Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа: вопросы теории и региональной практики

Актуальность темы

исследования. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации играют важную роль в обеспечении функционировании российского государства. Являясь субъектами административного права, носителями государственно-властных полномочий, они представляют собой неотъемлемую часть единой системы исполнительной власти, суть которой состоит в практической реализации задач и функций, связанных с организацией государственного управления.

Действуя соответственно своему назначению, обладая оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией, они осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера, связанную с организацией государственного управления в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической жизни своего региона, проведением политики федерального центра на подведомственной территории.

Взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти, они непосредственно распоряжаются материальными, трудовыми, природными, идеологическими ресурсами региона, обеспечивают законность и правопорядок, занимаются нормотворчеством.

Несмотря на значительное влияние региональных органов исполнительной власти на социально-экономическую политику, осуществляемую федеральным центром, доминирующее положение в системе органов государственной власти субъектов Федерации, мощное воздействие на местное самоуправление многие аспекты их функционирования исследованы недостаточно полно.

В научной литературе не получили освещение теоретические вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов.

Федерации, их положения в системе государственной власти субъекта Федерации, взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Мало внимания уделяется изучению условий, обеспечивающих их оптимальное функционирование, а также механизмов осуществления полномочий и взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления. Все еще актуальной остается проблема разграничения компетенции в системе исполнительной власти между федеральными органами и региональными.

Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного развития России, во многом связано с тем, что начавшийся процесс реформирования системы государственного управления, пока не затронул свою региональную составляющую и в этой части проводится бессистемно и непоследовательно.

Нельзя сказать, что проблемы организации и функционирования органов исполнительной власти, их адаптации к новым общественно-политическим, социальным и экономическим условиям находятся на периферии внимания российских ученых и практических работников.

В разное время к различным аспектам этой проблемы обращались такие видные отечественные ученые правоведы, конституционалисты и административисты как С. А. Авакьян, Ю. Е. Аврутин, Д. Н. Бахрах,, А. И. Бобылев, В. А. Власов, Б. В. Дрейшев, А. В. Зиновьев, А. П. Коренев, А. Е. Лунев, Ц. А. Ямпольская В.М. Манохин, JI.A. Николаева, Г. И. Петров, JI.JI. Попов, В. Д. Сорокин, В. П. Сальников, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, Ц. А. Ямпольская, В. Е. Чиркин и другие.

При всей полезности и продуктивности исследования частных вопросов деятельности региональных исполнительных органов государственной власти, остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к функционированию и перспективам развития системы исполнительной власти субъектов Федерации, их осмысления с таких теоретико-методологических позиций, которые бы максимально обеспечивали широкое видение соответствующей проблематики.

Такой подход предполагает, прежде всего, рассмотрение организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации во всем многообразии и противоречивости сущностных проявлений, оцениваемых в контексте становления и дальнейшего развития единой испол-ф нительной власти современной России с государственно-правовых, административно-правовых, социальных и организационных точек зрения.

Традиционный подход к поиску путей совершенствования механизма функционирования региональной исполнительной власти, формированию оптимальной системы органов, отсутствие в правовом регулировании системного видения ее содержания, социальной природы и обусловленности, фрагментарные попытки отдельных «улучшений» под лозунгом оптимизации непродуктивны и более того опасны, как обрекающие важный сектор власти на нестабильность. Все изложенное обуславливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Научная цель исследования состоит в том, чтобы на основе данных юридических наук, критически проанализировать сложившуюся практику правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, разработать научные подходы, созвучные современному этапу состояния российского общества, в центре которого находится концепция государственного, подлинно правового регулирования государственно-управленческих отношений. Прикладная цель заключается в разработке концептуальных моделей, пригодных для перспективного совершенствования правового регулирования системно-структурного построения, механизма взаимоотно т б шений органов исполнительной власти субъектов Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

1- провести научный анализ современного состояния и прогнозируемых тенденций развития исполнительной власти современной России, определяющих теоретико-методологические подходы к исследованию системно-структурных основ организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

4 2- исследовать место и роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в единой системе исполнительной власти Российской Федерации, в системе разделения властейвыявить общие для разных уровней власти проблемы, требующие научного разрешения;

3 — определить и раскрыть суть проблемной ситуации, обуславливающую недостаточную эффективность правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

4 — разработать новый подход к формированию понятийного аппарата, необходимого при разработке теоретических и прикладных аспектов правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

5- осуществить анализ правовых основ организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, оценить состояние и перспективы их развития, исходя из целей и задач административной реформы;

6- исследовать общие закономерности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, его содержания, организации, способов и форм осуществления, систематизировать факторы, отражающие региональную специфику.

7 — раскрыть содержание и структуру механизма взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления;

8 — разработать и обосновать комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и повышения эффективности правового регулирования.

Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.

Объектом исследования являются система общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и их взаимодействия с иными органами государственной власти.

Предметом исследования стали, во-первых, государственно-правовые и социально-экономические факторы общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют цели и задачи функционирования органов исполнительной власти, задают направленность в правовом регулировании, во-вторых, конституционно-правовые и административно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Методологическая основа и информационная база исследования представлена общенаучными, специальными и частными методами научного познания: анализ, синтез, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический метод, аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (история, философия, правоведение, социология, управления) к изучению организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Применительно к задачам исследования проанализированы практические материалы, раскрывающие организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В процессе написания диссертации использована специальная литература — монографии, научные статьи философов, историков, социологов, политологов, юристов, в которых освещаются вопросы, связанные с государством, правом, правоотношениями, взаимодействием органов государственной власти. Специальному исследованию подвергнуты положения Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации, ведомственные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Это теоретическое наследие мыслителей XVD-XVIII веков (Д. Локк, Ш. Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо), известных российских дореволюционных юристов (А.И. Елистра-тов, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. Т. Тарасов, Э.Н. Берендс). В своих выводах и предложениях диссертант опирался на труды философов, внесших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подхода к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, В. П. Зинченко, В. Н. Садовский, А. И Турчинов), правоведов (А.П. Алехин, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, К. С. Бельский, Б. Н. Габричидзе, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, Д. А. Керимов, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, А. Ф. Ноздрачев, М. И. Пискотин, В. Д. Сорокин, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева), управленцев (Д.П. Зеркин, А. В. Пикулькин, А.Ф. Шабров). С позиций сравнительного изучения организации и деятельности органов исполнительной власти представляют интерес работы зарубежных ученых (Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Ж-Б Оби, Р. Драго, О. Люхтер-хандт, К. Хэсси, Д. Элазар).

