-практическая конференция. 23−25 ноября 1994 года. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. СПб., 1994. бы милиции Ленинграда в 1930;е годыШеронова B.C. о становлении народной милиции Дальневосточной республики-23 А. Н. Павлова о деятельности органов милиции по борьбе с уголовной преступностью в 1920;30 годыДашина A.B. о борьбе с бандитизмом в Адыгее в 1920;22 годахЕгоршина В.М. об актуальных проблемах уголовного розыскаФедотова В.П. о становлении и развитии Мурманской милиции24 и др. В названных работах осуществлен новый современный подход к комплексному изучению историко-правовых аспектов деятельности органов охраны правопорядка на разных этапах развития страны.

Однако приходится отметить, что и на этих серьезных научных форумах, где в той или иной мере были затронуты отдельные вопросы развития и правового обеспечения деятельности ОВД некоторых регионов, тема функционирования правоохранительной системы республики Марий Эл не звучала совершенно.

Исключение составляет Международная межвузовская научная конференция «Россия: вчера, сегодня, завтра», в материалах которой нашли некоторое отражение вопросы создания органов милиции в регионе Поволжья, в том числе и в Марийском крае. Но в работе С.В.Крапивина25 лишь обозначено наличие проблемы анализа правовых аспектов формирования региональных правоохранительных органов, а в статье О.Г.Ивановой26 очень кратко рассмотрен чисто исторический аспект реорганизации органов охраны правопорядка Марийского края в 1920;е годы. Очевидно, что эти работы не могут дать полноценного анализа существующей проблемы.

К настоящему времени в отечественной науке сложился определенный круг уче.

23 Литвинов Н. Д. МВД России: историческая правда и современность, с.10- Щендригин E.H. Взаимодействие органов внутренних дел и местного самоуправления на разных этапах отечественной истории, С.9- Крапивина Н. С. Разрешительная служба ленинградской милиции в 1930;годы. Исгорико-правовой аспект, с.12- Шеронов B.C. Становление народной милиции Дальневосточной республики (1920;1921гг.), С. 21 и др.//МВД России — 200 лег. Программа международной научно-практической конференции. 28−29 мая 1998 года. Санкт-Петербургская академия МВД России. СПб., 1998.

24 Павлов А. Н. Развитие органов милиции на северо-западе РСФСР в 20−30 гг. и их деятельность по борьбе с уголовной преступностью, с.65−67- Дашин A.B. Борьба с бандитизмом в годы становления Советской власти в Адыгее, с.93−95- Егоршин В. М. Уголовный розыск: актуальные проблемы, с. 150 153- Федотов В. П. Мурманская милиция: прошлое и настоящее, с.170−172. //МВД России- 200 лет: история и перспективы развития. Тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции 20−21 сентября 2002 года. Часть 1. СПб., 2002.

25 Крапивин C.B. Формирование и структура региональных правоохранительных органов в 1920;е годы (историко-правовой аспект).//Россия: вчера, сегодня, завтра. Материалы Международной научной межвузовской заочной конференции. Вып.1−2. М.-СПб., 1999. С.203−212.

26 Иванова О. Г. Реорганизация органов охраны правопорядка в 1920;е годы и ее воплощение в Марийском крае.//Россия: вчера, сегодня, завтра. Материалы Международной научной межвузовской заочной конференции. Вып.1−2. М.-СПб., 1999. С.213−218. ных, разрабатывающих и изучающих проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности государственными органами власти, органами внутренних дел, милицией. Наиболее видными из них являются Р. С. Мулукаев, Т. И. Желудкова, В. М. Суслов, А. Я. Малыгин, В. Ф. Некрасов, В. М. Курицын, М. В. Ежов, известные своими многочисленными фундаментальными работами.27 Однако ни один из них не ставил своей задачей изучение правовой базы деятельности ОВД Марийского региона как составной части общегосударственной правоохранительной системы.

Таким образом, анализ публикаций, раскрывающих деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, показал, что отдельные периоды истории этой части государственного аппарата получили явно не равноценное освещение. Научных трудов, посвященных правовому обеспечению деятельности органов охраны порядка конкретно на территории Марийского края, в настоящее время не существует.

Вторую группу составляют публикации, посвященные собственно Марийскому краю.28 Марийскими учеными проведены весьма интересные исследования по изуче.

27 Мулукаев P.C., Желудкова Т. И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Мулукаев P.C., Малыгин А. Я. Советская милиция: этапы развития. М., 1985; Мулукаев P.C., Суслов В. М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917;1934гг.). М., 1991; Некрасов В. Ф. Тринадцать «железных» наркомов. M., 1995; Ежов М. В. История государственного управления России. СПб., 1996; Курицын В. М. История государства и права России. 1929;1940гг. M., 1998 и др.

28 Максимов И. С., Мартынов H.A. Революционные события на территории Марийской АССР. Йошкар-Ола, 1941; Калистратов Н. П. Провозглашение марийской автономии марийского народа. //Ученые записки Марийского педагогического института. Т.П. Йошкар-Ола, 1941. С.3−22- его же. Первый съезд Советов Марийской автономной области. Там же, с.22−29- его же. Победа Советской власти в Царево-кокшайском уезде. //Ученые записки Марийского педагогического института. T.VI. Вып.И. Йошкар-Ола, 1948. С.112−122- его же. Победа Советской власти в Марийском крае и создание советской автономии марийского народа. ЦТруды Марийского педагогического института. Т.VIII. Йошкар-Ола, 1950. С.91−126- Коробов С. А. Победа и укрепление Советской власти в Марийском крае. //Установление Советской властм на местах в 1917;1918 годах. M., 1953. С.362−410- Васюков В. П. Победа и упрочение Советской власти в Козьмодемьянской уезде Казанской губернии в 1917;1918 годах.//Ученые записки Марийского научно-исследовательского института. ВыпЛ/. Йошкар-Ола, 1953. С.197−235- Хлебников A.B. История преобразования Марийской автономной области в автономную Советскую Социалистическую Республику. Автореф.дисс.канд.исг.наук. КазаньД954- его же. К истории образования Марийской автономной области (организационное оформление МАО).//Ученые записки Марийского педагогического института. Т.Х. Йошкар-Ола, 1956. С.3−28- его же. Марийский край в период подготовки и проведения Великой Октябрьской социалистической революции. Йошкар-Ола, 1957; его же. Образование Марийской автономной области.//Из истории Марийской АССР. Йошкар-Ола, 1957. С.65−96- его же. Образование Советской Автономии марийского народа и основные проблемы ее развития в период перехода к социализму. Автореф.дисс. док.исг. наук. М., 1967; Грищук И. Т. Борьба за восстановление народного хозяйства марийской автономной области в 1921;1925 годах. Автореф.дисс.канд. ист.наук. Казань, 1957; Пашуков В. Ф. Марийский край в годы гражданской войны. Йошкар-Ола, 1965; Ерошкин В. А. Руководящая роль марийской партийной организации в процессе завершения коллективизации и организационно-хозяйственного укрепления колхозов области (1933;1937). Автореф.дисс. нию и анализу истории Марийского края в целом, формирования и работы его государственных органов. Кроме того, к настоящему времени издан ряд монографий по истории становления советской власти на территории Республики Марий Эл, 29 но поскольку в основном эти публикации являются юбилейными, изложение материала в них имеет весьма тенденциозный характер. Ни в одном из названных изданий нет не только освещения процесса становления, анализа деятельности и ее правовой базы органов охраны правопорядка, но и практически отсутствуют какие-либо сведения о них, хотя очевидно, что без этого история края не может быть полной и целостной.

Помимо перечисленных работ существуют публикации, в которых собран достаточно большой фактологический материал по некоторым аспектам истории республики и ее столицы, 30 однако их авторы даже не упоминают столь важную часть жизнедеятельности общества, как правоохранительная система.

Новый, более углубленный подход проявили в изучении Марийского края такие исследователи как Стариков C.B., Чузаев Р. И., Восгриков В. Г., 31 показавшие многие ранее скрытые факты и давшие их анализ с позиций современного системного подхода к постижению исторического процесса. В их работах рассматривается весьма широкий круг вопросов, но практически не затрагивается работа государственных органов по охране общественной безопасности и поддержанию правопорядка. Констатируя значительные успехи ученых в исследовании марийского региона, стоит указать, что ряд вопросов рассматривается ими односторонне, без привлечения всей совокупности составляющих жизнедеятельности общества. канд.ист.наук. Горький, 1970; его же. Кооперативное движение в России в 20-хначале 30-х годов (на материале Волго-Вятского региона). Автореф.дисс.докт.ист.наук. М., 1993.

29 5 лет строительства М.А.О.(1921;192б). КраснококшайскД92бЯнтемир М. Н. Марийская Автономная Область. Йошкар-Ола, 1928; 10 лет социалистического строительства Марийской автономной области (1921;1931). Йошкар-Ола, 1931; 15 лет Марийской Автономной Области. Йошкар-Ола, 1936; 20 лет Марийской АССР. Йошкар-Ола, 1941; XXX лет Марийской АССР. Йошкар-Ола, 1951; Марийская АССР за годы Советской власти (1917;1957). Йошкар-Ола, 1957; Очерки истории Марийской АССР в 2-х томах. Йошкар-Ола, 1960;1965; История Марийской АССР в 2-х томах. Йошкар-Ола, 1987; История Марийской ССР. Йошкар-Ола, 1992.

30 Наш город. Краткий очерк истории. Йошкар-Ола, 1984; Женщины Марийской АССР. Йошкар-Ола, 1975; Ефимова Н. А. Марий Эл, Йошкар-Ола, 1997.

31 Стариков C.B. Демобилизованные солдаты и Октябрьская революция в деревне. Саранск, 1989; его же. Козьмодемьянск: 1917.//Марийский археографический вестник, 1991, № 1- его же. Ноябрь 1917 года: за кого голосовали? //Марий Эл: вчера, сегодня, завтра. 1994, № 1. Чузаев Р. И Марийское национальное движение в 1917;1918 гг. //Проблемы историографии истории Республики Марий Эл. Йошкар-Ола, 1995. C34−39- Востриков В. Г. Развитие промышленности и рабочего класса Марийской автономной области в годы нэпа (1921;1928). //Тезисы докладов на конференции по итогам научно-исследовательской работы МарНИИ в 1986;1990 гг. Йошкар-Ола, 1991. C.51.

За последние три десятилетия изданы несколько сборников документов по истории Республики Марий Эл.32 В них представлены материалы интересующего нас периода, но, как и в исследованиях марийских ученых, вопросам обеспечения порядка и общественной безопасности практически не уделяется внимание. Исключение составляет сборник документов «Установление Советской власти в Марийском крае», в котором кратко и фрагментарно представлены некоторые документы об образовании марийской советской милиции (№№ 21, 68, 69, 71, 78).33.

