Актуальность темы
исследования. Конституцией РФ 1993 г. установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти России, органы государственной власти ее субъектов и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Президент РФ Д. А. Медведев в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ отметил, что «местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства"1. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время оно признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения,' обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом2.
Таким образом, основное назначение и смысл местного самоуправления заключаются в, обеспечении наиболее эффективного решения проблем местного характера с учетом интересов граждан. Вполне очевидно, что вопросы преимущественно хозяйственного характера, в частности электро-, тепло-, газои водоснабжение населения, предоставление иных услуг ЖКХ, библиотеч.
1 Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 дек. См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5011. ное обслуживание, создание условий для массового отдыха, присвоение наименований улицам, площадям и т. п. — более рационально решать посредством самоуправления, нежели усилиями государственных чиновников.
В то же время на местном уровне можно выделить определенный круг вопросов, которые, с одной стороны, являются по своей сути вопросами местного значения, а с другой — требуют для своего решения координирования усилий нескольких или даже многих муниципальных образований. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться также и в целях совместной защиты общих интересов, обмена опытом и т. п. Оно может принимать формы советов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве (ст. 10). Во многих европейских странах такие союзы существуют уже много лет.
Российские муниципальные образования имеют богатую историю межмуниципального сотрудничества, которая восходит к принятию Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"1. Первым солидным объединением муниципальных образований стала созданная в 1990 г. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Затем появились такие крупные организации, как Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация «Города Урала», Ассоциации городов Поволжья и Юга России, Союз российских городов и др.
Новый толчок к развитию межмуниципального сотрудничества дал Федеральный закон от б октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2010 г.)*". Данный законодательный акт впервые четко обозначил экономическую составляющую межмуниципального сотрудничества, наделив.
1 См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16, ст. 267.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822. муниципальные образования правом создавать межмуниципальные хозяйственные общества. Кроме того, в рамках его реализации в субъектах РФ были созданы новые организации межмуниципального сотрудничества — советы муниципальных образований.
Однако, несмотря на появление в этом Законе ряда новелл, посвященных регулированию межмуниципального сотрудничества, правовая база его в настоящее время выглядит явно недостаточной. Активность развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации отчасти сдерживается неясностью и пробелами в законодательных актах, касающимися организационно-правового положения советов муниципальных образованийучреждения, реорганизации и ликвидации межмуниципальных хозяйственных обществполномочий субъектов РФ по регулированию межмуниципального сотрудничестваделегирования полномочий на местном уровне и др. Кроме того, необходимо отметить, что вопросы межмуниципального сотрудничества остаются практически неисследованными и в отечественной правовой науке.
Все вышеизложенное и определяет актуальность выбранной темы диссертационной работы.
Научная задача диссертационного исследования состоит в установлении содержания правового регулирования отношений, связанных с осуществлением межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, формулировании конкретных предложений по совершенствованию законодательства в этой области.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции межмуниципального сотрудничества, научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего муниципального законодательства. Поставленная цель предполагает решение следующих задач: изучение сущности межмуниципального сотрудничествавыявление основных видов и форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерациирассмотрение субъектов межмуниципального сотрудничества, изучение их правового положениявыявление целей и задач межмуниципального сотрудничестваанализ основных форм межмуниципального сотрудничестваанализ перспектив и тенденций развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве в Российской Федерациивыработка предложений по его развитию и совершенствованию.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в сфере осуществления межмуниципального сотрудничества.
Предметом исследования послужили доктринальные положения теории муниципального права в области межмуниципального сотрудничества, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, как уже отмечалось, недостаточно исследовано в отечественной правовой науке. Среди немногих ученых, которые затрагивали этот вопрос, можно назвать: Ю. М. Алпатова, И. В. Бабичева, JI.A. Быкову, Е. В. Гриценко, A.A. Замотаева, Д. Н. Лызлова, Н. И. Миронову, Л. Б. Соболеву.
Изучение сущности и организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества потребовало обращения к научной литературе, посвященной правовому регулированию местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в частности правовому положению муниципальных образований, органов местного самоуправления и т. п. Эти вопросы затрагивали в своих трудах С. А. Авакьян, A.B. Безруков, Н. С. Бондарь, Л. И. Бусыгин, Т. М. Бялкина, Л. П. Волкова, В. А. Горожанин, Б. Горохов, А. Р. Еремин, H.A. Игнатюк, A.B. Колесников, O.E. Кутафин, И. Н. Ладин, Э. Г. Липатов, Э. Маркварт, Ю. Н. Милыпин, A.B. Москалев, С. Б. Нанба, A.B. Павлушкин,.