Эмпирическая база включает в себя: а) результаты исследований, выполненных диссертантом самостоятельно или в составе авторских коллективов, обеспечивающих разработку различных тем, в соответствии с планами научно-исследовательских работ Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Западной академии государственной службы, а также Экс-пертно-консультативного совета Законодательного собрания Ленинградской области и Совета по правым вопросам при губернаторе Санкт-Петербургаб) сравнительно-правовой анализ законодательных и иных нормативных актов СССР, Российской Федерации, субъектов Федерации СевероЗападного федерального округа, отражающих проблемы типичные для других субъектов Российской Федерациив) обобщение предложений практических органов, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений системы Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, МВД России, Полпредства Президента Российской Федерации в Северозападном федеральном округе.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической литературе предпринята попытка фундаментального, системного по характеру и концептуального по содержанию исследования административно-правовых аспектов организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации как подсистемы единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

В работе системно рассматриваются теоретико-правовые проблемы, находящиеся на стыке отраслей знания — теории государства и права, конституционного права, административного права, теории государственного управления, социологии, политологии.

В диссертации проведен анализ конституционно-правовых, административно-правовых основ правового регулирования организации и деятельности региональных органов исполнительной власти в тесной связи с доктринальными документами, определяющими цели и задачи осуществляемой по инициативе Президента Российской Федерации административной реформы.

Осуществлена систематизация теоретических подходов, отражающих место и роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в единой системе исполнительной власти современной России, в концепции разделения властей, в механизме разграничения предметов ведения и полномочий, в системе взаимоотношений с иными органами государственной власти и местного самоуправления. При этом диссертант опирался на имеющееся теоретическое наследие, труды отечественных и зарубежных ученых, практику правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, предлагая собственную позицию по нерешенным или спорным вопросам, а также возможные пути решения существующих проблем на основе региональных программ, подготовленных с участием соискателя.

Основные положения выносимые на защиту:

1. Общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Федерации, возникают, развиваются и прекращаются в соответствии с регулирующим воздействием государства в лице государственных органов законодательной и исполнительной власти иных уполномоченных должностных лиц и, будучи урегулированными нормами права, превращаются в правоотношения. Оказываемое воздействие системно, упорядочено, имеет целенаправленный характер, сообразуется с социальным назначением субъекта — органов иси полнительной власти, их положением, задачами правового регулирования, а также с особенностями сфер государственной или общественной жизни, в рамках которых такая деятельность осуществляется.

Как предмет правового регулирования организация и деятельность органов исполнительной власти включает в себя два органически связанных между собой и одновременно достаточно автономных, сложных по содержанию системных понятия «организация» и «деятельность», образующих его структуру.

Несмотря на многозначность понятий «организация» и «деятельность», применительно к органам исполнительной власти их следует рассматривать в единстве как составные элементы целостной системы, своеобразный дуэт, охватывающей всю совокупность общественных отношений, связанных с созданием, легализацией и функционированием указанных органов. Ни «организация» ни «деятельность» органов исполнительной власти не могут существовать изолированно. Отражая форму и содержание «материального бытия» органов исполнительной власти они могут существовать только как объединение двух компонентов, как система, основанная на взаимодействии и взаимообеспечении, когда один элемент известным образом обеспечивается другим. Исследование их содержания должно способствовать не только уточнению категориального аппарата административного права, его расширению, но и совершенствованию целостности и системности административно-правовых знаний и их более адекватному отражению в действующем законодательстве.

2. Исследование проблем функционирования региональных органов исполнительной власти невозможно вне признания факта существования системы исполнительной власти субъекта Федерации как подсистемы единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в научной литературе доминирует критическое отношение к возможности использования такого понятия, взамен которого предлагается дефиниция органы исполнительной власти субъекта Федерации". Подобный подход не может не вызывать известной неудовлетворенности, поскольку ставит под сомнение саму возможность включения данного понятия в систему науки административного права. Видится он нам непродуктивными и потому, что не только не наделяет исследователя необходимым инструментарием, но и ограничивает возможности проведения научных исследований, уводя из поля зрения элемент самостоятельности в функционировании региональной подсистемы, ее элементов и возникающих при этом связей. Признание и введение в научный оборот понятия «система исполнительной власти субъекта Федерации» позволит точнее раскрыть и охарактеризовать системность и пространственную организацию исполнительной власти в Российской Федерации, будет способствовать более детальной разработке вопросов обеспечения связей, возникающими между двумя уровнями власти и местным самоуправлением по вертикали и с иными органами государственной власти по горизонтали.

3. Правовое регулирование организации и деятельности региональных органов исполнительной власти осуществляет значительный круг субъектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи актуален вопрос, связанный с выбором наиболее рациональных видов правового регулирования, классификации норм права, посредством которых оно осуществляется. Учитывая иерархичность правовой системы Российской Федерации и специфику рассматриваемого предмета правового регулирования, можно выделить такие виды правового регулирования как: конституционное регулирование, профильное регулирование (специализированное), включающее законодательство об органах исполнительной власти), отраслевое регулирование (акты, касающиеся организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). Подобная дифференциация видов правового регулирования позволяет точнее выяснить роль и значение конкретных нормативных актов адресованных органам исполнительной власти субъектов Федерации, их соотношение, преимущества и недостатки, оправданность существования. Все это должно способствовать расширению необходимой теоретической основы для совершенствования процесса правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.