История конкретно марийской милиции, как и других государственных органов, обеспечивавших правопорядок в регионе, профессиональными историками и правоведами практически не изучалась. В настоящее время существует всего несколько работ, посвященных этой теме. Но три из них, написанные сотрудниками милиции и журналистами, являются сугубо популяризаторскими изданиями, не претендующими ни на широту изучения материала, ни на глубину его анализа.34 В них дана краткая историческая справка о формировании марийской милиции, но материалы не подкреплены архивными данными или ссылками на какие-либо документы.

Первым исследователем, изучавшим историю создания собственно марийской милиции, является О. Г. Иванова. В ее работах нашли отражение некоторые аспекты истории становления милиции в Марийском крае.35 Однако, будучи профессиональным историком, О. Г. Иванова совершенно не затрагивает вопросы правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Марийской республике. Работы лишь одного исследователя — А.И.Сидор

32 Образование Марийской Автономной Области. Сборник документов и материалов. Йошкар-Ола, 1966; Установление Советской власти в Марийском крае. Сборник документов. Йошкар-Ола, 1970; Наш край. Хрестоматия по истории Марийской АССР.1917;1984. Йошкар-Ола, 1985; Йошкар-Ола.1584−1991. Документы и материалы по истории города. Йошкар-ОлаД994.

33 Установление Советской власти в Марийском крае. Сборник документов. Йошкар-Ола, 1970. С. 10, 90−93, 100.

34 Строгая и сердечная. Сборник статей и очерков о марийской милиции. Йошкар-Ола. 1967; На службе народу. Сборник материалов о передовом опыте работы сотрудников Марийской милиции. Йошкар-Ола. 1970; Попов Н. Ф., Ивонин А. Н., Домрачев Н. С. Люди мужества. Сборник статей и очерков к 60-летию советской милиции. Йошкар-Ола. 1977.

35 Иванова О. Г Формирование марийской милиции (1917;1921).//Исгория государства и права. 1998, № 2- Ее же. Система подготовки кадров марийской милиции в 1920;е годы. //История Республики Марий Эл в архивных документах. Материалы научно-практической конференции. Йошкар-Ола, 1998; Ее же. Становление марийской милиции. //Клио (межвузовский журнал для ученых).1998, № 6- Ее же. Деятельность государственных органов по обеспечению общественного порядка в Марийском крае в 1917;1941 годах. Исторический аспект. Автореф.дисс.канд.ист.наук. СПб., 1998; Ее же. Реорганизация органов охраны правопорядка в 1920;е годы и ее воплощение в Марийском крае. //Россия: вчера, сегодня, завтра. Материалы Международной научной межвузовской конференции. М.-СПб., 1999. кина36 посвящены правовым аспектам создания и развития уголовно-исполнительной системы Марийского края. Но поскольку автор изучал отдельную специальную проблему и не ставил задачей рассмотрение общих историко-правовых вопросов, то целостного освещения формирование правовой базы обеспечения правопорядка в Марийском крае не получило.

Отдельные аспекты деятельности марийской милиции в течение всего периода ее существования получали освещении в периодической печати.37 Вопросы работы милиции, становясь темами журнальных и газетных статей в центральной, региональной и отраслевой прессе, демонстрировали идеологизированный подход, играя весьма значимую роль в формировании общественного мнения. Современная периодика, сохраняя по сути тот же подход, представляет публикации, связанные преимущественно с негативными оценками деятельности правоохранительных органов, в первую очередь политических структур НКВД СССР и, соответственно, региональных (преимущественно Москвы и Ленинграда). Отчасти соглашаясь с такими выступлениями, следует все же видеть огромную и исключительно важную работу государственных органов и конкретно милиции по сохранению общественной безопасности и поддержанию общественного порядка на протяжении столь сложных этапов в истории советского государства. Именно эта проблема требует глубокого изучения, поскольку поиски разрешения современной особой ситуации в регионах России нуждаются в обобщенном историко-правовом опыте работы правоохранительных органов, в том числе и в чрезвычайных условиях.

Приведенные источники рассматривали различные аспекты социальной, экономической, политической жизни страны, но интересующих нас вопросов практически не касались, следовательно, ни историки, ни правоведы не создали целостную научную картину жизни и организации работы региона. Поскольку в названных работах не рассматриваются в совокупности история и правовое регулирование деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка, правовой статус сотрудников милиции, формы участия трудящихся в борьбе с.

36 Сидоркин А. И. Из истории создания исправительно-трудовых учреждений Республики Марий Эл (1917;1959 гг.)//История Республики Марий Эл в документах. Материалы научно-практической конференции, посвященной 78-й годовщине Республики Марий Эл. Йошкар-Ола, 1999. С.30−38. его же. Формирование и развитие уголовно-исполнительной системы Республики Марий Эл. (1917;1998 гг.). Йошкар-Ола, 1999. Его же. Формирование и развитие уголовно-исполнительной системы в Республике Марий Эл (1917;1998 гг.). Автореф. дисс. .канд.юрид.наук. Казань, 2000.

37 Газеты «Марийская деревня», «Марийская правда», научно-практический ежегодник «Марийский археографический вестник», журналы «Политический агитатор», «Марий Эл: вчера, сегодня, завтра,» др. нарушителями законности, правовая база поддержания общественной безопасности в республике, то, следовательно, не создана целостная картина всех аспектов жизни общества марийского региона важнейших периодов истории нашей страны. Исследования же комплексного характера, в которых данная проблема изучается с позиций исторического опыта социального управления и его организационно-правового содержания, полностью отсутствуют.

Таким образом, анализ существующих публикаций приводит к выводу, что история формирования правовой базы организации деятельности марийских государственных органов по охране общественного порядка в 1917;1941 годы практически не изучена. Совершенно не получили освещения такие важные проблемы, как необходимость и обоснованность проводимой структурной реорганизации милиции и ее правовой базы, недостаточно раскрыта история формирования кадров, полностью отсутствует анализ их правового статуса и правовой базы системы подготовки (в том числе и профессиональной), правовое регулирование работы различных служб милиции (административно-надзорной, уголовного розыска) и другие. Следовательно, целостная картина функционирования марийских ОВД не сформирована, что позволяет считать эту тему практически неисследованной и рассматривать в качестве самостоятельной проблемы.

Актуальность проблемы, определенная тенденциозность подхода к изучению отдельных ее аспектов, отсутствие полного освещения и анализа в историко-правовой литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационной работы.

Предметом исследования является история формирования правовой базы деятельности государственных органов и конкретно милиции Марийского края по обеспечению общественного порядка в 1917;1941 годы. При определении хронологических рамок автор руководствовался тем, что они охватывают весьма значимый период: от момента законодательно оформленного образования советской милиции до организационно-правовых изменений в первые месяцы Великой Отечественной войны, ставшей особым этапом в истории страны и ее правоохранительных органов.

Специфика формирования принципов правового регулирования деятельности милиции на протяжении очень важного исторического периода позволяет увидеть, каким образом и по каким причинам создавались и закладывались те или иные нормативные положения в системе обеспечения общественного порядка одного из регионов страны как составной части общегосударственной системы.

Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разработанности в историко-правовой литературе, автор ставит цель: на основе критического подхода, анализа нормативных документов и научных публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовой аспект организации деятельности государственных органов и конкретно милиции Марийского края по обеспечению общественного порядка в 1917;41 годы, не рассматривая при этом особенности правового регулирования деятельности других структур НКВД (ОГПУ, пенитенциарной службы и др.). Особо следует подчеркнуть, что в круг исследования не входит тема репрессий. Автор считает, что изучение репрессивной политики советского правительства в регионе является самостоятельной серьезной проблемой, требующей всестороннего глубокого освоения, осмысления и анализа.

Исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи;

— показать формирование и правовое регулирование деятельности государственных органов обеспечения общественного порядка на протяжении означенного этапа истории нашей страны;

— выявить правовые документы, регламентирующие формирование региональных органов охраны порядка и реорганизацию их структуры, и причинно-следственные связи их принятия;

— раскрыть особенности нормативных документов как правовой системы государственного регулирования общественного порядка;

— рассмотреть и проанализировать правовую базу создания и структурной реорганизации органов охраны правопорядка Марийского края как части общей системы государственного строительства;

— выявить особенности и дать анализ правового регулирования кадровой политики, проводимой в марийских органах охраны правопорядка на протяжении изучаемого периода;

— на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать практические рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности правоохранительных органов и формирования их кадровой базы применительно к современным условиям.

Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений, использование которых позволяет всесторонне и глубоко исследовать поставленные проблемы. Основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании.

Характер задач вызвал необходимость применения различных методов исследования. Проблемно-исторический метод позволил подвергнуть анализу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения общественного порядка указами и постановлениями верховной и местной властей с учетом меняющейся обстановки в условиях смены концепции управления обществом. В ходе работы автором использовались системный, сравнительно-исторический, ретроспективный анализы, выявление причинно-следственных связей, а также статистические методы.

Теоретическую основу составили труды видных ученых-правоведов России: Л. И. Антоновой, В. М. Баранова, Ю. Я. Баскина, Ю. И. Гревцова, Л. Н. Завадской, Б.И.Кожо-хина, И. Ю. Козлихина, Э. В. Кузнецова, В. М. Курицына, В. В. Лазарева, И. Ф. Покровского, Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, З. М. Черниловского, Л. С. Явича и других.38.

Источниковую базу диссертационного исследования составляют опубликованные нормативные правовые документы и материалы архивных фондов.

Важным источником изучения историко-правового состояния организации деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка в 1917;41 годы стали: «Собрание узаконений и распоряжений правительства», «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР», «Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик», «Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917;193бгг)», сборники правовых документов, касающихся деятельности органов милиции в рассматриваемый период, 39 «Сборник обяза.

38 Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985; Государственная дисциплина и ответственносгь./Под ред. Л. И. Антоновой и Б. И. Кожохина. Л., 1990; Баранов В. М. Истинность норм советского права: проблемы теории и практики. Саратов, 1989; Баскин Ю. Я. Очерки философии права. Сыктывкар, 1996; Гревцов Ю. И. Очерки теории и социологии права. СПб., 1996; Гуцериев Х. С, Сальников В. П., Федоров В. П., Худяк А. И. Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов. СПб., 1996; Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М., 1992; Козлихин И. Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб., 1993; Кузнецов Э. В. Философия права в России. М., 1989; Кузнецов Э. В., Сальников В. П., Асеев И. В. Теория государства и права. Л., 1979; Курицын В. М. История государства и права России. СПб., 1994; Курицын В. М. История государства и права России. 1929;1941гг. М., 1998; Лазарев В. В. Теория государства и права. (Актуальные проблемы). М., 1992; Покровский И. Ф. Формирование правосознания личности. (Вопросы теории и практики). Л., 1972; Ромашов Р. А. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). Красноярск, 1997; Сальников В. П. Правовая культура сотрудников милиции. Л., 1983; Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. М., 1996; Явич Л. С. Сущность права: Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л., 1985. и др.