H.JI. Пешин, A.A. Подсумкова, Д. Б. Сергеев, Н. С. Тимофеев, В. И. Фадеев, С. Е. Чаннов, Т. А. Чужгинова, Е. С. Шугрина и др.
Рассмотрение таких форм межмуниципального сотрудничества, как учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ и отчасти некоммерческих межмуниципальных объединений, вызвало необходимость обращения к работам по гражданскому, финансовому, административному и другим отраслям российского права (С.Б. Аникин, Д. Н. Бахрах, Я. Р. Веберс, В. И. Глинка, Н. В. Козлова, А. Н. Колокольцев, Н. М. Конин, Э. Г. Липатов, Н. И. Матузов,.
B.И. Новосёлов, И. Ю. Синдеева, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров,.
C.Д. Хазанов, A.M. Цирин, В. Е. Чиркин, А.Ю. Якимов).
Вопросы межмуниципального сотрудничества становились объектом внимания и некоторых ученых-экономистов, изучавших этот вопрос с точки зрения хозяйственного взаимодействия муниципальных образований и ученых-социологов, затрагивающих социологические аспекты проблемы. Отдельные сделанные ими выводы использовались и в настоящей диссертации, в том числе таких ученых как: Н. Ю. Власова, JI.H. Джек, М. В. Зинченко, A.B. Негодуй ко, Л. Г. Рагозина.
Особо следует выделить диссертационную работу: Серебренникова A.C. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дис.. канд. юрид. наук. Иркутск, 2006. Однако, несмотря на значительный вклад данного автора в изучение обозначенной темы, в указанной работе преимущественно рассматривается зарубежный (а именно французский) опыт межмуниципального сотрудничества и возможности его использования в Российской Федерации.
Комплексное исследование правового регулирования межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации предпринято впервые в^ настоящей диссертации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть формы межмуниципального сотрудничества с точки зрения вариативности их осуществления, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики — описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие — позволили охарактеризовать существующие виды и формы межмуниципального сотрудничества с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, использование данных методов научного познания дали возможность диссертанту изучить действующее законодательство, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительный метод применялся в работе при сопоставлении различных видов и форм межмуниципального сотрудничества.
Системно-структурный метод способствовал изучению системы формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, выявлению ее основных элементов, объективно существующей взаимосвязи и взаимозависимости' между ними.
Применение указанных методов позволило выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, заключающийся в рассмотрении вопросов правового регулирования межмуниципального сотрудничества с позиций различных юридических норм (конституционного, административного, муниципального, гражданского права, теории права).
Теоретическая основа диссертационного исследования базируется на современных достижениях науки муниципального права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также философии, теории управления, экономической теории.
Диссертация представляет собой одно из первых комплексных, логически завершенных монографических исследований, посвященных анализу теоретических и практических вопросов межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации с учетом формирования нового законодательства, содержащих рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.
Эмпирической базой исследования послужили постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ, иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена предметом и целью исследования и определяется новыми идеями и тенденциями в сфере межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сформулированными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. В диссертации сформулировано и предложено к закреплению в муниципальном законодательстве авторское определение межмуниципального сотрудничества, под которым предлагается понимать совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач в сфере местного самоуправления при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества.
Также проведено отграничение межмуниципального сотрудничества от некоторых смежных, но не тождественных терминов, таких как: «межмуниципальное взаимодействие», «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция».
2. Впервые представлены и охарактеризованы основные формы межмуниципального сотрудничества, существующие в настоящее время в Российской Федерации: ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образованийединое общероссийское объединение муниципальных образований) — договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.) — организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ) — компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий) — иные формы (создание совместных муниципальных органов, совместное использование организационных, финансовых, кадровых ресурсов и др.).
3. Впервые определены субъекты межмуниципального сотрудничества, выступающие одновременно субъектами межмуниципальных правоотношений. Доказано, что основными субъектами межмуниципального сотрудничества выступают муниципальные образования. Поскольку межмуниципальные правоотношения по своей правовой природе являются муниципальными, для вступления в межмуниципальные правоотношения муниципальные образования должны обладать муниципальной правосубъектностью.
В отдельных случаях субъектами межмуниципального сотрудничества могут быть: органы местного самоуправлениямуниципальные органы (например, избирательные комиссии муниципальных образований) — объединения муниципальных образований.