4. В процессе правого регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации большое значение имеет объект правового воздействия. Органы исполнительной власти всегда «персонифицированы» как обобщенный адресат соответствующей совокупности норм. По мере накопления опыта правового регулирования организации государственного управления в реформируемой России, массив законодательства, адресованный региональным исполнительным органам, неуклонно возрастает и совершенствуется. Все это актуализирует проблему распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти по правовому регулированию и организации их взаимодействия в этом процессе.

Что касается организации взаимодействия между различными звеньями единой системы исполнительной власти, то оно (помимо общей проблемы совершенствования форм и методов организации такого взаимодействия) должно иметь своей целью повышение роли региональных органов в решении общегосударственных задач с одновременной активизацией участия федеральных органов в разрешении наиболее острых проблем российских регионов. Здесь большая доля ответственности ложится на руководящие звенья единой системы, оказывающие направляющее воздействие на все процессы и явления как внутри ее, так и во внешних проявленияхучет и поддержка федеральными органами интересов и инициатив субъектов Федерации.

5. Проблемы совершенствования правовых основ организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации состоят, прежде всего, в разграничении компетенции по правовому регулированию.

Здесь оказывают решающее влияние два основных фактора. Региональные системы исполнительной власти являются подсистемами единой системы исполнительной власти Российской Федерации, находятся в с ней в постоянном взаимодействии, и при этом они же являют собой подсистему общей системы государственной власти субъекта Федерации в единстве с его представительными и судебными органами, полностью отражая ее специфические черты и особенности. Комплекс возникающих вопросов, связанных с правовым регулированием указанных отношений на федеральном уровне должен быть урегулирован федеральным законом об органах исполнительной власти и принимаемым в соответствии с ним законами субъектов Федерации. При достижении синхронности с федеральным законодательством эффективность регионального нормотворчества существенно возрастет.

6. Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти начинается с нормативного закрепления системы, структуры и порядка формирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В практике правового регулирования указанные аспекты не расслаиваются, так сильно они взаимосвязаны и взаимозависимы между собой. Вместе с тем это конкретные управленческие ситуации, требующие самостоятельного правового анализа.

Регулируя систему исполнительной власти субъекта Федерации, законодатель правовыми средствами отражает логику системообразующих связей ее элементов, обеспечивая их «необходимую объединенность», «объективную соединенность состояния» по содержательным основаниям, характеризующим институциональные особенности внутренних и внешних свойств и связей, возникающих между органами исполнительной власта. Эта логика получает свое закрепление в региональных законах и положениях об органах исполнительной власти, регламентах работысоздает правовую основу для обеспечения их взаимодействия, как между собой, так и с иными органами государственной власти и местного самоуправления.

Регулируя структуру исполнительной власти субъекта Федерации, мы закрепляем нормами права количество и виды органов исполнительной власти, их наименование, организационно-правовые формы, подчиненность в системе исполнительной власти субъекта. Но это, так сказать первый срез проблемы — внешняя организация системы. Помимо этого, учредитель сталкивается с необходимостью ответа на вопросы, связанные с поиском и закрепления наиболее оптимальной структуры каждого органа исполнительной власти в отдельности, т. е. с формированием внутренней организационной структуры. Именно внутренняя структура объединяет всю систему структурных подразделений и иных составных частей органа, которые функционируют при нем (общественные советы, комиссии и т. д.), оказывая на нее активное обратное влияние. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация государственного управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями исполнительного органа. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

7. Особое место в правовом регулировании должно быть отведено упорядочению соотношений правового статуса высшего органа исполнительной власти (правительства, администрации) и высшего должностного лица субъекта Федерации — руководителя высшего органа исполнительной власти (главы Республики, губернатора, главы администрации). В большей степени это касается высших должностных лиц субъектов Федерации, полномочия которых коррелируют с полномочиями высших органов исполнительной власти, а нередко и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Парадигма развития в правовом регулировании здесь видится нам в более точном разграничении правовых статусов высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации, исходя из того, что приоритет должен принадлежать высшему органу исполнительной власти.

7. Наиболее сложным вопросом правового регулирования организации органов исполнительной власти субъектов Федерации является формирование научно-методологических подходов к определению их типологии. В науке административном праве проблемы организационно-правовых форм органов исполнительной власти в силу ряда причин до сих пор остаются белым пятном. Подобная ситуация представляется весьма непродуктивной, как дающая повод для необдуманных организационных экспериментов над органами исполнительной власти, не предлагающая законодателю необходимой теоретической платформы для правотворчества, уводящая исследователя от необходимости анализа многих сущностных явлений. С одной стороны, снять имеющиеся противоречия и коллизии в типологии органов исполнительной власти поможет принятие федерального закона об органах исполнительной власти, с другой, при выборе организационно-правовой формы органа исполнительной власти следует руководствоваться не только предметными и функциональными признаками, но и сложившейся практикой государственного управления, поскольку ряд организационно-правовых форм в российских условиях, исторически доказали свою состоятельность. Вместе с тем, делая такие предложения, нельзя не забывать о необходимости соблюдения принципа организационной и функциональной схожести федеральных и региональных органов исполнительной власти, без которого единая вертикаль исполнительной власти нормально функционировать не может.