39 Из истории борьбы с пьянством, алкоголизмом, самогоноварением в Советском государстве (19 171 985гг.). М., 1988; Желудкова Т. И., Хоботов А. Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917;1974 гг.). М., 1990 и др. тельных постановлений и других распоряжений Марийского Областного Исполнительного комитета Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов", а также сборники документов, касающихся образования марийской государственности.40.

Основной фактологический материал исследования взят из архивов. Всего автором изучены документы 463 дел 27 фондов.

Автор изучил фонды Государственного архива Республики Марий Эл (ГА РМЭ), в который были переданы фонды партийного архива Марийского республиканского комитета КП РСФСР (приказ № 27 от 4 сентября 1991 года)41 и фонды государственного архива документации новейшей истории и общественно-политических движений (постановление Правительства РМЭ № 317 от 9 сентября 1993 года, приказ Комитета по делам архивов при Правительстве РМЭ № 22 от 20 сентября 1993 года)42, а также фонды районных филиалов ГА РМЭ. В изученных фондах представлены декреты, постановления, циркуляры ВЦИК и СНК РСФСР, Казанского губисполкома, протоколы уездных и волостных съездов Советовсобраны приказы, циркуляры, инструкции СТО, НКВД РСФСР, Казанской губернии, МАО, МАССР и уездных управлений милиции, отчеты и доклады о работе отдельных отделов и районов, а также Управления милиции МАО-МАССРдокументы о подготовке милицейских кадровпредставлены протоколы, стенограммы, постановления и решения партийных конференций, пленумов областного, городских и районных комитетов партии, протоколы заседаний бюро областного, городских и районных комитетов партии и материалы к нимдокладные записки и информации горкомов и райкомов партиисправки и информации административных и финансовых органов.

Следует отметить, что некоторые дела отдельных фондов никогда ранее никем из исследователей не изучалисьв частности, Р-250, оп.1, дд.109б, 1300.

Необходимо подчеркнуть, что материалы фондов сохранились не полностью. Наиболее скудно представлены материалы предвоенного десятилетия. Так, только из фонда Р-471 было выделено к уничтожению 88 ед. хранения.43 В течение нескольких лет большую часть дел уничтожили (например, актом от 22 июня 1975 года 132 дела из фонда Р-684) либо передали в закрытые фонды органов госбезопасности РМЭ.

40 Установление Советской власти в Марийском крае. Сборник документов. Йошкар-Ола, 1970; Образование Марийской Автономной Области. Сборник документов и материалов. Йошкар-Ола, 1966; Йошкар-Ола. 1584−1991. Документы и материалы по истории города. Йошкар-Ола, 1994; Наш край. Хрестоматия по истории Марийской АССР. 1917;1984. Йошкар-Ола, 1985. и др.

41 ГА РМЭ. Р-ббб. Оп.2. Д. 860. Л .28.

42 ГА РМЭ. Р-ббб. Оп.2. Д. 860. Л.56. акты были переданы туда же вместе с описями). Однако сохранившиеся документы все же позволяют изучить некоторые аспекты деятельности государственных органов и, в частности, по обеспечению общественного порядка в регионе.

Документы, относящиеся к теме, позволили сформировать общее представление о состоянии дел в республике, проследить действия органов государственной власти по обеспечению общественного порядка в Марийском крае, увидеть процесс поиска государственными органамипутей и способов формирования правоохранительной системы и правового регулирования ее деятельности на разных этапах существования государственного образования народа мари.

Автор также изучил некоторые фонды Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), где ознакомился документами по управлению Советской рабоче-крестьянской милиции, позволившими конкретизировать некоторые положения формирования и руководства РКМ.

Архивные материалы, имеющиеся в фондах Центрального архива историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД) и в Отделе специальных фондов и реабилитации Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД), включающие в себя приказы, указания, циркуляры и другие материалы, дали возможность проследить некоторые тенденции в формировании правовых основ деятельности органов, обеспечивавших общественный порядок и безопасность в рассматриваемый период.

Значительное количество документов, с которыми работал диссертант, позволили изучить процесс формирования системы обеспечения общественного порядка в стране и Марийском крае, проследить некоторые тенденции и закономерности правового регулирования этой деятельности, принципы воплощения созданной системы в одном из регионов страны.

Многие приведенные в диссертационном исследовании правовые документы вводятся в научный оборот впервые.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первой в отечественной науке попыткой системного анализа деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Марийском крае. В работе впервые обобщен и проанализирован историко-правовой опыт регулирования этой деятельности. На документальной основе показаны формирование правовой базы создания и реорганизации ОВД как структурной единицы общегосударственной системы управления,.

43 ГА РМЭ. Р-471. Оп.1. Л.12. роль государственных и местных органов власти в обеспечении общественного порядка, формирование единой системы нормативно-правового регулирования деятельности ОВД и правового статуса их сотрудников. Автор вводит в научный оборот много новых нормативных документов, дающих возможность проследить этот процесс, а также позволяющих конкретизировать некоторые положения, преодолевая односторонность и заданность в оценках исследуемых событий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.0рганы внутренних дел, как составная часть государственного механизма, являясь элементом его исполнительной власти, призваны осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране. Формирование органов НКВД, правовой основы их структурной реорганизации и кадровой политики представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в стране периода изменения концепции управления обществом.

2. В развитии ОВД и правовой базы их деятельности рассматриваемого периода прослеживаются три основных этапа. 1) В 1920;е годы в условиях борьбы за власть органы охраны правопорядка оказались орудием и оружием этой борьбынормотворчество в этой области отчетливо демонстрирует особенности этого процесса: непомерное увеличение и усложнение обязанностей сотрудников, их низкий правовой и социальный статус, неопределенность положения самих органов внутренних дел и т. п. 2) В первой половине 1930;х годов шел процесс создания правоохранительных органов как системы, способной обеспечить воплощение и функционирование концепции управления обществомформировалась правовая база деятельности этой системыименно тогда специальными нормативными актами четко определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. 3) Во второй половине 1930;х годов система ОВД окончательно сформировалась как цельный элемент общегосударственной структуры управленияосуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание правовой базы деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы.

3.Формы и методы кадровой работы в органах милиции напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадров ОВД, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.

4. В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в органах внутренних дел.

5. Темпы развития, структура и правовая обеспеченность деятельности органов охраны правопорядка Марийского края зависели от конкретных условий, складывавшихся в регионе, ставшем плацдармом сначала различных политико-территориальных реорганизаций, а затем структурно-политических изменений региональных органов НКВД.

6. Характер, эффективность и целенаправленность работы марийских органов охраны правопорядка, деятельность которых регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, зависели от политической борьбы и связанной с нею нестабильности, что вело к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению региона. При этом сотрудники марийской милиции решали не только задачи борьбы с правонарушениями и общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами обязаны были защищать существующий государственный строй.

Теоретическое и практическое значение исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения развивают и дополняют те разделы истории государства и права, которые посвящены изучению историко-правового опыта функционирования региональных государственных органов как составной части общегосударственной системы обеспечения правопорядка. Автором проанализированы основные этапы развития правового регулирования деятельности ОВД и разработки нормативно-правовой базы статуса их сотрудников в 1920;30 годы. Выявленные причинно-следственные связи событий того периода и современности позволят более продуктивно решать проблемы организации функционирования правоохранительных органов в настоящее время. Положения и выводы, изложенные в исследовании, могут быть использованы при разработке концепции развития ОВД Россииучтены при подготовке нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность МВД РФиспользованы в научной работе специалистами различного профиля (правоведами, историками, социологами, политологами), в педагогической и учебной деятельности при разработке и изучении курсов истории права и государства, истории правоохранительных органов России и Республики Марий Эл, а также сотрудниками органов внутренних дел в практической работе.

Апробация работы: основные положения диссертации излагались в выступлениях на трех научных конференцияхпредставлены как стендовый доклад на Парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ по теме: «Проблемы региональной безопасности в Российской Федерации. Практический опыт и задачи совершенствования законодательства» 28 ноября 2001 годана семинарских занятиях со слушателями Института экономики и связи с общественностью.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Формирование системы профессиональной подготовки кадров региональных правоохранительных органов в 1920;е годы (историко-правовой аспект). //История российской духовности. Материалы Двадцать второй Всероссийской научной конференции. СПб., 2001. 0,2 пл.

2. Деятельность региональных органов милиции по охране общественного порядка в 1920;е годы (историко-правовой аспект). //Юридическая мысль. Научно-практический журнал. 2001, № 2.1,1 п.л.

3. Деятельность региональных органов милиции по охране общественного порядка в 1930;е годы (историко-правовой аспект). //Клио. Межвузовский журнал для ученых. 2002. № 1.1,2 п.л.

4. Формирование системы профессиональной подготовки кадров милиции в 1930;е годы, особенности кадровой политики в регионах. (Историко-правовой аспект). //Юридическая мысль. Научно-практический журнал. 2002, № 3. 1,0 п.л.

5. Правовое регулирование деятельности региональных государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка. //Материалы к Парламентским слушаниям в Государственной Думе РФ: «Проблемы региональной безопасности в Российской Федерации. Практический опыт и задачи совершенствования законодательства» (Москва, 28 ноября 2001 года). 4.2. М.-СПб., 2002. 0,4 пл. (в печати).

Выводы по главе 2.

В предвоенное десятилетие, в условиях внутрипартийной борьбы за власть, постепенно формировалась и к концу рассматриваемого периода была создана нормативная база строительства и деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему организации деятельности, профессиональной и идеологической подготовки кадрового аппарата органов внутренних дел, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.

На протяжении 1930;х годов отчетливо прослеживаются периоды понижения и повышения уровня обеспечения правопорядка, что связано с этапами борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, обусловившей особенности кадровой политики в органах охраны правопорядка.

Организованность и четкость работы РКМ по сохранению общественного порядка и безопасности в Марийском крае зависели от осуществления комплекса правовых и организационных мер по их структурному строению и кадровому обеспечению. В предвоенное десятилетие продолжал сохраняться несколько замедленный темп развития ОВД региона и правовой базы их деятельности. Это обусловлено, с одной стороны, особой сложностью социально-экономической ситуации в крае, а с другой, политико-конъюнктурным подходом к решению некоторых задач, в частности, в кадровой политике.