4. Обоснован авторский вывод о том, что закрепленная действующим законодательством гражданско-правовая модель регулирования деятельности советов муниципальных образований (создание на основе учредительного договора в форме ассоциации) не отвечает статусу и задачам указанных организаций. С целью защиты интересов муниципальных образований решение данных вопросов целесообразно передать на уровень субъектов РФ. Однако о г. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно жестко ограничивает компетенцию субъектов РФ в данной сфере. В этой связи необходимо внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления и предусмотреть принятие закона субъекта РФ о совете муниципальных образований, который будет регулировать вопросы создания совета муниципальных образований, структуру и полномочия данного органа, гарантии его деятельности и другие подобные вопросы.
5. Выделена проблема, связанная с отсутствием институциализированных форм взаимодействия советов муниципальных образований и органов государственной власти. Это предполагает четкую процедуру учета мнения совета муниципального образования при принятии региональных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Данная процедура должна устанавливать конкретные сроки представления совету проекта нормативно-правового акта и дачи им мотивированного отзыва по проекту. В случае несогласия с проектом должны предусматриваться взаимные консультации органов государственной власти субъекта РФ и соответствующего совета муниципальных образований, например, в форме работы согласительной комиссии.
6. Доказана необходимость предоставления советам муниципальных образований права законодательной инициативы. На сегодняшний момент этот вопрос решается «ad hoc» в каждом конкретном субъекте РФ. Требуется радикальное решение данного вопроса на федеральном уровне. Кроме того, необходимо решить вопрос о предоставлении права законодательной инициативы Конгрессу муниципальных образований (исключительно по вопросам местного самоуправления). Сложность решения данного вопроса обусловлена тем, что ст. 104 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне. Поэтому для того чтобы наделить Конгресс правом законодательной инициативы, следует внести изменения в Основной Закон.
7. Обоснована необходимость включения в перечень некоммерческих организаций, которые могут создаваться в рамках межмуниципального сотрудничества, такой организационно-правовой формы межмуниципальных некоммерческих организаций, как учреждение. Создание межмуниципальных учреждений обладает большим потенциалом по целому ряду причин: во-первых, учреждение не становится собственником переданного ему имущества, а лишь приобретает право оперативного управления в отношении негово-вторых, в силу финансовых трудностей содержание учреждений здравоохранения, образования, библиотечных и иных учреждений зачастую не под силу отдельному муниципальному образованию. В этом случае перспективным могло бы стать создание межмуниципального учреждения, которое могло бы оказывать услуги жителям нескольких смежных муниципальных образованийв-третьих, модель межмуниципального учреждения, связанная с передачей ему некоторых полномочий местной администрации (аутсорсинг муниципальных функций), могла бы оказаться весьма востребованной в практике муниципального управления.
8. Коммерческие организации, к которым относятся в том числе и межмуниципальные ЗАО и ООО, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Однако основной целью создания и деятельности межмуниципального хозяйственного общества должно быть решение тех социальных задач, которые стоят перед органами местного самоуправления. Получение прибыли в данном случае рассматривается как вспомогательная или инструментальная задача, поскольку сама прибыль должна направляться на решение вопросов местного значения. Однако на сегодняшний день не предусмотрено каких-либо императивных правил относительно целевого использования средств, полученных в результате коммерческой деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ. На них распространяются лишь общие нормы о хозяйственных обществах, предусмотренные гражданским законодательством. В результате полученная межмуниципальными хозяйственными обществами прибыль может полностью оставаться в их распоряжении, не способствовуя решению задач местного самоуправления.
Предложено на законодательном уровне предусмотреть особенности распоряжения прибылью межмуниципальных хозяйственных обществ, в том числе закрепив механизмы ее распределения между самим обществом и учредившими его муниципальными образованиями.
9. Доказано, что заключение соглашений между муниципальными образованиями о передаче’части полномочий по предметам их ведения также является формой межмуниципального сотрудничества, хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об этом прямо не сказано. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий местного самоуправления на тех уровнях, где это наиболее эффективно.
Сформулирован вывод, согласно которому соглашение между муниципальными образованиями о передаче части полномочий по предметам их веденияпо своей природе является разновидностью административного соглашения, опосредующего не административно-правовые, а муниципально-правовые отношения, что принципиально не меняет его сущность.