8. Признавая теоретическую и практическую ценность сделанных в теории государства и права предложений по повышению эффективности правового регулирования, следует отметить, что они носят общий характер и обращены ко всем отраслям российского права. Ориентируясь на них как на важные научно-методологические установки, тем не менее, следует искать специфические критерии действия правовых норм отраслевой принадлежности. Представляется, что применительно к административно-правовому регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти критерии эффективности должны, во-первых, иметь связь с основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования исполнительной власти, ее местом в механизме государства, в системе разделения властей, федерализмом, разграничением предметов ведения и полномочийво-вторых, отражать специфику рассматриваемого нами предмета правового регулирования, его широту и многообразие, и, в-третьих, способствовать улучшению процесса государственного управления. Для учета всех этих факторов представляются наиболее пригодными следующие специальные критерии эффективности: 1) учет в процессе правового регулирования места и роли исполнительной власти субъектов Федерации в системе разделения властей, в единой системе исполнительной власти Российской Федерации- 2) максимальное использование имеющихся информационных, материальных и организационно-регулирующих ресурсов- 3) сочетание централизации и децентрализации- 4) экономическая обоснованность- 5) системный подход.

9. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, региональными органами государственной власти зарубежных государств, органами местного самоуправления. Изучение различных вариантов взаимоотношений, в которые они вступают, должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их упорядочению и оптимизации, что должно не только повысить действенность и эффективность правового регулирования, но и, в конечном счете, способствовать укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества. Все сказанное с необходимостью ставит задачу изучения юридического механизма взаимоотношений, его структуры и содержания, что должно дать ответы на следующие вопросы: на основании чего складываются взаимоотношения органов государственной власти, чем ц определяется их характер и направленность, какие аспекты взаимоотношений не могут существовать вне правовых рамок и должны получить соответствующее нормативное оформление, а какие лежат вне сферы правового регулирования и должны исследоваться представителями других общественных наук.

Практическая значимость исследования состоит в разработке методологии проектирования перспективного развития системы исполнительной власти субъектов Федерации. Результаты исследования, в том числе отраженные в опубликованных работах диссертанта, могут быть использованы при разработке мер по упорядочению процедур создания региональных органов исполнительной власти, оптимизации их организационно-правовых форм, формированию механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, обеспечению взаимодействия с федеральными органами государственной власти и местного самоуправления.

Результаты выполненной работы могут быть использованы в научной деятельности, законодателями, практическими работниками, при разработке, реализации и аналитическом сопровождении конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Феде рациив учебном процессе — при преподавании курсов конституционного права, административного права, государственного управления.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждены на кафедре государственного и международного права и кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Выводы диссертанта нашли свое отражение в лекциях, читаемых в вузах Санкт-Петербурга, по следующим дисциплинам: административное право, конституционное право России, система государственного управления, спецкурсах, раскрывающих особенности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа.

Теоретические и практические рекомендации прошли апробацию при подготовке и прохождении ряда стратегических документов, определяющих приоритеты и перспективы развития системы органов исполнительной власти субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа в рамках административной реформы и реформы местного самоуправления, докладывались на международных (Россия, Германия, Дания, КНР, США, Швеция), всероссийских, межвузовских конференциях, семинарах, «круглых столах».

В частности, результаты проведенного исследования обсуждались: на международном семинаре, проводившимся Советом балтийских государств по теме: «Проблемы взаимоотношений между региональными представительными и исполнительными органами государственной власти» (Стокгольм, 10−14 октября 1994 г.) — на международных семинарах «Decision-making in central and local government» (Bornholm, March 17, 1995), «Организация системы и практика обучения и повышения квалификации руководящих работников государственной службы в Федеративной Республике Германии» (Бонн, ЗОЮ декабря 1995 г.) — на международной научно-практической конференции «Избранные аспекты социальноэкономического развития мегаполиса» (СПб., 13−17 октября 1997 г.) — на российско-германском семинаре «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления» (Калуга, 11−12 февраля 1998 г.) — на научно-практической конференции СЗАГС «Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики (Вологда, 20 мая 1998 г.) — на межвузовской научной конференции «Диалог: проблемы междисциплинарных исследований» (СПб. 17 мая 2000 г.) — на международной научно-практической конференции «МВД России-200 лет: история, развитие, перспективы (СПб. 22−23 сентября 2000 г.) — на итоговой научно-методологической конференции СЗАГС «Совершенствование системы государственного и муниципального управления в РФ и ее регионах» (СПб., 15 июня 2002 г.) — на юбилейной научно-практической конференции СЗАГС «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность (27 февраля 2002 г.) — на международной научной конференции «Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами» (СПб., 25−26 марта 2003 г.) — на Всероссийской научно-практической конференции: «Проблемы реформирования правовой системы России на рубеже XX—XXI вв.еков» (Иваново. 17 марта 2003 г.) — на российско-китайском семинаре «Актуальные проблемы административной реформы» (Тянь-Дзинь. 10−20 марта. 2003.г.) — на I Международном форуме «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (СПб. 19−22 июня 2003 г.) — на II международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СПб., 18 июня 2004 г.) — на международной научной конференции «Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами» (СПб. 22 апреля 2005 г.) — на научно-практической конференции СЗАГС «Актуальные проблемы административной реформы» (СПб., 29 июня 2005 г.) — на III международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СПб. 23−24 июня 2005 г.);

Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка источников и литературы.

Заключение

.

Исполнительная власть в современной России реформируется уже более десятка лет и завершение этого процесса в обозримом будущем вряд ли предвидится. Государство и общество вполне обоснованно связывает эту перманентную «бюрократическую эволюцию» с активизацией осуществляемых в стране политических, экономических и социальных реформ, с повышением роли и ответственности государственного аппарата за успех начатых преобразований. Практика правовых демократических государств убедительно свидетельствует о том, возможность доведения их до логического конца во многом определяется эффективностью функционирования системы государственного управления и сильной, юридически оформленной государственной службой423.

Начавшаяся перестройка системы управления современным российским государством актуализирует потребность научного анализа возникающих проблем и их теоретического осмысления. Одним из перспективных направлений нам видится исследование проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, составляющих подсистему единой системы исполнительной власти Российской Федерации и во многом определяющих ее эффективность и устойчивость. Надо отметить, что многие проблемы, обозначившиеся в процессе изучения исследуемого предмета правового регулирования, показали свою органичную связь с проблемами, характерными для теории исполнительной власти в целом и требующими своего исследования не только в рамках административного права, но в первую очередь в рамках общеправовых юридических дисциплин, а также конституционного права. Принимая это.