В рассматриваемый период шло формирование и становление системы ОВД и правовой базы ее деятельности в условиях смены концепции управления обществом и борьбы за власть группировок, представляющих эти концепции и использующих в своей борьбе ОВД. Изучение этого процесса во всей полноте его проявлений является в настоящий момент насущной необходимостью, ибо невозможно прогнозировать, планировать и строить жизнь общества, не проанализировав процессов, приведших его к нынешнему состоянию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Правоохранительная система призвана защищать общество от преступлений. Но преступность — это не их сумма. Криминологические исследования показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят от происходящих в обществе политических, экономических и социальных процессов. Использование правоохранительной системы как сугубо классового органа, а также для «показательного устрашения» безнравственно, поскольку не только ничего не прибавляет к степени защищенности граждан страны, но вызывает увеличение противоправных действий. Кроме того, неверные цели, поставленные перед правоохранительной системой, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдывать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Признание же за правоохранительной системой подлинных целей, отвечающих ее природе и возможностям, необходимо для того, чтобы реформа этой составляющей жизнедеятельности общества могла осуществляться в правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд, но и не препятствуя раскрытию ее преимуществ.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

1−2. ОВД, как составная часть государственного механизма, являясь элементом его исполнительной власти, призваны осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране. На протяжении рассматриваемого периода в целом по стране и в регионах шел процесс борьбы за власть, что, естественно, сказывалось на всех составляющих жизнеобеспечения общества.

Процесс создания правоохранительных органов отдельных регионов имеет особенности, соответствующие местным административно-территориальным и политическим изменениям, но главное — формирование органа, поддерживающего и защищающего новый управленческий аппарат, было единым для всех. В развитии ОВД страны и правовой базы их деятельности рассматриваемого периода прослеживаются три основных этапа. На первом, в 1920;е годы, формировалась система управления страной, и соответственно шел поиск путей создания правовой базы деятельности одной из важнейших структур — органов, призванных обеспечивать общественный порядок. Формирование РКМ, правовой основы ее структурной организации и кадровой политики представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в стране при изменении концепции управления обществом.

Принятые в начальный период нормативные документы в первую очередь закрепили и обозначили основные задачи РКМ, декларируя их как охрану революционного порядка и гражданской безопасности, при этом милиция, как свидетельствуют документы, обязывалась напрямую защищать интересы тех, кто находился в данный момент у власти. Поскольку правоохранительная система, и милиция как ее часть, не может быть ничем иным, как классовым органом, то вопрос о том, чьи интересы защищает этот орган на самом деле, всегда является весьма актуальным.

Юридическое закрепление финансирования РКМ из госбюджета означало ее укрепление как специального штатного государственного органа. Самое же важное заключается в том, что эта мера показала сотрудникам РКМ, какое значение правительство придает их деятельности, ибо очевидно, что правоохранительная система только тогда будет защищать и поддерживать строй, когда сама будет этим строем защищаема и поддерживаема. Опыт организации и правовые основы формирования системы управления органов милиции получили закрепление в Положении о РКМ 1920 года, нормативное содержание которого охватывало все стороны, делая значительный шаг вперед по сравнению со всеми ранее изданными нормативными актами.

Именно тогда предпринимались попытки постепенно начать правовое регулирование структурной упорядоченности деятельности РКМ, выделения в ней специальных подразделений. Но в силу обстоятельств как внешнего (гражданская война), так и внутреннего характера (внутрипартийная борьба за власть), эти процессы не только затянулись, но во многом имели обратное развитие. В соответствии с принимаемыми в Центре и на местах правовыми документами, РКМ выполняла множество не свойственных ей функций. Различного рода нормативные акты, расширяя обязанности милиции, не способствовали структурированию ее деятельности, размывая как границы обязанностей и полномочий, так и организационные формы РКМ. Широта и пестрота обязанностей милиции и отсутствие отчетливой правовой базы ее функционирования напрямую связаны с отсутствием стабильности в жизни общества. Постоянная борьба за власть не дает возможности создать четкую систему обеспечения общественного порядка, ибо руководством страны не определен тот порядок, который надлежит защищать. Кроме того, неопределенность обязанностей милиции позволяет использовать ее кадры тогда, там и так — когда, где и как это выгодно властным структурам, а не обществу.

Изменения в структуре ОВД были обусловлены особенностями государственного строительства, приведшими, в частности, к перераспределению полномочий между различными звеньями госаппарата. Связанные с обострением борьбы за власть в высших управленческих структурах государства (что не позволяло сосредоточить внимание на проблемах экономического развития страны), эти процессы включали и перевод ОВД на местный бюджет, результатом чего стало отсутствие достаточных средств для создания необходимой материально-технической базы деятельности РКМ и оплаты труда ее сотрудников. Как показало исследование, обострение борьбы за власть, ведущее к неопределенности позиций каждой из группировок, всегда приводит к отчетливому ухудшению правового и финансово-материального обеспечения ОВД, что, в свою очередь, резко ухудшает сохранение общественного порядка и безопасности граждан. Правоохранительные структуры, не обеспеченные и не поддерживаемые государством, не имеют моральных оснований, материальной возможности и юридической базы защищать и поддерживать государство.

Процесс этой борьбы сопровождался организационно-структурными изменениями в ОВД, позволявшими не только и, видимо, не столько вести поиск оптимальных форм деятельности, сколько осуществлять различного рода особенности кадровой политики. Упразднение одних структур, создание вместо них других, в свою очередь упраздняемых вскоре, позволяло значительно сокращать штат сотрудников ОВД, убирая при этом из их рядов «чуждые элементы». Именно тогда стала юридически закрепляться практика, при которой структурные перестройки служили основанием для кадровых перестановок.

Правовое закрепление соединения практически всех функций управления в республиканских наркоматах внутренних дел, осуществляемое на протяжении 1920;х годов, было первым шагом на пути концентрации власти. История органов НКВД рассматриваемого периода свидетельствует о том, что эта акция служила подготовкой к следующему действу по сосредоточению власти в руках определенной группы. Однако обострение борьбы на рубеже 1920;30-х годов не позволило просто объединить наркоматы в один, общесоюзный. Необходимо было подготовить почву для второго шага. Как свидетельствуют правовые нормативные документы, с этой целью функции и сферы деятельности НКВД союзных и автономных республик осложнили и увеличили, заведомо обрекая их на некачественную работу, что дало возможность дискредитировать НКВД в общественном мнении. Подготовка этой акции длилась несколько лет с использованием различных средств и способов, в том числе и прессы, формировавшей отрицательное отношение к их деятельности. Завершающим действом стало принятие правовых актов, на основании которых были ликвидированы НКВД союзных и автономных республик.

Одним из важнейших являлось решение вопроса о подчиненности РКМ. Очевидно, что с началом формирования новой системы управления страной, когда необходимо законодательно закрепить перестройку всего государственного аппарата, органы ГПУ должны были получить единственную в то время структуру, уполномоченную вести оперативно-розыскную работу и имевшую для этого кадровые и технические возможности. Принятые секретные документы закрепили обязанность и возможность ОГПУ СССР и его местных органов не только осуществлять кадровую политику, но и, что особенно важно, использовать в своих целях гласный состав и негласную сеть этой структуры, ее технико-криминалистические возможности. Однако официально опубликованные правовые акты выделяли милицию в самостоятельную систему при СНК союзных и автономных республик, внешне никак не связанную с ОГПУ. Дальнейшая реорганизация РКМ не затрагивала принципиальных основ ее деятельности. Потенциальная возможность использования милиции в политических целях, заложенная в первые годы советской власти, получила свою реализацию и правовое закрепление в конце 1920;х — начале 30-х годов, когда завершался процесс борьбы за власть в высших управленческих структурах государства.

Второй этап включает в себя первую половину 1930;х годов, когда шел активный процесс подготовки к созданию единого государственного органа, способного в масштабах страны защищать и поддерживать властные структуры, и формировалась правовая база его деятельности. Именно тогда специальными нормативными актами четко определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. На этом этапе создавалась система правоохранительных органов, способная обеспечить воплощение и функционирование концепции управленияформировалась правовая база деятельности этой системылогично и планомерно проводилась подготовка к концентрации власти в руках управленцев нового направления, а также подготовка общественного мнения к тем переменам, которые необходимо было осуществить.

Общесоюзное Положение о РКМ 1931 года, оставляя милицию в определенной подчиненности местных Советов, одновременно выводило ее из-под их власти, замыкая на ГУ РКМ. Этот нормативный документ, определяя и регламентируя деятельность милиции, стал первой в масштабе всего СССР единой правовой базой строительства органов РКМ, основанной на концепции создания цельной мощной системы, охраняющей новый порядок в стране. Продолжая работу по правовому регулированию организации деятельности РКМ, руководство страны ввело в действие ряд нормативных правовых актов, которыми подробно определялась и жестко регламентировалась организация всей службы РКМ и законодательно закреплялось постепенное усиление централизации в функционировании ее органов. Нормотворческая деятельность, вмененная в обязанность ГУ РКМ, стала важным звеном в формируемой системе правового регулирования работы органов охраны общественного порядка.

Юридически утвердив на протяжении 1930;32 годов статус РКМ, а также законодательно оформляя продолжающееся сокращение прав советских органов в области руководства внутренними делами и усиление централистских начал в руководстве РКМ, властные структуры страны сочли возможным официально закрепить влияние ОГПУ на РКМ. Этим достигалось ослабление связей милиции с другими органами власти различного уровня и обеспечивалась строгая централизация руководства ею. ГУРКМ при ОГПУ получило юридически закрепленные права осуществления нормо-творческой деятельности, позволявшей оказывать самое серьезное влияние на все аспекты строительства и реорганизации органов охраны правопорядка. Так осуществлялся процесс правового обеспечения создания системы жесткого подчинения и четкого контроля в жизнедеятельности общества. Властные структуры постепенно и целенаправленно готовили нормативно-правовую базу перехода к единой четкой системе управления обществом. Таким образом, первая половина 1930;х годов стала своеобразным подготовительным этапом к концентрации власти в руках той политической группы, которая постепенно пришла к победе.

Третий этап истории государственных органов охраны порядка и формирования правовой базы их деятельности рассматриваемого периода начинается с создания единого НКВД СССР, что явилось крупной победой в борьбе за управление государством. Принятыми правовыми актами было юридически закреплено положение, по которому НКВД СССР стал мощнейшим государственным органом, сосредоточившим в своем ведении контроль практически всех важнейших аспектов обеспечения жизнедеятельности общества и влияния на нее. Так было юридически оформлено завершение процесса концентрации власти.

Очевидно, что для воплощения концепции развития общества необходимо сосредоточение власти в руках управленцев, эту концепцию представляющих. Именно такое действо и осуществили к середине 1930;х годов. Дальнейшие структурные изменения и их правовое обеспечение были направлены на совершенствование сформированной системы управления. На протяжении второй половины 1930;х годов структура НКВД СССР и милиции как его составной части все более усложнялась, включая в себя новые службы и подразделения. Соответственно увеличивалась и правовая база функционирования этой отрасли государственного аппарата.