10. Обоснована необходимость формирования института принудительного заключения соглашений о передачечасти полномочий муниципальных образований по предметам их ведения в случаях неэффективной реализации отдельных собственных полномочий органами местного самоуправления конкретного муниципального образования на протяжении длительного времени. Критериями эффективности в таких случаях могли бы выступать показатели, утверждаемые в порядке, определяемом Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1.
1 См., например: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници.
Научная и практическая значимость результатов исследования. Настоящая работа является самостоятельным научным исследованием. Содержащиеся в ней выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки муниципального права, будут способствовать развитию муниципального права в части, касающейся правового регулирования межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
Кроме того, они могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам «Муниципальное право», «Конституционное право» и «Гражданское право».
Практическая значимость диссертации состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного и муниципального права Самарского института (филиала) НОУ ВПО «Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия», а также нашли свое отражение в 12 научных статьях, материалах научно-практических конференций: II Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, декабрь, 2003 г.) — Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (Самара, 28 марта 2003 г.) — Российской научно-методической конференции «Образование и наука» (Самара, 6−7 февраля 2004 г.) — Межрегиональной научнопальных районов" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 18, ст. 2003; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» «(в ред. от 1 апреля 2010 г.) (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 17, ст. 2083. практической конференции «Личность. Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия» (Краснодар, 2−6 октября 2009 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования также использовались автором при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Самарском филиале Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права в Самарском представительстве Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Несмотря на то, что межмуниципальное сотрудничество как организационно-правовая форма взаимодействия муниципальных образований существует в Российской Федерации и в законодательстве и на практике уже много лет, легального определения межмуниципального сотрудничества. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г. № 131-ФЭ не содержит. Не было его и в утратившем в настоящее время силу Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Что же касается научной доктрины, то в правовой и экономической литературе в последнее десятилетие идут жаркие споры по определению исследуемого явления. Между тем отсутствие единого определения, безусловно, тормозит изучение рассматриваемой категории, не позволяет определиться с формами сотрудничества. Кроме того, большое значение имеет отграничение (либо признание тождества) межмуниципального сотрудничества с такими смежными правовыми категориями как «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция», «межмуниципальные связи» и пр.
В этой связи, в диссертации сформулировано и предложено к закреплению в муниципальном законодательстве авторское определение межмуниципального сотрудничества, под которым предлагается понимать совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления и муниципальных органов, направленных на решение общих политических, экономических и иных социально-полезных задач при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества.
Произведено отграничение межмуниципального сотрудничества от некоторых смежных, но не тождественных терминов, таких как: «межмуниципальное взаимодействие», «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция».
Выделены основные формы межмуниципального сотрудничества, существующие в настоящее время в Российской Федерации. Наиболее очевидной и непосредственно вытекающей из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является разделение муниципального сотрудничества на обязательное и добровольное. К обязательным видам относится создание советов муниципальных образований. С точки зрения автора, закрепление принудительного механизма создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации не обосновано какими-либо вескими причинами и должно рассматриваться как временная мера, которая в перспектива должна быть отменена.
Еще одной важной классификацией межмуниципального сотрудничества является его разделение по территориальным масштабам. Исходя из этого, в работе выделяются следующие виды межмуниципального сотрудничества: внутрирегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие два или более муниципальных образования, либо органа местного самоуправления, но не более половины муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации и не принимают участия муниципальные образования разных субъектов) — региональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие большинство муниципальных образований одного субъекта Российской федерации. Наиболее очевидным примером такого сотрудничества является создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации) — межрегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования нескольких субъектов Российской Федерации. Примером такого сотрудничества может выступать деятельность региональных ассоциаций и союзов муниципальных образований: Ассоциация: сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера) — общероссийское межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования всех или большинства субъектов Российской Федерации. Такое сотрудничество находит свое выражение в деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также таких некоммерческих организаций как Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России) международное межмуниципальное сотрудничество (связано с сотрудничеством российских муниципальных образований или их представителей с муниципальными образованиями других стран. Данный вид межмуниципального сотрудничества в первую очередь осуществляется в работе Конгресса местных и региональных властей Европы. В то же время российские муниципальные образования могут и напрямую взаимодействовать с муниципальными образованиями других государств.
Помимо классификации межмуниципального сотрудничества, то есть разделения его на виды, в работе анализировались его формы, т. е. способы, его выражения.
Автор предлагает выделять следующие существующие в настоящее время в Российской Федерации основные формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образованийединое общероссийское объединение муниципальных образований) — договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования’муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.) — организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ) — компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий) — иные формы (создание совместных муниципальных органовсовместное использование организационных, финансовых и кадровых ресурсов и др.).