423 См.: Ник Менниг и Нил Парисон. Реформа государственного управления: международный опыт. М. 2003. С. 101. во внимание, диссертант попытался сформулировать свою позицию по нерешенным вопросам.

Проведенное исследование показало, что общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Федерации, возникают, развиваются и прекращаются в соответствии с регулирующим воздействием государства в лице государственных органов законодательной и исполнительной власти и уполномоченных должностных лиц и, будучи урегулированными нормами права, превращаются в правоотношения. Оказываемое воздействие системно, упорядочено, имеет целенаправленный характер, сообразуется с социальным назначением субъекта — органов исполнительной власти, их положением, задачами правового регулирования, а также с особенностями сфер государственной или общественной жизни, в рамках которых такая деятельность осуществляется.

Связанные с функционированием государства и права, являясь многообразными по своему содержанию, формам и методам, организация и деятельность органов исполнительной власти предстает перед нами как государственно-правовое явление и в этой связи подлежит исследованию правовыми науками и, в первую очередь, наукой административного права.

Исследуемый в диссертации предмет правового регулирования по своему содержанию включает в себя два органически связанных между собой и одновременно достаточно автономных, сложных по содержанию системных понятия «организация» и «деятельность», собственно и образующих его структуру.

При всей многоликости и многообразии научных суждений по поводу содержания и значения этих понятий между ними существует теснейшая взаимосвязь и взаимозависимость. Применительно к органам исполнительной власти их следует рассматривать в единстве как составные элементы целостной системы, своеобразный дуэт, охватывающей всю совокупность общественных отношений, связанных с созданием, легализацией и функционированием указанных органов. Ни «организация» ни «деятельность» органов исполнительной власти не могут существовать изолированно. Характеризуя форму и содержание «материального бытия» органов исполнительной власти, следует отметить, что они могут существовать только как объединение двух компонентов, как система, основанная на взаимодействии и взаимообеспечении, когда один элемент известным образом обеспечивается другим.

Социальное предназначение органов исполнительной власти, многообразие управленческих функций, осуществляемых ими в различных сферах государственной и общественной жизни, объективно поворачивают к нам то одной, то другой стороной указанные понятия, не только высвечивая их специфическое содержание, но одновременно подчеркивая единство предметной принадлежности — орган государственной власти и его материально-юридическую основу. Для целей правового регулирования важно значение организации как социальной организации, как «организации организаций», как управленческого процесса и т. д.- деятельности как правотворческой, правоисполнительной, правообеспечительной и т. д., поскольку все эти значения отражают все многообразие объекта изучения — органа исполнительной власти как целостного интегративного явления, характеризуют образующие его элементы, структуру, раскрывают функциональное содержание предмета правового регулирования с разных сторон, показывают направления совершенствования правого регулирования как в материальном, так и процессуальном плане.

К сожалению практика правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти демонстрирует упорное нежелание законодателя регламентировать рассматриваемые отношения, как в материальном, так и в процессуальном аспектах. А если говорить о процессуальной стороне вопроса, то здесь вообще все исследования ведутся только применительно к деятельности органов исполнительной власти.

Отсутствие правового регулирования и как результата соответствующих норм на этом уровне приводит к тому, что авторы, исследующие содержание административного процесса не выделяют в качестве самостоятельного производства процессуальные действия, связанные с созданием, реорганизацией или ликвидацией органов исполнительной власти, их информационного, материально-технического и финансового обеспечения, взаимодействия с другими органами. Как таковые они вообще никем не рассматриваются. В то же время для совершенствования практики государственного управления в нашей стране разработка этой проблемы имеет весьма перспективное значение.

Имея представление о характере и особенностях предмета правового регулирования, можно обратиться к решению еще одного важного вопроса — о выборе наиболее рациональных видов правового регулирования, классификации норм права, посредством которых оно осуществляется. По нашему представлению, это должно помочь оценить преимущества тех или иных форм правовых актов и конкретных нормативных предписаний, используемых в правовом регулировании, а также их значение для обеспечения эффективной деятельности региональных органов исполнительной власти.

Выбор вида правового регулирования зависит от органа (субъекта), осуществляющего правовую регламентацию. Форма деятельности для каждого органа государственной власти предопределена и всегда выражает его содержание. Зная, на кого возложено регулирование общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации, можно предвидеть пределы правового регулирования, его виды и формы соответствующих актов.

Правовое регулирование организации и деятельности региональных органов исполнительной власти осуществляет значительный круг субъектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. К их числу относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, законодательные (представительные) органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации и их должностные лица. Столь обширный диапазон субъектов, осуществляющих правовое регулирование, определен особенностями устройства механизма обеспечения государственной власти в Российской Федерации, а также широтой и многозначностью рассматриваемого предмета правового регулирования, отражающего не только особенности организации, но и многообразную деятельность региональных органов исполнительной власти. При этом каждый из указанных субъектов обладает собственными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации и реализует их в установленных формах, осуществляя, таким образом, правовое воздействие на организацию и деятельность последних в соответствии с поставленными задачами.