Сложившиеся в стране к середине 1930;х годов общественные отношения были отражены в новой Конституции, которая по-новому поставила вопрос об источниках права. Но на третьем этапе получили распространение как своеобразный источник права совместные постановления ЦК ВКП/б/ и Совнаркома СССР, а также, если речь шла о трудовых отношениях, ЦК ВКП/б/, Совнаркома СССР и ВЦСПС. Такого рода нормативным актам, формально являвшимся подзаконными, реально придавалась высшая юридическая сила, поскольку они не только устанавливали общеобязательные нормы поведения, но и отражали политические директивы правящей партии. Определение понятия закона как акта высшего законодательного органа, разделение нормативных актов на законы и подзаконные акты были призваны продемонстрировать демократичность режима. Однако коль скоро во всех без исключения государствах мира декларированные права и свободы граждан отнюдь не являются гарантией их реального воплощения, ибо интересы народа и правящего класса далеко не всегда совпадают, то Конституция СССР 1936 года не могла быть исключением.

Наиболее интенсивное развитие ОВД и правового регулирования их деятельности приходится именно на третий этап. Расширение и обогащение направлений работы требовало применения особых форм и методов, что, в свою очередь, вело к организационно-структурному выделению специализированных служб и формированию правовой базы их деятельности.

К концу предвоенного десятилетия НКВД на основании постепенно сформированной системы правовых актов практически полностью сосредоточил в своем ведении контроль всех основных аспектов жизнедеятельности общества. Структурное оформление ГУ РКМ проводилось по такой же схеме, как и НКВД в целом. Получив к концу рассматриваемого периода четкую систему правового регулирования, РКМ к началу 1940;х годов окончательно сформировалась как сильная, наделенная большими правовыми полномочиями структура государственного аппарата, призванная обеспечивать безопасность существования государственного строя и поддерживать общественный порядок в соответствии с принятой доктриной управления страной.

В 1930;е годы шел процесс формирования на новой основе ОВД страны как системы, способной поддерживать управленцев — представителей новой концепции развития общества. В этот период достаточно четко прослеживается продуманная линия ее воплощения, что позволяет не считать реорганизации ОВД случайными и бессистемными. В итоге тридцатые годы сформировали и заложили правовые основы идеологических, организационных, профессиональных принципов деятельности ОВД как части государственного аппарата на несколько десятилетий вперед.

3. Формы и методы кадровой работы в ОВД напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадров ОВД, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.

На протяжении трех этапов рассматриваемого периода постепенно формировались и развивались такие составляющие этой системы как кадровое, материально-финансовое обеспечение и профессиональная подготовка и воспитание кадров. На первом этапе шел сложный процесс поиска путей формирования кадровой базы органов охраны порядка и правовой основы ее деятельности. Поскольку этот этап характеризуется постоянной борьбой за власть в высших управленческих эшелонах страны, то кадровая политика в ОВД была отражением этих процессов.

Принятыми на рубеже 1910;20-х годов правовыми документами стремились определить место РКМ в системе органов государства, юридически закрепить комплекс требований, предъявляемых к формированию кадровой базы. Особое значение руководство страны придавало комплектованию РКМ партийными кадрами, ибо как во все периоды напряженной и острой борьбы за власть, идейная преданность ценилась значительно выше профессиональной пригодности. Правовое закрепление такого принципа подбора кадров было вполне оправданно в той конкретно-исторической ситуации, т.к. под вопросом находилось само существование советской власти. Таким образом постепенно складывалась юридическая основа политизации ОВД.

Принятыми в начале этого этапа нормативными актами впервые в истории милиции вводились некоторые особые положения в статусе ее как государственного органа и в статусе ее сотрудников. Однако отсутствие социально-политической стабильности в стране не позволяло сформировать четкую правовую базу деятельности РКМ. Широта и разносторонность обязанностей, отсутствие ясности в их определении, низкий уровень материально-технического обеспечения деятельности и жизни сотрудников милиции, отсутствие специальной профессиональной подготовки обусловили высокую текучесть кадров в РКМ. Минимальный срок службы в шесть месяцев впервые был юридически закреплен еще в 1918 году. Следует подчеркнуть, что продолжительность этого срока напрямую связана с политической борьбой: чем определеннее управленческая группировка завоевывала позиции и чем сильнее она нуждалась в их защите, тем больше увеличивался минимальный срок службы (с 1918 года — б месяцев, с 1920 года -1 год, с 1931 года — 2 года).

Правовое закрепление уровня обеспеченности сотрудников РКМ ниже прожиточного минимума резко увеличило число экономических преступлений среди милиционеров, что дало властям основание для укрепления кадрового состава РКМ партийными мобилизациями и чистками личного состава. Отработанную схему позднее неоднократно успешно использовали при следующих такого рода акциях. Последовательное сокращение и чистки штатов РКМ, связанные с политической и экономической ситуацией в стране, существенно ухудшили ее кадровое состояние, привели к непомерной перегрузке сотрудников. Это, в свою очередь, значительно ухудшило состояние охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Поскольку недостаток квалифицированных кадров был постоянной проблемой во всех областях, то его приходилось восполнять любыми способами, в том числе путем перевода в РКМ части сотрудников ГПУ и назначения на управленческие должности выходцев из рабочих и крестьян. Положительным моментом выдвиженчества было привлечение широких слоев населения к управлению, но отрицательных, а впоследствии и криминальных черт оказалось значительно больше. Принятые нормативные акты стали юридической основой попыток укрепления кадров РКМ, хотя очевидно, что без решения вопроса материально-финансового обеспечения РКМ иные меры не дадут положительных результатов. Но в период социальной нестабильности правительство страны быстро решить такого рода вопросы было не в состоянии.

К 1925 году наметились некоторые изменения в кадровой политике. Нормы Положения о службе РКМ служили основой для разработки ряда документов, которые могли стать правовой базой формирования и совершенствования кадровой политики в РКМ. Однако обострение борьбы за власть в конце первого этапа обусловило последовательное принятие нормативных актов, которыми НКВД союзных и автономных республик предельно перегрузили функциями, что позволило расформировать их, обеспечив не только проведение в жизнь принципа «разделяй и властвуй», но и уничтожение во властных структурах представителей враждебной группировки. В РКМ, как и в высшем звене власти, произошла практически полная смена того кадрового аппарата, который был сформирован к концу 1920;х годов.

Параллельно с кадрово-административными вопросами столь же остро стояла и проблема материально-финансового обеспечения РКМ, которое после перевода ОВД на местный бюджет оказалось в бедственном положении. Это крайне отрицательно отражалось на качестве кадров и эффективности их работы, служило причиной многих негативных явлений, что подтверждается архивными документами. С середины 1920;х годов руководство страны принятием некоторых правовых актов предпринимало попытки улучшить материальное обеспечение ОВД, что свидетельствует о начале формирования особого статуса сотрудников РКМ. Но на протяжении первого этапа эти вопросы еще не могли быть решены.

Весьма важным в кадровой политике является поиск форм и способов специальной (идеологической и профессиональной) подготовки кадров. На первом этапе такая подготовка сотрудников ОВД, как свидетельствуют архивные документы, не была ни целенаправленной, ни комплексной, поскольку еще не сформировали систему функционирования всех государственных структур. В условиях борьбы за власть и связанных с нею частых кадровых перетасовок заниматься серьезной профессиональной подготовкой и воспитанием кадров РКМ всех уровней было просто некому.

Следует подчеркнуть, что убирая из милиции «социально чуждые элементы», ее руководство теряло не только профессиональные кадры, но и просто грамотных людей. Качественные характеристики кадров были такими, что вопрос стоял не столько о специальной подготовке, сколько о ликвидации неграмотности среди сотрудников РКМ. ГУМ предпринимало попытки контролировать и направлять обучение милиционеров всех уровней, но эти разрозненные мероприятия не давали и не могли дать долгосрочных положительных результатов. Отсутствие единой и целостной государственной системы организации деятельности милиции не позволяло в регионах решать проблемы подготовки и воспитания милицейских кадров. В связи с этим, как свидетельствуют архивные документы, профессионализм сотрудников РКМ оставался на весьма низком уровне.

С 1925 года начала активизироваться деятельность государственных структур, направленная как на подготовку кадров, так и на улучшение воспитательной и просветительной работы среди сотрудников милиции. В процессе поиска путей создания системы профессиональной подготовки работников РКМ и ее правовой базы в СССР использовались разные уровни и формы. В соответствии с принятыми нормативными документами начала определяться структура специальных учебных заведений и принципы отбора курсантов, которые получали ряд льгот, обеспечивавших им хорошее материальное положение и продвижение по службе. Так в тяжелых экономичен ких условиях страны все же началось постепенное, на первый взгляд почти незаметное, формирование принципов создания для сотрудников ОВД положения, отличавшего их от большинства населения. Следует отметить, что это было лишь началом процесса подготовки кадров, говорить о системности действий в этом направлении на протяжении первого этапа не приходится.

На протяжении первого этапа все более значительную роль во всех сферах государства начинали играть партийные органы. Партия стремилась полностью контролировать все аспекты жизни и деятельности такой важной отрасли государственного строительства, как ОВД, ибо именно ее кадры всегда служили опорой правящего класса. Политбюро и политсекретариаты в соответствии с принимаемыми правовыми актами были призваны вести работу по воспитанию милицейских кадров.

Принципиальные изменения в кадровой политике приходятся на второй и третий этапы, которые являются весьма серьезным, а во многом и определяющим, периодом в истории органов НКВД. Именно тогда система кадрового обеспечения была заложена и воплощена как продуманная и целостная. На протяжении второго этапа одной из основных задач стало создание кадровой политики и ее правовой базы, способной в итоге дать осуществление единого подхода в подборе, обучении, воспитании и расстановке всех кадров. Принятые тогда нормативные акты готовили постепенный переход к осуществлению новых принципов управления. Ряд документов закладывал правовую основу службы в РКМ и определял статус ее сотрудника. В них в достаточной степени проявилось то стремление к четкой структурированности, регламентированности, подчиненности и порядку, которое стало характерной чертой жизни советского общества в последующие годы. Следует отметить, что правовые акты, принимаемые руководством страны и регионов, были направлены на ужесточение дисциплины в ОВД. Это вполне обоснованно, поскольку именно тогда властные структуры особенно нуждались как в беспрекословно повинующемся им аппарате принуждения, так и в дополнительных возможностях уничтожения оппозиции.

Выведенная из прямого подчинения Совнаркомам и переданная под руководство ОГПУ, милиция в первые годы предвоенного десятилетия претерпела особо серьезные кадровые изменения. Проведением жесткой проверки всех сотрудников на соответствие требованиям социальной принадлежности и политической благонадежности осуществлялась замена одного кадрового аппарата другим — обеспечивающим функционирование партийной группировки, все более завоевывающей позиции в борьбе за власть. Так формировался новый аппарат, необходимый конкретно тогда и практически полностью уничтоженный к началу третьего этапа.