Важным вопросом межмуниципального сотрудничества является вопрос о его субъектах. Субъектами межмуниципального сотрудничества могут выступать не просто субъекты права, а именно субъекты муниципального права, то есть непосредственные субъекты местного самоуправления.
Основными субъектами межмуниципального сотрудничества выступают муниципальные образования. Поскольку межмуниципальные правоотношения по своей правовой природе являются муниципальными, для вступления в межмуниципальные правоотношения муниципальные образования должны обладать муниципальной правосубъектностью. Кроме того, в отдельных случаях субъектами межмуниципального сотрудничества могут быть: органы местного самоуправлениямуниципальные органыобъединения муниципальных образований.
Отдельный параграф был посвящен целям и задачам межмуниципального сотрудничества.
Представляется возможным выделить основные группы целей, которые могут преследоваться при осуществлении межмуниципального сотрудничества: политические, экономические, социальные, правовые и организационные. В работе представлен анализ указанных целей.
Что касается задач межмуниципального сотрудничества, то они, как было показано в работе, представляют собой обозначенные конкретные социальные, экономические, демографические и иные показатели, всецело определяются целями этого сотрудничества, поэтому составление какого-либо их перечня нам представляется бессмысленным.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит императивную норму, предписывающую создание в каждом субъекте Российской Федерации советов муниципальных образований. Вместе с тем, согласно требованиям гражданского законодательства коммерческие, общественные и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. В этой связи возникает вопрос: вправе ли муниципальное образование выйти из совета муниципальных образований. Как нам представляется, в данном случае нельзя смешивать обязательность создания Совета муниципальных образований и обязанность муниципального образования войти в его состав. Закрепляя норму об обязательности формирования советов муниципальных образований Федеральный закон № 131-Ф3 не устанавливает и не может устанавливать обязательное членство муниципальных образований в составе данной ассоциации. На основе изложенных выше рассуждений нам представляется вполне возможным как добровольный выход муниципального образования из состава советов муниципальных образований, так и исключение их в соответствии с действующим законодательством.
В работе обосновано, что закрепленная действующим законодательством гражданско-правовая модель регулирования деятельности советов муниципальных образований (создание на основе учредительного договора в форме ассоциации) не отвечает статусу и задачам указанных организаций. Учитывая, что публичный характер отношений связанных с формированием и деятельностью советов муниципальных образований диктует необходимость централизованного регулирования указанных отношений, мы полагаем, что решение данных вопросов более целесообразно было бы передать на уровень субъектов Российской Федерации. Однако, статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно жестко ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации в данной сфере. В этой связи, нам представляется необходимым внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления и предусмотреть принятие закона субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований. Данный закон призван регулировать вопросы создания совета муниципальных образований, выхода и исключения муниципального образования из членов совета, структуру и полномочия данного органа.
Одним из наиболее важных направлений деятельности советов муниципальных образований является взаимодействие муниципальных образований с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В э/гой связи, не вполне ясным и однозначным представляется сам порядок и формы участия органов государственной власти в работе совета муниципальных образований. На сегодняшний день как на федеральном, так и на региональном уровне практически отсутствуют какие-либо институциализированные формы, взаимодействия советов муниципальных образований и органов государственной власти. Как нам представляется формирование подобных институциональных структур необходимо по всем направлениям межмуниципального сотрудничества. Например, следует предусмотреть четкую процедуру учета мнения совета муниципального образования при принятии региональных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Данная процедура должна устанавливать конкретные сроки представления совету проекта нормативно-правового акта и дачи им мотивированного отзыва по проекту. В случае несогласия с проектом должны предусматриваться взаимные консультации органов государственной сласти субъекта Российской Федерации и соответствующего совета муниципальных образований, например, в форме работы согласительной комиссии.
Достаточно острым является вопрос о предоставлении советам муниципальных образований права законодательной инициативы. На сегодняшний момент этот вопрос решается «ad hoc» в каждом конкретном субъекте Российской Федерации. Мы полагаем, что существует необходимость наделить таким правом советы муниципальных образований. Кроме того, остается не решенным вопрос о предоставлении такого права Конгрессу муниципальных образований. Сложность решения данного вопроса обусловлена тем, что статья 104 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне. Поэтому, для того, чтобы наделить Конгресс правом законодательной инициативы необходимо вносить изменения в Основной закон. Несмотря на всю сл’ожность данной процедуры, нам представляется необходимым внесение подобных поправок.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления в статье 69 предусматривает возможность создания некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Однако,* Закон не употребляет в данном случае термин межмуниципальные некоммерческие организации (как, например, в отношении хозяйственных обществ). Используемое понятие «некоммерческие организации муниципальных образований» может включать в себя, в том числе, организации, созданные и одним муниципальным образованием, что на наш взгляд, является терминологической неточностью.