Говоря о формах актов, следует принять во внимание, что правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти осуществляется на уровне Конституции Российской Федерации, на уровне федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций, уставов и законов субъектов Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Учитывая иерархичность правовой системы российской Федерации и специфику рассматриваемого предмета правового регулирования, можно выделить такие виды правового регулирования как: конституционное регулирование, профильное регулирование (специализированное регулирование включающее законодательство об органах исполнительной власти), отраслевое регулирование (акты, касающиеся организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). Подобная дифференциация видов правового регулирования позволяет точнее выяснить роль и значение конкретных нормативных актов адресованных органам исполнительной власти субъектов Федерации, их соотношение, преимущества и недостатки, оправданность существования. Все это должно способствовать расширению необходимой теоретической основы для совершенствования процесса правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Указанные виды правового регулирования находятся в системном единстве. В пользу подобного заключения говорят следующие обстоятельства. Во-первых, единство самой системы исполнительной власти, во-вторых, единство целей, задач, принципов и методов правового воздействия, создающих единый правовой режим функционирования органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации установила, что органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации составляют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. И хотя это единство ограничено предметами ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов, это единая система, элементами которой являются органы исполнительной власти субъектов Федерации. Следовательно, как элементы интегрируемые в целостность они обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным, а отношения взаимодействия и взаимозависимости подчиняются правилам, не зависящим от них. И вместе с тем указанное единство диалектично и не отменяет функциональной и компетенционной специализации органов исполнительной власти, отражающейся в том, какого уровня государственной власти (федерального или регионального) конкретный орган является, каким правовым статусом он обладает.

Из принципа единства исполнительной власти с необходимостью вытекает принцип единства правового регулирования функционирования органов исполнительной власти. Причем это единство проявляется в единых подходах к правовому регулированию основ их организации и деятельности на всех уровнях рассматриваемого правового воздействия — от конституционного до отраслевого. Такое единство, проявляющееся в особом сочетании взаимодействующих между собой дозволений, предписаний и запретов, создает единый правовой режим функционирования органов исполнительной власти.

На качество правового регулирования свое влияние оказывает содержание и классификация правовых норм, закрепляющих основы организации и деятельности органов исполнительной власти. Вопрос о содержании и видах правых норм наиболее полно разработан в теории государства и права. В административном праве ему уделяется меньше внимания. Специальные работы, в которых исследуются общие и специфические особенности административно-правовых норм, появились сравнительно недавно. Что касается норм, регулирующих организацию и деятельность органов исполнительной власти, то можно признать, что в последние годы отечественными учеными предпринимались лишь отдельные попытки их изучения и классификации, и то применительно к конкретному виду деятельности органов государственного управления. Ясно, что подобная ситуация не способствует формированию надежной методологической основы для классификации административно-правовых норм, адресованных органам исполнительной власти, затрудняет использование соответствующих научных источников, становится уязвимой для критики со стороны специалистов в области теории государства и права.

Следует принять во внимание и тот факт, что далеко не все, что в теории государства и права стало иметь статус некого стандарта в части классификации правовых норм, является бесспорным и непроблематичным в отраслевом законодательстве (например, трехчленное строение нормы права, критерии деления норм на материальные и процессуальные и др.). Все это обуславливает важность теоретического исследования данной проблематики с целью формирования соответствующей концепции в теории административного права и, в частности, в правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.

По мере накопления опыта правового регулирования организации государственного управления в реформируемой России массив законодательства, адресованный региональным исполнительным органам, неуклонно возрастает и совершенствуется. Все это актуализирует проблему распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти по правовому регулированию и организации их взаимодействия в этом процессе.

На успешное разрешение этих проблем решающее влияние оказывают многие объективные факторы, не учитывать которые в процессе правового регулирования просто нельзя. К примеру, у исполнительной власти как единой системы есть свои отличительные черты, принципы и формы деятельности, закономерности развития. Указанные общие свойства системы обязательно отражаются в правовой регламентации, при этом законодатель, как правило, отбирает все лучшее, что наиболее полно отвечает современным требованиям государственного управления, сложившимся экономическим и политическим условиям.

Что касается организации взаимодействия между различными звеньями единой системы исполнительной власти, то оно (помимо общей проблемы совершенствования форм и методов организации такого взаимодействия) должно иметь своей целью повышение роли региональных органов в решении общегосударственных задач с одновременной активизацией участия федеральных органов в разрешении наиболее острых проблем российских регионов. Здесь большая доля ответственности ложится на руководящие звенья системы, оказывающие направляющее воздействие на все процессы и явления как внутри ее, так и во внешних проявленияхучет и поддержка федеральными органами интересов и инициативы субъектов Федерации.

На организацию правового регулирования оказывает влияние принцип разделения властей. Наличие федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, отражающих интересы государства в целом, предопределяют не только их направляющее воздействие на правовое регулирование единой системы исполнительной власти, но и на его содержание. Правовое воздействие на организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется посредством правотворчества Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, акты которых находятся в определенной субординации и взаимодействии. Предметом многих из них является деятельность региональных органов исполнительной власти, направляемая таким образом в русло общегосударственных интересов.

Федеративная природа Российской Федерации требует учета того факта, что в каждом субъекте Федерации существуют свои органы государственной власти, а это означает, что регулирование организации и деятельности их исполнительных органов со стороны Федерации (в лице ее органов) должно осуществляться во-первых, в определенных Конституцией Российской Федерации пределах, во-вторых, с большой мерой политического такта, не допускающего ущемления самостоятельности регионов и, наконец, с учетом их собственных правовых потенций в саморегулировании региональной системы исполнительной власти.

Следует отметить, что правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления на всех этапах существования России всегда осуществлялось с учетом конкретных условий развития общества и государства. Подобная связь отражалась на распределении между властными органами компетенции по изданию нормативных правовых актов, адресованных органам государственного управления. Вместе с тем, совершенствование общественных отношений и практики государственного строительства, достижения научной мысли вызывали к жизни новые идеи, концепции и решения, меняющие господствующие представления и получающие закрепление в действующем законодательстве.

Один из наиболее ярких аспектов проявления данного фактора связан с системными изменениями, обозначившимися в российском обществе в конце прошлого, начале нынешнего века, квинтэссенцией которых стала осуществляемая административная реформа. Ее цель связана с созданием такой системы органов государственной власти и соответствующей ей системы государственной службы, которые смогли обеспечить кардинальное повышение эффективности государственного управления, способствующего укреплению российской государственности, росту эффективности экономики и развитию гражданского общества.