Юридической базой осуществления единого подхода в подборе, расстановке, обучении, воспитании и материальном обеспечении кадров стало Положение о ГУ РКМ при ОГПУ СССР 1932 года. Проведение именно этой линии кадровой политики получило в дальнейшем закрепление, развитие и совершенствование. Принятые в течение 1930;33 годов нормативные документы, определяющие и регламентирующие основные параметры деятельности РКМ, готовили, в условиях продолжавшейся борьбы за власть, достаточно плавный переход к той строгой, обоснованно жесткой системе формирования кадров, которая сложилась к середине 1930;х годов.

На протяжении второго этапа все более успешно решались вопросы материально-финансового обеспечения ОВД. Это также связано с формированием в то время новой управленческой системы, предполагавшей полную централизацию управления всеми областями государственной деятельности и наличие сильного репрессивного аппарата, что потребовало централизации расходов на содержание РКМ. Изданием ряда нормативных актов, законодательно оформивших эту централизацию, властные структуры, постепенно набиравшие силу, стремились упрочить статус правоохранительных органов, улучшить материальное положение сотрудников милиции, которые должны быть в достаточной степени обеспечены всем необходимым, ибо в противном случае происходит сращение органов правопорядка с криминальными структурами. Переводом органов РКМ на общегосударственный бюджет было положено начало формированию юридических оснований создания для милиции и ее сотрудников особого положения, дававшего возможность не только улучшения технического оснащения работы, но также привлечения и закрепления кадров.

Продолжая постепенно формировать правовую базу системы социально-правовой защищенности сотрудников, правительство принимало ряд нормативных актов, которыми расширялись льготы сотрудников РКМ и одновременно устанавливалась их внутренняя иерархичность, что в определенной степени служило стимулом для достижения специальных званий, а значит, и закрепления кадров. Принятие этих документов давало достаточно по тем временам оснований для улучшения положения сотрудников РКМ. Самое же главное, на наш взгляд, заключается в том, что эта тенденция с течением времени получала все большее развитие.

Поскольку квалификация сотрудников в начале второго этапа не соответствовала предъявляемым требованиям, то, несмотря на все кадровые перетасовки, встал вопрос о комплексности действий: воспитания, профессиональной и общеобразовательной подготовки сотрудников ОВД. Именно на рубеже 1920;30-х годов профессиональное обучение и специальное воспитание работников НКВД стало приобретать системный характер, постепенно включая различные уровни и получая четкие формы. Принимаемыми правовыми актами специальная подготовка предусматривалась для сотрудников практически всех подразделений и уровней милицейской деятельности. Особо следует отметить роль Управления кадров НКВД в решении этих вопросов, ибо именно эта структура государственной системы координировала, контролировала и управляла всей кадровой политикой важнейших наркоматов страны.

В соответствии с принятыми нормативными документами осуществлялся отбор кандидатур для обучения в сети милицейских учебных заведений, откуда в структуры РКМ регионов возвращались грамотные, хорошо профессионально подготовленные специалисты, получившие идеологическую, общетеоретическую, специальную и физическую подготовку. И хотя такое количество специалистов не могло решить кадровую проблему, но эта тенденция в профессиональной подготовке получала постепенное развитие, особенно во второй половине 1930;х годов.

Особое место в кадровой политике занимало привлечение населения к охране общественного порядка, к сотрудничеству с милицией. Ряд нормативных документов определял принципы деятельности БСМ, которые являлись не только средством различного рода помощи в работе РКМ, но и резервом пополнения ее кадров. В связи с этим получило правовое закрепление непосредственное руководство БСМ и проведение воспитательной работы среди их членов политорганами РКМ. Именно в этот период формировалась правовая база подготовки БСМ, обязательное обучение членов которых, проводимое по специальной программе, было организовано на территории всей страны. Поскольку члены БСМ являлись связующим звеном между органами НКВД и общественностью, оказывая определенное влияние на ее мнение, то именно поэтому их идеологическому воспитанию уделялось столь же серьезное внимание, как и профессиональной подготовке. Таким образом шел процесс подготовки кадров не только собственно милицейских, но и всех, связанных с милицией тем или иным образом.

Практическим воплощением принятых правительством решений по воспитанию политически благонадежных милицейских кадров занимался специальный аппарат. Принятыми правовыми документами Политаппарат НКВД обязывался осуществлять руководство всей политической, культурно-просветительной и партийно-воспитательной работой в органах РКМ.

Третий период характеризуется усилением внимания властных структур к кадровой работе во всех государственных аппаратах и, особенно, в системе охраны правопорядка. Победа представителей целостной концепции развития общества позволила создать единый НКВД СССР, сосредоточив в его ведении решение абсолютно всех кадровых вопросов. Приоритетным направлением стала работа по оформлению правового регулирования деятельности органов НКВД, подготовки и воспитания кадров в соответствии со сложившейся к тому времени четкой и продуманной системой. Но поскольку прямая замена кадрового аппарата всегда является делом достаточно сложным, чистки в рядах НКВД продолжались.

С середины 1930;х годов действия правительства страны в области кадровой политики становятся все более продуманными и выверенными, являясь одной из составляющих на пути смены концепции управления обществом. Принимаемыми нормативными актами регулировалась расстановка кадров в соответствии с их деловыми качествамивводилось специальное структурное подразделение наркомата, получившее широкие возможности для маневрирования кадрами, чистки их рядов, определявшее общие критерии их идейно-политических, морально-нравственных и профессиональных качествпостепенно, на первый взгляд почти незаметно, формировались правовые принципы создания особого статуса сотрудников ОВД. Очевидно, что структура, защищающая государственную систему, должна этой системой поддерживаться, т. е. знать и чувствовать свое особое положение в стране.

Одним из источников пополнения кадров продолжали оставаться, получая все большее развитие, БСМ, которые как способ формирование кадров имели две грани: во-первых, добровольцы являлись вспомогательным персоналом милиции и выполняли эту работу на общественных началахво-вторых, из их числа руководители могли выявить наиболее перспективных для привлечения к штатной работе.

В целом в 1930;е годы шел процесс не просто создания кадрового аппаратапроводилась политика подбора преданных властям кадров, постепенно заменяемых в соответствии с результатами борьбы в высших управленческих эшелонах, а затем их — другими, более полно соответствовавшими требованиям победившей партийной структуры.

На третьем этапе особенно отчетливо проявилось и целенаправленное совершенствование финансово-технической базы РКМ, улучшение материального положения ее сотрудников. Именно тогда был принят ряд нормативных документов, на основании которых регулярно повышались минимальные ставки заработной платы, вводились новые льготы, совершенствовалась система материального и морального стимулирования труда и др. Властные структуры, упрочив и закрепив свои позиции, стремились создать особые условия органам, способным и имевшим право защищать существующий строй. Правительство понимало, что сотрудник ОВД находится в специфических условиях, когда от наличия или отсутствия бытовых и материальных забот может зависеть не только его состояние, его преданность (или отсутствие таковой) власти, но и степень криминализации органов правопорядка.

С середины 1930;х годов начался и новый этап в обучении и воспитании милицейских кадров. Особые требования к профессиональной и идеологической подготовке сотрудников ОВД побудили правительство увеличить срок обучения в специальных школах. Одновременно рассматривались и вопросы повышения общего образовательного уровня кадрового состава милиции, решение которых стало государственной задачей. Однако, как свидетельствуют архивные документы, проблема общей грамотности в региональных органах РКМ сохранялась на протяжении практически всего предвоенного десятилетия. Одной из причин этого были две волны чисток в органах РКМ в этот период.

На протяжении 1930;х годов постепенно и целенаправленно создавалась нормативная база профессиональной подготовки сотрудников РКМ, сложившаяся в достаточно целостную систему, целью которой было формирование грамотного, идеологически подготовленного специалиста. Расширение и усиление политического аппарата РКМ — идеологической структуры, призванной осуществлять воспитательные функции, особенно интенсивно происходило во второй половине предвоенного десятилетия. Воспитание милицейских кадров как верной опоры существующего строя требовало от политорганов применения различных форм и методов: развитие системы поощрений, учреждение специальных наград для сотрудников ОВД и др. Это стало существенным элементом воспитания кадров: повышение самоуважения и значимости их работы в общегосударственной структуре. Очень важным в воспитательной работе являлось и освещение деятельности ОВД в печати. Оно не только создавало определенное отношение населения к этой части государственного аппарата, но и повышало уровень самоуважения его сотрудников. Публикации того времени показывают весьма значимые моменты в системе воспитания милицейских кадров: использование, во-первых, средств массовой информации в выверенной и ненавязчивой пропаганде деятельности органов НКВДво-вторых, искусства в воспитательном процессеи, в-третьих, самой прессы как средства воспитания самоуважения и патриотизма у сотрудников милиции.

В предвоенное десятилетие осуществлялось совершенствование системы подготовки кадрового аппарата милиции и целенаправленное формирование ее правовой базы. Как показало исследование, эта работа была тщательно продуманной и особенно интенсивно велась на протяжении третьего периода. Именно тогда решение вопросов собственно профессиональной, общеобразовательной, политической подготовки приобрело комплексный характер. Важнейшей и неотъемлемой частью этой единой системы стала воспитательная работа, осуществляемая политаппаратами. Эффективность их деятельности как воспитательного органа очевидна: воспитанные в безусловной преданности стране и правительству, сотрудники милиции были убеждены в правоте своих действий и законности используемых ими методов.

Формирование нормативной базы работы с кадрами свидетельствует о продуманности и целенаправленности этой деятельности: подбор, расстановка, использование, материальное обеспечение кадров были направлены на построение НКВД как единой системы с четким правовым статусом. Как во всякой деятельности, здесь существовали свои просчеты, но в целом она была успешной, а потому ее анализ и ис-торико-правовой опыт в настоящее время могут оказаться весьма полезными.

4. В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в ОВД.

На протяжении 1920;30 годов отчетливо прослеживаются периоды повышения и понижения результативности работы РКМ, связанные с двумя основными параметрами государственного управления этой сферой жизнеобеспечения общества. Во-первых, определение источника финансирования: общегосударственный или местный бюджетво-вторых, особенности кадровой политики: регулярные чистки кадрового состава, сокращение штатов, попытки восполнить некомплект кадров партийными призывами, выдвиженчеством и привлечением кадров из РККА и ГПУотсутствие системы профессиональной подготовки и др.