В отношении межмуниципальных некоммерческих организаций законодатель предусматривает только три организационно-правовые формы:
• ассоциации муниципальных образований;
• автономные некоммерческие организации;
• фонды.
На наш взгляд, в данный перечень следует включить и такую организационно-правовую форму межмуниципальных некоммерческих организаций как учреждение. Создание межмуниципальных учреждений обладает большим потенциалом и по целому ряду причин: во-первых, учреждение не становится собственником переданного ему имущества, а лишь приобретает право оперативного управления в отношении негово-вторых, в силу финансовых трудностей содержание учреждений здравоохранения, образования, библиотечных и иных учреждений зачастую не под силу отдельному муниципальному образованию. В этом случае перспективным могло бы быть создание межмуниципального учреждения, которое могло бы оказывать услуги жителям нескольких смежных муниципальных образованийнаконец, в-третьих, модель межмуниципального учреждения, связ-^-ННая с передачей полномочий местной администрации (аутсорсинг муниципа-пггь11 151* функций), могла бы оказаться весьма востребованной в практике му^^&ик-пального управления.
По отношению к существующим организационно-правовым ф межмуниципальных некоммерческих организаций следует отметить, что действующем законодательстве понятие ассоциация муниципальных образо-В^-***114 используется исключительно по отношению к советам муниципальных обра" зований. При этом согласно статье 69 Закона муниципальные образованное 14/1 гут учреждать некоммерческие организации только в форме автономных^ 11е" коммерческих организаций и фондов. Складывается парадоксальная многочисленные ассоциации муниципальных образований (не являюш^е^еСЯ советами), которые на практике длительное время успешно существукг^т и действуют, формально-юридически не имеют правовой основы.
Кроме того, как мы полагаем, нарушением принципа равенства явл5э:^1'ся то, что на сегодняшний день те межмуниципальные ассоциации, которьк^ являются, советами муниципальных образований, не могут образовать о€ 3″ :сИе" российской общество для представления своих интересов, в том числе, нагJsЛ&-ждународном уровне. Только созданные «сверху» советы муниципальные «образований вправе образовать единое общероссийское объединение мун^з^о:*1-пальных образований в том смысле в котором этот термин используется е^ коне об общих принципах организации местного самоуправления.
Серьезная проблема, связанная с созданием как коммерческих, так: коммерческих организаций, заключается в отсутствии гражданско-правсглз-г&з^ механизмов передачи имущества таким организациям. Обособление мунксиЕ:^" «пального имущества с целью его передачи юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в порядке его приватьзг^^-» ции посредством передачи в государственную или муниципальную собст&е^се^-ность акций открытых акционерных обществ. Между тем, Закон об обисц: езс^< принципах организации местного самоуправления исключает возможнех^^с-^ создания межмуниципальных АО. На наш взгляд, для решения указанной проблемы следует внести изменения в гражданское законодательство и предусмотреть исключение из общего правила отчуждения муниципального имущества путем приватизации применительно к созданию межмуниципальных юридических лиц.
Некоторые проблемы на практике возникают в связи с порядком учреждения межмуниципальных некоммерческих организаций. В подавляющем большинстве муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих участие муниципального образования в подобных организациях, предусматривается, что такое решение принимается по представлению главы муниципального образования. Представляется, что такое решение быть принято по инициативе иного лица (по его обращению), в том числе по инициативе депутата представительного органа муниципального образования, поскольку в противном случае будет ограничена компетенция представительного органа местного самоуправления.
Как нам представляется следует разработать и принять федеральный закон о межмуниципальных юридических лицах (как коммерческих, так и' некоммерческих), поскольку общие нормы гражданского законодательства в данном случае не всегда применимы и оставляют ряд правовых пробелов и коллизий.
Весьма дискуссионным является вопрос об организационно-правовой форме межмуниципальных хозяйственных обществ. На наш взгляд, решение данного вопроса предполагает анализ целого ряда факторов, влияющих на приемлемость или неприемлемость той или иной организационно-правовой формы межмуниципальных коммерческих организаций.