Объектом воздействия правовых норм становятся: система исполнительной власти субъекта Федерации, ее структура, виды и структура органов исполнительной власти, их статус, порядок образования, основы взаимодействия между собой, а также с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, закрепление внутреннего порядка работы, организация работы аппарата, материальное и информационное обеспечение также входят в предмет правового регулирования, учитываются в процессе нормотворчества.

Указанные вопросы находят свое отражение в федеральном законодательстве, конституциях, уставах субъектов Федерации, региональных законах, посвященных органам исполнительной власти, нормативных правовых актах высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации, иных органов исполнительной власти.

Особое место в правовом регулировании региональным законодателем отводится закреплению правового статуса высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации — руководителя высшего органа исполнительной власти. Здесь субъекты пытаются разрешить три взаимосвязанных проблемы связанные, во-первых, с созданием надлежащих правовых условий для выполнения поставленных задач «важнейшими игроками на правовом поле» в региональной системе исполнительной властиво-вторых, с повышением их ответственности за порученное дело, самостоятельности при решении вопросов, отнесенных к их ведению и, в-третьих, так разграничить полномочия между ними, чтобы предотвратить возможность возникновения разногласий и споров о компетенции, не укрепляющие вертикаль государственной власти.

Правовые средства активно используются для организации внутренней работы органов исполнительной власти и их аппаратов. В частности, они применяются для закрепления организационных форм деятельности, таких как планирование работы, проведение заседаний и совещаний, порядок и сроки подготовки и принятия правовых актов, проведение проверок, организация контроля исполнения, организация делопроизводства и др.

Среди краеугольных понятий, используемых в процессе правового регулирования основ организации органов исполнительной власти субъектов Федерации и неоднозначно трактуемых как в теории, так и на практике, следует выделить такие как «организационная структура», «организационно-правовая форма», «организационно-правовые формы деятельности», «система взаимоотношений». Уточнение их содержание необходимо не только ради чистоты теоретических конструкции, но и по практическим соображениям.

Базовым понятием выступает организационно-правовая форма органа исполнительной власти. При помощи организационно-правовой формы институируется орган исполнительной власти, предопределяется его вид. Можно сказать, что организационно-правовая форма это такой правовой феномен, который юридически объединяет внешнюю и внутреннюю формы органа исполнительной власти, задает направленность соответствующим структурам, связям, процессам и отношениям.

Проблема организационно-правовых форм в административно-правовом регулировании имеет самое прямое отношение к проблеме типологии органов исполнительной власти, выполняя роль несущей юридико-правовой конструкции. В ней находят свое отражение не только конкретный вид органа (министерство, департамент, комитет, управление и др.), но и соответствующий ему правовой статус, связанный с характером и объемом выполняемых функций и полномочий, специфическими формами и методами деятельности.

Анализ точек зрения ведущих представителей науки административного права по поводу исследуемого понятия позволяет сделать вывод о том, что единых критериев типологии органов исполнительной власти не выработано.

В этой связи необычайно важно, чтобы применяемая в государственном строительстве типология органов исполнительной власти была бы законодательно закреплена, по меньшей мере, по двум причинам. Во-первых, в связи с назревшей потребностью упорядочить практику их организации, предлагая практике выбор таких организационно-правовых форм, которые бы оптимально соответствовали задачам государственного управления в современной управляемой среде. Во-вторых, стабилизировать и дисциплинировать саму систему исполнительной власти, подвергаемую не всегда оправданным реорганизациям. Особенно настоятельно этого требует практика правового регулирования организационно-правовых форм в ч.

330 субъектах Федерации, отличающаяся большим своеобразием. В диссертации предлагаются подходы к разрешению этой задачи.

На всех этапах развития отечественной юридической науки проблемы эффективности права, правового регулирования оставались в числе наиболее важных, имеющих особое методологическое значение. Сегодня данная проблема выдвигается в число приоритетных в связи с активизацией роли правовых средств в решении важнейших вопросов политического, экономического и социального реформирования современной России, приобретая характер самостоятельного исследовательского направления. Повышенные требования к вопросам эффективности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти предъявляются в условиях осуществляемой административной реформы. Меняются подходы и ориентиры в предмете правового регулирования, возрастают требования к используемым в процессе создания нормативных актов правилам, приемам и средствам юридической техники.

Признавая теоретическую и практическую ценность сделанных в теории государства и права предложений, все-таки следует отметить, что они носят общий характер и обращены ко всем отраслям российского права. Ориентируясь на них как на важные научно-методологические установки, тем не менее, следует искать специфические критерии действия правовых норм отраслевой принадлежности.

Подчеркнем, что правовое регулирование не осуществляется само по себе. Законодатель, создавая норму права, всегда преследует определенные цели, выполняет конкретный социальный заказ. В этой связи важно иметь точные ориентиры, чтобы, соблюдая законность, не позволить выйти за пределы, очерченные правом, ограничивая тем самым субъективную волю законодателя.

Представляется, что применительно к административно-правовому регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти критерии эффективности должны, во-первых, иметь связь с основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования исполнительной власти, ее местом в механизме государства, в системе разделения властей, федерализмом, разграничением предметов ведения и полномочийво-вторых, отражать специфику рассматриваемого нами предмета правового регулирования, его широту и многообразие, и, в-третьих, способствовать улучшению процесса публичного управления. Для учета всех этих факторов представляются наиболее пригодными следующие специальные критерии эффективности: 1) учет в процессе правового регулирования места и роли исполнительной власти субъектов Федерации в системе разделения властей, в единой системе исполнительной власти Российской Федерации- 2) максимальное использование имеющихся информационных, материальных и организационно-регулирующих ресурсов- 3) сочетание централизации и децентрализации- 4) экономическая обоснованность- 5) системный подход.