Первым периодом улучшения работы РКМ были 1919;21 годы. Принятием ряда правовых документов определили структурную организацию уголовного розыска, основные направления, принципы и формы его работы, способы оперативной деятельности, права и обязанности сотрудников этого подразделения РКМ, а также вменили в обязанность УР ведение агентурной работы. Постепенное упрочение нового строя позволило начать введение стабилизационных мероприятий в обеспечении деятельности органов охраны порядка, что не замедлило сказаться на результативности. С 1919 по 1921 год раскрываемость в целом по стране повысилась до 70%, хотя работа местных органов только налаживалась.

С 1922 года произошло резкое ухудшение криминальной обстановки в стране с одновременным снижением эффективности работы РКМ. К этому же периоду относится и ослабление оперативно-розыскной работы УР, что связано, во-первых, с уходом (в связи с сокращением штатов и чистками кадрового состава) квалифицированных сотрудниковво-вторых, с организационно-правовым несовершенством ОВДв-третьих, с переводом обеспечения РКМ на местный бюджет.

С середины 1920;х годов наметились некоторые положительные тенденции в кадровой политике, позволившие несколько улучшить обеспеченность кадрами. Это дало возможность кратковременно повысить качество работы РКМ. Однако уже к 1929 году новая волна чисток резко ухудшила кадровый состав количественно и качественно, результатом чего стало значительное понижение уровня общественной безопасности в стране, защищенности ее граждан.

Борьба за власть на рубеже 1920;х и 30-х годов не могла не отразиться на качестве общественного порядка, ибо каждая группа, стремившаяся к управлению обществом, заботилась, прежде всего, о собственных интересах и личной безопасности. К концу 1920;х годов в подходах к оперативной работе произошли серьезные изменения: получила развитие тенденция резкого сокращения негласной сети милиции, что привело к заметному ухудшению результатов деятельности УР. В начале 1930;х годов эта тенденция продолжала сохраняться, хотя перевод РКМ на общегосударственный бюджет позволил начать некоторые стабилизационные мероприятия в оперработе. Но объединение милиции с ОГПУ СССР не позволяло повышать эффективность пресечения уголовной преступности, ибо обострение борьбы за власть требовало использования аппарата УР в политическом сыске.

Поскольку в высших управленческих структурах страны борьба за власть не закончилась, то не были и окончательно сформированы принципы функционирования органов РКМ. Кроме того волна чисток в очередной раз понизила количественные и качественные характеристики кадровой базы РКМ. Важно также и то, что властные структуры, занятые внутренней борьбой, основное внимание направляли именно на эту борьбу, а не на создание стабильности и безопасности жизни общества.

Середина 1930;х годов характеризуется началом проявления стабилизации в жизнедеятельности общества. Создание системы ОВД, их кадровой базы, а также централизация финансового обеспечения милиции позволили развернуть работу по совершенствованию работы РКМ, ее материально-технического оснащения и правового регулирования. Постепенное налаживание оперативно-розыскной работы также началось именно в этот период. Эти процессы обеспечили снижение уровня преступности, улучшение порядка и повышение общественной безопасности в стране.

Однако к концу десятилетия, в связи с окончательным этапом борьбы за власть и новой волной чисток в рядах милиции, отмечается понижение профессионализма ее сотрудников и ухудшение криминальной обстановки в стране. Аналитические материалы УРКМ показывают, что динамика уголовной преступности к началу 1940 года дает своего рода стабилизацию преступных проявлений, но не обнаруживает тенденций к решительному перелому в сторону снижения. Главной причиной, по мнению руководства УРКМ, являлась неудовлетворительная постановка агентурной работы, ибо 80% агентуры не отвечала качественным требованиям, что не вело к выявлению преступных формирований и предупреждению преступлений.

Как показало исследование, на протяжении всего рассматриваемого периода отчетливо видна связь профессионального уровня деятельности работников милиции всех уровней, а значит и качества общественного порядка, с процессами борьбы за власть в высших управленческих эшелонах.

5. Темпы развития, структура и правовая обеспеченность деятельности органов охраны правопорядка Марийского края зависели от конкретных условий, складывавшихся в регионе, ставшем плацдармом сначала различных политико-территориальных реорганизаций, а затем структурно-политических изменений региональных органов НКВД.

История марийских правоохранительных органов, в целом совпадая с общей периодизацией, имеет свою специфику. Это связано с тем, что в конце 1920 и 1936 годов был изменен административно-политический статус: воссоединением Марийского края была создана государственность народа мари — МАО, которую затем, продолжая развитие, преобразовали в МАССР.

На протяжении первого этапа региональные особенности Марийского края связаны, во-первых, с административно-территориальными изменениями края, что обусловило перераспределение полномочий государственных органовво-вторых, с задержкой воплощения НЭП, что как бы законсервировало политику «военного коммунизма». Это определило замедление процесса структурирования деятельности ОВД (в частности, создание и расформирование уездных ЧК, создание патрульно-постовой и службы участковых инспекторов и т. п.). Особенностью политического развития аграрно-крестьянского региона явилась и та роль, которую играли демобилизованные солдаты в проведении в жизнь новых форм управления обществом.

Отсутствие четкой правовой базы в общегосударственном масштабе функционирования РКМ и низким уровнем нормотворчества в регионе было обусловлено многообразие и разнородность деятельности марийской милиции на первом этапе. Поскольку на милицию был возложен контроль исполнения декретов, законов и распоряжений власти, то можно сказать, что она в определенной мере осуществляла и надзор за соблюдением законности, ибо органов прокуратуры еще не существовало.

С момента создания МАО начинается формирование и развитие марийской милиции в соответствии с существовавшими тогда принципами управления обществом. Именно тогда стала юридически закрепляться практика, при которой структурные перестройки служили основанием для кадровых перестановок. В соответствии с принятыми руководством МАО правовыми документами была сформирована структура региональной РКМ, Управление которой находилось в непосредственном подчинении Мароблисполкома. При этом начальник Управления был одновременно членом Ма-роблисполкома и обкома партии. Этим стремились осуществить тесную связь и прямое влияние партийных органов на государственное строительство.

В середине 1920;х годов на основании принятых нормативных актов осуществили новое районирование МАО, в соответствии с чем количество отделов РКМ было увеличено в три раза. В этом проявилось стремление властей к структурированности и расчисленному порядку, позволявшему осуществлять большее влияние на все сферы жизни граждан, что позднее дало возможность ввести и более отчетливый контроль. Однако начинавшееся в это же время усиление жесткой регламентации жизнедеятельности общества, постепенно проявлявшееся во всех его сферах, вызывало на первых порах попытки протеста в регионах. В этих условиях формирование правовой базы деятельности органов охраны порядка МАО осуществлялось замедленными темпами, за исключением нормотворчества в области разрешительной службы, ориентированной на конкретные специфические условия региона.

Поскольку к концу первого этапа в управлении страной достаточно остро ставился вопрос о необходимости передать власть в таком большом государстве как Россия из центра на места, руководство МАО стремилось сохранить определенную долю независимости в решении некоторых вопросов, в связи с чем были приняты правовые акты, определявшие основные направления развития региона, структурирования и улучшения деятельности региональной РКМ.

В 1930;х годы система органов охраны правопорядка в Марийском крае, окончательно став составной частью общегосударственной системы, также имела свою специфику. На протяжении второго этапа структурные изменения ОВД в МАО продолжали осуществляться несколько замедленными темпами. В этот период основная руководящая роль принадлежала Исполкому Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов МАО и лишь частично партийным органам. Однако с конца 1934 года это отставание стало все менее значительным. Осуществленное в 1934 году новое районирование должно было способствовать более быстрому хозяйственному и культурному строительству области, а создание в районах отделов внутренних дел предполагало улучшение качества руководства работой милиции.

Структура Мароблуправления милиции и его штаты, формируясь на основе нормативных актов руководства МАО, в это время постепенно приобретали определенную четкость, соответствуя общегосударственной. Но некоторые ее подразделения, в силу специфических особенностей края, не получали такого развития, как в других регионах. В частности, в МАО не было промышленной милиции, а также очень слабо развивались железнодорожная и ведомственная милиция. Это обусловлено наличием в регионе всего одной железнодорожной ветки и практическим отсутствием в рассматриваемый период фабрично-заводских предприятий на территории края.

Третий этап начинается с преобразования в конце 1936 года МАО в МАССР. Следует особо подчеркнуть, что материалы 1930;х годов в ГА РМЭ представлены крайне скудно, поскольку в течение нескольких лет большая часть дел была уничтожена, а также пострадала во время пожара. Однако сохранившиеся документы все же позволили проследить некоторые аспекты деятельности государственных органов и, в частности, по обеспечению общественного порядка.

Административно-политические изменения повлекли за собой реорганизацию государственных органов и, естественно, РКМ, что выразилось в увеличении кадровой базы, расширении сферы ее деятельности и кадровых перестановках. Учитывая низкий (вплоть до конца рассматриваемого периода) образовательный уровень управленческого корпуса МАССР, такого рода перестановки не могли обеспечить нужный уровень управленческих решений в сфере обеспечения правопорядка в республике. По этой же причине создание секций революционной законности и личного участия депутатов обл (рай)советов в этой работе было весьма замедленно. Низкий общеобразовательный и профессиональный уровень депутатского корпуса не позволял, по свидетельству архивных документов, решать эту организационную задачу.

Специфической чертой деятельности РКМ МАССР был и ощутимо замедленный процесс создания детских комнат милиции и борьбы с беспризорностью. По всей видимости, причинами служили, помимо задержки экономического развития региона, низкий профессионализм сотрудников, а также то, что в Марийском крае за предыдущие годы коллективизации и уничтожения кулачества оказалось большое количество беспризорных, в том числе и пришедших из других районов Поволжья.

Создание кадровой базы ОВД в Марийском крае также имело свои особенности. На протяжении первого этапа социально-экономическая отсталость региона обусловила крайне низкие качественные характеристики милицейских кадров, поскольку их состав пополнялся преимущественно из крестьянской среды. Кроме того, чистки и сокращение штатов РКМ, осуществляемые в стране в то время, существенно и крайне негативно сказались на состоянии кадровой базы марийской РКМ. Как свидетельствуют архивные документы, ее количественные и качественные параметры были таковы, что возникла реальная угроза прекращения работы.

С середины первого периода в МАО началось развитие национальных традиций, и руководством области был принят ряд нормативных актов по национальному вопросу, реализации марийского языка и коренизации служебного аппарата (замена большей части специалистов национальными кадрами без учета объективных условий). Юридическое закрепление политики коренизации кадров в той ситуации не было, на наш взгляд, оправданным, поскольку сотрудники милиции должны обладать не только специальными знаниями, но и просто грамотностью, процент же грамотных среди мари был самым низким в МАО. Насколько разумным и справедливым было преимущественное направление марийцев на учебу, настолько неоправданным было назначение на руководящие должности, в том числе и в милиции, по национальному признаку. Совершенно очевидно, что реальное обеспечение общественной безопасности требовало прежде всего учета существующих реалий, а не конъюнктурно-политического подхода.