Практически значимым является вопрос о составе учредителей межмуниципальных хозяйственных обществ. Из буквальной формулировки статей 8 и 68 Закона об общих прршципах организации местного самоуправления прямо не вытекает, что учредителями таких юридических лиц могут выступать исключительно муниципальные образования. Однако правоприменительная практика складывается в направлении запрета учреждения межмуниЦйП&ль-ных хозяйственных обществ с участием частных лиц. На наш взгляд, на практике могут возникать ситуации, когда вливание дополнительного капитала со стороны физических и юридических лиц может быть целесообразно.
Другое дело, что необходимо в законодательном порядке урегулировать воПросы управления таким хозяйственным обществом, а также порядок распоряЖеНИЯ его имуществом.
Нужно сказать, что Гражданским кодексом и Законом об акциоН^Рных обществах предусматриваются, так называемые, привилегированные аКИио" неры, которые не имеют права голоса на общем собрании акционеров. ПРед" ставляется вполне допустимым участие частных физических и юриди^101* лиц в межмуниципальных ЗАО в качестве привилегированных акционер3*.
Как нам представляется серьезным пробелом является то, что вующее законодательство не устанавливает каких-либо особенностей пСУр^Д^ъ владения, пользования и распоряжения в отношении имущества межму*1:й:ди~ пального хозяйственного общества. В соответствии с пунктом 2 статьи дерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обххх&сг~ вах» исполнительный орган акционерного общества (в том числе едии^*^114-ный — директор, генеральный директор) без доверенности действует от ни акционерного общества, представляет его интересы, совершает сдел^с1^ от имени акционерного общества и т. п. Не следует забывать, что уставный 1С^-Г1И" тал межмуниципальных хозяйственных обществ формируется на базе ]у0^ни" ципальной собственности. В этой связи целесообразно ограничить возт^оЖ" ность распоряжения межмуниципальным хозяйственным обществом пере^з:ан" ным ему имуществом. По нашему мнению оптимальным будет закрепл имущества за таким хозяйствующим субъектом на праве хозяйственного ве дения (в настоящее время имущество на таком праве предоставляется г~<^>сУ дарственным и муниципальным унитарным предприятиям).
Важным нам представляется и вопрос о целях создания и деятельна*1<�зти межмуниципальных хозяйственных обществ. Исходя из буквальной форм>/Г'-:Г1И" ровки ст. 8 и 68 Закона 2003 г. представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения. Между тем, в соответствии со статьей 50 ГК РФ коммерческие организации, к которым относятся, в том числе, и межмуниципальные ЗАО и ООО, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Безусловно, основной целью создания и деятельности межмуниципального хозяйственного общества должно быть решение тех социальных задач которые стоят перед органами местного самоуправления. Получение прибыли в данном случае рассматривается как вспомогательная или инструментальная задача, поскольку в данном случае сама прибыль должна направляться на решение вопросов местного значения. Однако на сегодняшний день не предусмотрено каких-либо императивных правил относительно целевого использования средств, полученных в результате коммерческой деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ. Согласно гражданскому законодательству прибыль, полученная в результате деятельности такого общества является его собственностью. Как нам представляется, распределение средств, полученных в результате хозяйственной деятельности общества должно осуществляться в два этапа: (а) распределение прибыли между непосредственно обществом (которая может направляться на его развитие) и отдельными муниципальными образованиями — его учредителями, (б) распределение указанных средств представительными органами муниципальных образований на цели решения вопросов местного значения.
В диссертации доказано, что заключение соглашений между муниципальными образованиями о передаче части полномочий также является формой межмуниципального сотрудничества, хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об этом прямо не сказано. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий местное самоуправление на тех уровнях, где это наиболее эффективно.
На основе проведенного в работе анализа, сделан вывод, что соглашение между муниципальными образованиями о передаче части полномочий по своей природе является разновидностью административного соглашения, опосредующего не административно-правовые, а муниципально-правовые отношения, что не меняет, однако, принципиально его сущность.