Указанные критерии представляют собой общие требования к эффективности административно-правовых норм, вне которых эффективность правового регулирования обеспечена быть не может. Они связаны с отражением сущностных характеристик исполнительной власти, базовых ценностей, принятых в обществе и государстве, обеспечением политико-правовой ориентации субъектов правового регулирования, преследующих конкретные цели применительно к рассматриваемому предмету.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, региональными органами государственной власти зарубежных государств, органами местного самоуправления. Изучение различных вариантов взаимоотношений, в которые они вступают, должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их упорядочению и оптимизации, что должно не только повысить действенность и эффективность правового регулирования, но и, в конечном счете, способствовать укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества.

Проблема поиска юридических механизмов упорядочения и оптимизации взаимоотношений органов государственной власти во многом отражает современное состояние не только науки административного права, но и конституционного, поскольку система органов исполнительной власти, включающая перечень органов, их внутрисистемные и межсистемные взаимосвязи, как самостоятельный объект правового регулирования находится под влиянием двух правовых режимов — конституционно-правового и административно-правового.

В современных российских условиях правовая неурегулированность взаимоотношений между органами государственной власти и юридическая нечеткость нормативных актов, касающихся многих вопросов политического, экономического и социального развития порождает так называемый, «ролевой конфликт», юридически выражающийся в борьбе за компетенцию и правомочность. Наиболее серьезные схватки возникают по поводу контроля и распоряжением финансами и собственностью, кадровым назначениям на ключевые места. В последнее время в число «приоритетных проблем» выдвинулось реформирование системы местного самоуправления, продемонстрировавшее нежелание исполнительной власти делиться своими полномочиями. В определенной степени конфликтность ситуации «подогревается» административной реформой, меняющей сложившийся баланс соотношения властных ресурсов в пользу исполнительной власти. Все это актуализирует изучение юридического механизма взаимоотношений, на основе которого можно оптимизировать отношения между органами государственной власти, сглаживать и профилактировать опасные противоречия и конфликты.

Юридический механизм взаимоотношений органов государственной власти можно определить как систему взаимосвязанных правовых и организационных средств, посредством которых осуществляются и регулируются взаимоотношения, достигается их оптимизация и наиболее эффективный результат — взаимодействие.

Юридический механизм взаимоотношений имеет собственную структуру, которую составляют: правовые нормы (материальные и процессуальные), на которых он базируется и, которые, в конечном счете, определяют характер и направленность взаимоотношенийотношения, которые объективно возникают между государственными органами в процессе осуществления ими своих полномочий в ходе взаимодействия друг с другом и нормами права непосредственно не урегулированыи юридические гарантии, создающие участникам взаимоотношений оптимальные условия для эффективной деятельности в целях достижения высокого конечного результата.

Подводя итог еще раз подчеркнем, что особенностью современного этапа административной реформы является ее перенос на региональный уровень. Субъекты Федерации вплотную приблизились к важному по своим последствиям рубежу, и через который им все-таки придется пройти. Этот рубеж — новое, причем кардинальное реформирование системы и структуры региональных органов исполнительной власти, приведение ее в соответствие с федеральной структурой. Здесь очень важна синхронизация осуществляемых реформ на всех уровнях власти от федерального уровня до местного самоуправления.

Сегодня вопрос о переходе на региональном уровне с линейной системы управления на функциональную официально в практическую плоскость не переводится — слишком много проблем обозначилось на федеральном уровне. Однако готовиться к этому надо уже сейчас424. Необходимость предстоящих изменений вытекает из принципа единства системы исполнительной власти и объективно влечет за собой определенную унификацию, заключающуюся в организационной схожести системы и структуры органов исполнительной власти разных уровней и используемых форм взаимоотношений. В общем, административная реформа с неизбежностью переместится на региональный уровень. Простой оптимизаций сложившихся систем государственного управления и сокращением числа государственных служащих здесь не обойтись. Дело гораздо серьезнее. И хотя предстоящая реформа в процессе осуществления, безусловно, примет региональные очертания, отразит региональную специфику, все-таки по своей сути, целям, задачам и последствиям она будет концептуально неизменна.

В этой связи региональным руководителям следует внимательно проанализировать все плюсы и минусы осуществления административной реформы на федеральном уровне, учесть допущенные ошибки и недочеты, снижающие эффективность функционирования органов исполнительной власти, имея в виду недопущение их повторения на региональном уровне.

Условно все действия можно разделить на два основных этапа: подготовительный и, собственно, создание новых структур. На первом этапе необходимо осуществить структурно-функциональный анализ каждого органа и его структурных подразделений, преследуя цель устранения избы.

424 Диссертация уже была завершена, когда в Калининградской области по инициативе губернатора Г. Бооса 4 октября 2005 г. был принят областной закон № 656, внесший существенные изменения в систему органов исполнительной власти. Сегодня она включает высший исполнительный орган государственной власти области — Правительство Калининградской области, министерства, службы и агентства. Это первый пример приведения региональной системы исполнительной власти в соответствие с федеральной системой в Российской Федерации. точных и дублирующих функций. При этом важно учитывать парадоксы российских реформ, когда любая либерализация государственного управления оборачивается усилением бюрократической власти, расширением «серой зоны» активности чиновников. В этой связи важно не только сокращать количество функций (речь идет о научно обоснованном сокращении), а урезать самопровозглашенные полномочия аппаратной бюрократии. Уточнить цели и основные задачи органов, обеспечить их функционально и компетенционно это одна сторона дела. Закрепить административные процедуры, способствующие укреплению управленческой дисциплины, вносящие ясность как во взаимоотношения между самими органами государственной власти и их должностными лицами, так и в отношениях с гражданами, вот может быть самая сложная сторона административной реформы. Критерием деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих должны стать не количество и качество принимаемых управленческих решений, а те реальные изменения, которые происходят в управляемой среде: рост экономики, повышение качества жизни населения, снижение преступности и др.

Подводя итог, следует отметить, что региональная исполнительная власть, как власть более приближенная к людям, должна быть стабильной, эффективной, демократической и устойчивой. Убеждены, что именно здесь кроется залог обеспечения целостности и успешного функционирования всей вертикали исполнительной власти современного российского государства в целом.