Спецификой кадровой политики на протяжении второго этапа в Марийском крае стало то, что проводимая ранее государственными структурами работа по подбору, расстановке, использованию кадров и созданию их правового статуса выявила многие негативные моменты (в частности, «коренизация», отсутствие милицейских школ и других специальных учебных заведений, низкий правовой и социальный статус сотрудников), приведшие к сохранению как недочетов в правотворчестве, так и некомплекта кадров, их низкого профессионального и общеобразовательного уровня. Кроме того, Бригадмил как форма пополнения кадровой базы РКМ в МАССР не получил такого развития, как в центральных регионах. Одной из причин, по-видимому, явилось отсутствие достаточного количества грамотных специалистов во всех социальных сферах, не дававшее возможности привлекать население в БСМ, а также осуществлять специальную подготовку их членов.

На протяжении третьего этапа каких-либо принципиальных изменений, по сравнению со вторым этапом, в кадровой политике ОВД МАССР осуществлено не было. Но поскольку в общегосударственном масштабе подготовка кадров приняла системный характер, качественные характеристики сотрудников марийской РКМ улучшились. Особенно это заметно в сравнении с первым этапом. Специфической чертой был значительно более медленный процесс политизации сотрудников ОВД в Марийском крае, нежели в промышленных районах страны. Особенность формирования в МАО-МАССР местных партийных организаций такова, что контроль или руководство ими деятельности государственных структур на протяжении 1930;х годов не был столь ощутим, как в центральных регионах. Однако к концу рассматриваемого периода это отставание во многом было преодолено. Специфической чертой работы с кадрами в МАССР явилось и очень широкое в это время распространение военно-шефской работы, в силу того, что в сугубо аграрном регионе такая целенаправленная деятельность советских государственных органов была остро необходима. Для ОВД республики это было особенно значимо, поскольку их кадровый состав по-прежнему пополнялся преимущественно из крестьянской среды. б. Характер, эффективность и целенаправленность работы марийских органов охраны правопорядка, деятельность которых регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, зависели от политической борьбы и связанной с нею нестабильности, что вело к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению региона. При этом сотрудники марийской милиции решали не только задачи борьбы с правонарушениями и общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами обязаны были защищать существующий государственный строй.

На протяжении 1920;30-х годов в Марийском крае, как и во всей стране, отчетливо прослеживаются периоды понижения и повышения уровня обеспечения правопорядка, что связано с этапами борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, обусловившей особенности организации деятельности и кадровой политики в ОВД. В переходный период в систему общественных отношений, регулируемых нормами права и правилами гражданского общежития, составляющими общественный порядок, входят такие отношения, которые определяются происходившей в стране борьбой: формами и способами сопротивления новому режиму, средствами и методами подавления этого сопротивления. Следовательно, деятельность государственных органов по охране общественного порядка на протяжении всего рассматриваемого периода предполагала и борьбу с различными выступлениями тех, кого государство считало своим классовым врагом (подавление вооруженных мятежей, ликвидация антиправительственных выступлений, контрреволюционных организаций, позднее — ликвидация кулачества и т. п.).

Специфической чертой Марийского края стало несколько затянувшееся налаживание работы местных органов охраны порядка. На первом этапе правовыми актами региональной власти РКМ обязывалась ликвидировать многочисленные восстания в деревнях практически всех волостей края, возникавшие как акт отчаяния уездного крестьянства. Поскольку выступления такого рода проявлялись как выражение неприятия крестьянами нового режима, то властями они расценивались как контрреволюционные и соответственно подавлялись.

В 1921 году резко выросло число различных краж, что было связано с обострением продовольственного кризиса. В Марийском крае положение было особенно острым, но, как свидетельствуют архивные документы, максимальное внимание уделялось борьбе с тяжкими преступлениями, раскрываемость по которым составляла почти 100%. Для периода, когда служба регионального УР, практически не имея никаких технических средств и профессиональных кадров, еще только формировалась, такие показатели являются положительными.

Судя по архивным документам, в это время значительно увеличилось количество экономических преступлений, что в определенной степени было связано с явлением «выдвиженчества». Волна должностных преступлений в виде присвоения, растрат и взяточничества охватила все государственные структуры МАО, в том числе и милицию. Нищенское положение органов РКМ, почти полное отсутствие технической оснащенности ее служб, низкий профессионализм и чистки кадрового состава привели к тому, что преступность в МАО неуклонно увеличивалась. Архивные документы свидетельствуют о том, что минимальное финансирование привело почти к параличу работы: резкий некомплект кадров, их непрофессионализм, отсутствие секретной части и агентурной работы и др. Рост преступности в МАО напрямую связан с отмеченными негативными явлениями.

Динамика раскрываемости преступлений, по архивным данным, к концу первого этапа продолжала ухудшаться. Из анализа нормативных документов становится совершенно очевидно, что правовая база деятельности РКМ, начиная формироваться в рассматриваемый период, обслуживала такие особенности кадровой политики, осуществляемой руководством страны и МАО, которые привели к тому, что непомерная перегруженность сотрудников, их низкий профессиональный уровень и крайне недостаточная материально-техническая обеспеченность значительно ухудшили обеспечение общественного порядка и безопасности в регионе.

В первые годы становления советского государства милиция, помимо своих прямых обязанностей, содействовала деятельности многих ведомств. В МАО она активно помогала Наркомату финансов и Наркомату продовольствия в сборе различных налогов. В практически полностью крестьянском Марийском крае этот аспект деятельности милиции приводил к наибольшим сложностям в отношениях населения и государственных органов.

С середины 1920;х годов в МАО начинают проявляться тенденции искажения фактов, требования показывать неуклонное улучшение работы РКМ по всем параметрам. Видимо, выполняя негласное распоряжение руководства, начальники подразделений милиции в отчетах о работе сообщают об улучшении деятельности, но цифровые данные приводят совершенно противоположные. Следует отметить, что такого рода противоречивость чаще всего встречается в отчетах за 1925;26 годы.

Нормотворческая деятельность руководства РКМ МАО находилась на невысоком уровне. Исключение составляют правовые акты, регламентирующие деятельность разрешительной службы РКМ. Именно они являются одними из немногих достаточно полноценных юридических документов того времени, принятых в МАО, столь четко ориентированными на конкретные специфические условия региона.

На протяжении второго и третьего этапов постепенно формировалась система правового обеспечения деятельности всех служб марийской РКМ, в которой столь же отчетливо прослеживаются этапы повышения и понижения уровня профессионализма кадров и результативности их борьбы с правонарушениями и преступлениями. В МАССР работа милиции по обеспечению общественного порядка в предвоенные годы имела некоторые специфические черты. Так, служба участковых инспекторов, в соответствии с нормативными актами местных властей, принимала более активное, нежели аналогичные службы в промышленных регионах, участие в борьбе с контрреволюционными выступлениями, что обусловлено увеличением этого рода противоправных действий в аграрном крае. В паспортной службе, в целом развивавшейся такими же темпами, как и в других регионах, отмечен низкий профессиональный уровень сотрудников практически на протяжении всего рассматриваемого периода. Это явилось результатом отсутствия специальной подготовки работников конкретно для этой службы РКМ. Специфика правового обеспечения работы УР в МАССР заключалась в расширении нормативной базы деятельности по борьбе со спекуляцией, что связано с особой сложностью экономической ситуации в регионе, требовавшей более жесткого контроля в области продовольственной политики. Для марийской РКМ 1930;е годы в целом характеризуются определенным улучшением качества следственной работы, особенно с 1940 года. По сравнению с 1920;ми годами профессионализм сотрудников ОВД повысился, что позволило, несмотря на чистки кадрового аппарата, развернуть работу по совершенствованию деятельности милиции и УР.

Организованность и четкость работы РКМ по сохранению общественного порядка и безопасности в Марийском крае зависели от осуществления комплекса правовых и организационных мер по их структурному строению и кадровому обеспечению. На протяжении всего рассматриваемо периода продолжал сохраняться несколько замедленный темп развития ОВД региона и правовой базы их деятельности. Это обусловлено, с одной стороны, особой сложностью социально-экономической ситуации в крае, а с другой, политико-конъюнктурным подходом к решению некоторых задач, в частности, в кадровой политике.

Изучение процесса формирования ОВД как системы, способной поддерживать победившую в борьбе за власть политическую группировку, во всей полноте его проявлений является в настоящий момент насущной необходимостью, ибо невозможно прогнозировать, планировать и строить жизнь общества, не проанализировав процессов, приведших его к нынешнему состоянию.

Проведенное исследование, обобщения и выводы диссертационной работы позволяют сформулировать практические рекомендации:

1. Продолжить изучение истории правового обеспечения деятельности региональных органов внутренних дел для выявления результатов использования опыта работы в последующие периоды, ибо анализ этого является основой понимания процесса формирования многих нынешних ситуаций.

2. Осуществляя изучение процесса создания и реализации правовой базы деятельности органов внутренних дел, сделать комплексный анализ взаимодействия и приоритетности законов и подзаконных актов на разных исторических этапах нашей страны, т.к. понимание их соотношения в управлении жизнью общества позволит в определенной степени избежать накопления негативных явлений в осуществлении реорганизации государственного строительства.

3. В современных условиях реформирования общества целесообразно определить и юридически закрепить номенклатуру должностей в правоохранительных органах, замена которых невозможна без согласования с законодательной и исполнительной властью региона. Это позволит избежать неоправданных с точки зрения здравого смысла кадровых перестановок (зависящих в настоящий момент только от политического влияния той или иной группировки), а также сохранить профессиональные кадры, защитив их законодательно.

4. Разрабатывать новую редакцию Закона о милиции следует на основе Концепции общественной безопасности России, поскольку очевидно, что создание правового обеспечения функционирования отдельной структуры общегосударственной системы вне общей концепции (или при ее отсутствии) развития страны — бесперспективно.

5. Разработать нормативно-правовую базу организации и функционирования при управлениях и отделах милиции занятий с населением, преимущественно молодежью, по специальной программе обучения приемам и навыкам взаимодействия с сотрудниками милиции в различных, в том числе и экстремальных, ситуациях. Слушатели этих групп могут стать резервом и источником пополнения кадров как Ассоциации по охране общественного порядка, так и собственно милиции.

6. Разработать и читать в рамках существующей социально-гуманитарной подготовки руководителей структур и подразделений ОВД субъектов РФ методологический курс «Правовые основы управления и кадровой политики в органах внутренних дел», который позволит слушателям целостно осмыслить и осознать историко-правовой опыт, четче понимать причины и следствия современных процессов.

7. Разработать и ввести в обязательную программу высших и средних учебных заведений системы МВД специальные курсы по изучению опыта правового регулирования деятельности региональных органов милиции советского и постсоветского периодов.