Обоснован вывод о необходимости формирования института принудительного заключения соглашений о передаче части полномочий муниципальных образований в некоторых случаях. Основанием заключения таких соглашений должно выступать неэффективная реализация отдельных собственных полномочий органами местного самоуправления конкретного муниципального образования на протяжении достаточно длительного времени. Критериями эффективности в таких случаях могли бы выступать показатели, утверждаемые в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Механизм заключения подобных соглашений мог бы выглядеть следующим образом. Если в течении определенного времени какой-то конкретный показатель эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования находится ниже определенного законом или подзаконным уровня (это может быть точный показатель, утверждаемый органами исполнительной власти или относительно определенный, допустим, «в два раза ниже, чем средний по субъекту Российской Федерации») муниципальное образование иного уровня (то есть входящее в состав района поселение либо, наоборот, муниципальный район, в границах которого поселение находится) приобретает право потребовать заключения соглашения о передаче ему полномочий, связанных с указанным показателем с выделением ему необходимых финансовых ресурсов в форме субвенций. В заключении такого соглашения ему не может быть отказано, при этом объем передаваемых субвенций не может быть ниже, чем объем финансовых средств, выделенных на реализацию данных полномочий в предыдущем финансовом году. Указанное соглашение, безусловно, также должно носить срочный характер, однако его срок также должен превышать один год, иначе его цели не будут достигнуты.
При анализе иных форм межмуниципального сотрудничества автор отмечает, что практическое развитие получила такая форма как заключение соглашений между муниципальными образованиями (договорная форма межмуниципального сотрудничества). Данная форма межмуниципального сотрудничества может рассматриваться в узком и широком смысле слова. В самом широком понимании она включает в себя, например, учреждение межмуниципальных организаций, поскольку, образуя ассоциацию муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества (ЗАО, ООО), некоммерческий организации органы местного самоуправления заключают учредительный договор. В данной работе договорная форма сотрудничества рассматривалась в узком смысле этого слова, т. е. в отличии от ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества, а также межмуниципальной &bdquo-кооперации.
Предметом соглашений (договоров) в рамках межмуниципального сотрудничества могут быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.
Публичный характер договоров, заключаемых муниципалитетами, на наш взгляд, требует разработки особых правил и процедур заключения таких договоров. На сегодняшний день, такие правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления о межмуниципальном сотрудничестве. В подобного рода актах различным образом решается вопрос о представителе, который заключает договор от имени муниципального образования. Иногда в качестве такого представителя выступает глава муниципального образования.
Учитывая, что все иные формы межмуниципального сотрудничества согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления осуществляются на основании решения представительного органа местного самоуправления, предоставление главе муниципального образования права единолично принимать решения об участии в межмуниципальных соглашениях представляется нам неправильным.
Более взвешенным подходом на наш взгляд является разграничение компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления по видам заключаемых соглашений.
Кроме того, в большинстве муниципальных актов о межмуниципальном г сотрудничестве предусматривается, что представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования могут принять решение о выходе из межмуниципального соглашения. Между тем, одностороннее расторжение договора, согласно гражданскому законодательству допускается только в случаях прямо установленных законом. В этой ситуации вполне возможно возникновение споров между отдельными муниципальными образованиями по поводу исполнения межмуниципальных соглашений. Как нам представляется, было бы целесообразно формирование межмуниципальных согласительных комиссий и третейских судов при советах муниципальных образований.
Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований.
На сегодняшний день во многих регионах России предусматривается создание различного рода координационных советов под воздействием и с участием координатора — областного органа государственной власти, например, Законодательного Собрания или Губернатора.
Полномочия указанных органов носят самый общий характер и не отличаются определенностью. Координационно-консультативные советы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др.
Как нам представляется, более перспективным является законодательное оформление возможности образования органами местного самоуправления совместных администраций, которые могли бы наделяться полномочиями органов местного самоуправления (аутсорсинг управленческих функций). Как нам представляется в условии дефицита квалифицированных кадров на муниципальном уровне данный вопрос приобретает особую актуальность. Разумеется, речь идет о возможности передачи таким совместным органам только отдельных функций органов местного самоуправления. Представляется, что было бы целесообразно урегулировать данный вопрос на уровне федерального закона, предусмотрев в нем, в частности, функции, которые не могут передаваться совместным администрациям.
Формирование совместных администраций могло бы оказаться перспективным и в рамках существующих городских агломерации. Это позволило бы более эффективно координировать деятельность муниципалитетов.
Достаточно интересной и значимой может стать такая форма межмуниципальной кооперации как формирование совместной собственности нескольких муниципальных образований. Для решения указанных проблем в литературе предлагается схема межмуниципального кредитования через ассоциации муниципальных образований.
Возможны и иные варианты межмуниципального сотрудничества. Например, в качестве самостоятельной формы межмуниципального сотрудничества можно рассматривать предусмотренное Градостроительным кодексом РФ взаимодействие муниципальных образований при формировании градостроительной документации.
