Актуальность темы
исследования. Зарождение рыночной экономики и смена политического строя в начале 90-х гг. прошлого столетия требовали от законодателя создания принципиально новой правовой базы для проведения в жизнь реформаторских процессов, которые начинались в России. Приватизация была одной из необходимых предпосылок создания слоя частных собственников, развития рыночной экономики и фондового рынка.
Особенности приватизационных правоотношений, в которых государство, осуществляющее публичные функции, в том числе, по государственному регулированию экономических отношений, выступает одновременно и как собственник реализуемого имущества, предопределяют наличие специальных норм, регламентирующих особый, отличный от установленного гражданским законодательством, порядок отчуждения государственного и муниципального имущества в процессе приватизации.
Исследование правовых основ приватизации акций и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере особенно актуальны в связи с тем, что с одной стороны, в настоящее время только в федеральной собственности находится более трех тысяч пакетов акций акционерных обществ, а также функционируют более семи тысяч федеральных государственных унитарных предприятий, абсолютное большинство которых, в силу положений Федерального закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 21.12.2001 № 178-ФЗ (далее — Закон о приватизации 2001 года)1, будут приватизированы путем преобразования в акционерные общества с последующей продажей акций этих обществ. Такое количество акций в принципе невозможно продать в короткие сроки, а соответственно,.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4, ст. 251.
2 Экономика России: итоги и перспективы роста // Материалы Коллегии Министерства экономического развития и торговли РФ по итогам деятельности за 2005 год. — М.: 2006, стр. 267. процесс приватизации акций в краткосрочной перспективе не завершится1. С другой стороны, в качестве одной из первоочередных мер в рамках проводимой государством экономической политики является скорейшее сокращение избыточной части государственного сектора экономики, то есть той части, которая не обеспечивает выполнения государственных функций2. Таким образом, фактически взят курс на ускоренную приватизацию большинства пакетов акций, что, в свою очередь, диктует необходимость совершенствования существующих приватизационных процедур.
В 2001;2002 годах произошло кардинальное обновление законодательства Российской Федерации, регулирующего приватизационные отношения: был принят Закон о приватизации 2001 года, а также подзаконные нормативные акты. В новом законодательстве был отражен механизм, обеспечивающий получение государством справедливой цены за акции, путем введения обязательного установления в решениях об условиях приватизации минимальной цены отчуждения акций (нормативной цены), а также определения начальной цены акций исключительно на основании отчета независимого оценщика. Кроме того, в новом Законе о приватизации был доработан и дополнен перечень возможных способов приватизации, создан механизм реализации низколиквидного имущества посредством последовательного применения в случае признания аукциона несостоявшимся таких способов приватизации, как продажа акций посредством публичного предложения и продажа без объявления цены.
Вместе с тем, нельзя говорить о том, что с принятием Закона о приватизации 2001 года были устранены все существовавшие до его принятия проблемы и пробелы в правовом регулировании приватизационных отношений. В частности, в Законе о приватизации 2001 года, как и в ранее действовавших законах о приватизации, отсутствует определение термина «способ приватизации», а предложенное в Законе определение термина «приватизация» не отражает су.
1 Статистика Российского фонда федерального имущества за последние 5 лет свидетельствует о том, что коэффициент реализации акций составляет примерно 51% от запланированных объемов продаж на год.
2 В частности, подобная мера была предложена Министром экономического развития и торговли РФ Г. О. Грефом на заседании Правительства РФ 17.03.2005 в качестве одной из мер, направленных на повышение эффективности управления федеральной собственностью в 2006;2008 году / Ведомственная рассылка (архив Российского фонда федерального имущества). щественных признаков, позволяющих разграничить приватизацию и сходные отношения по отчуждению государственного и муниципального имущества. Формулировки отдельных положений Закона о приватизации 2001 года являются неопределенными, в связи с чем, возникает возможность их неоднозначного толкования и применения как органами власти, принимающими решения о приватизации и учреждениями, осуществляющими их реализацию, так и судами. Ряд положений действующего приватизационного законодательства вступает в противоречие с нормами гражданского законодательства, а правовая регламентация процедуры продажи акций некоторыми способами приватизации требует существенной доработки с учетом накопленного практического опыта.
Приватизационные отношения являлись предметом исследований в циви-листической литературе, в которой, однако, затрагивались наиболее общие вопросы теории и правоприменительной практики. Вместе с тем, ни одно из исследований не носит комплексного характера, то есть не охватывает весь спектр отношений, возникающих в процессе приватизации акций, с момента принятия решения о приватизации и до момента перехода права собственности на акции. Отдавая должное проведенным ранее исследованиям, положения которых сохраняют научную значимость, следует отметить, что ввиду произошедшего с тех пор существенного изменения законодательства о приватизации, исследование особенностей правового регулирования реализации акций в процессе приватизации является актуальным и в настоящее время. После принятия Закона о приватизации 2001 г. детальные исследования проблем правового регулирования реализации акций в рамках приватизационных отношений не проводились.
Недостаточная исследованность особенностей правового регулирования процесса приватизации акций, изменение законодательства о приватизации, а соответственно, и судебной практики по приватизационным спорам, нечеткость действующих норм как законодательства о приватизации, так и иных норм, регулирующих смежные с приватизационными отношения, отсутствие определений ключевых терминов и понятий приватизационного законодательства свидетельствуют об актуальности темы настоящего диссертационного исследования, ее научном и практическом значении.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе приватизации между органами государственной власти, государственными учреждениями и иными лицами, наделенными функциями продавца государственной или муниципальной собственности (далее именуются продавцами), и покупателями приватизируемого имущества, а также действующие приватизационные нормы и положения утративших силу нормативных актов, регулировавших процесс приватизации федеральной собственности.
Предметом исследования являются отношения, складывающиеся между уполномоченными органами государственной власти, продавцами приватизируемых акций и претендентами на их приобретение, участниками торгов и покупателями при реализации акций в процессе приватизации, а также положения российского законодательства, принятого на федеральном уровне с начала 90-х годов 20 века по настоящее время и регулирующего процесс реализации акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и практика его применения федеральными органами исполнительной власти, Российским фондом федерального имущества, арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
Цель исследования.
Актуальность темы
предопределила цель исследования, которая заключается в выработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего реализацию акций в процессе приватизации, на основе анализа содержания приватизационного законодательства, правоприменительной практики и зарубежного опыта правового регулирования отношений по реализации акций в процессе приватизации.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1. Проанализировать:
— положения действующего законодательства о приватизации, а также нормы утративших силу нормативных актов;
— правоотношения, возникающие в процессе приватизации акций между органами государственной власти, продавцами и покупателями приватизируемых акций.
2. Исследовать процесс возникновения и развития приватизационного законодательства, изучить основные этапы становления приватизационного законодательства.
3. Выявить особенности правового регулирования реализации акций в процессе приватизации, а также основные проблемы и пробелы в нормативном регулировании указанной сферы отношений.
4. Предложить отсутствующие определения ключевых терминов.
5. Выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения по реализации акций в процессе приватизации.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования. При написании диссертации были использованы общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, логический, системный, анализ научных концепций.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области предпринимательского и гражданского права, а также теории права: В. К. Андреева, В. Ю. Бакшинскаса, М. И. Брагинского, А. Г. Братко, А. Ю. Бушева,.
A.В.Бенедиктова, В. В. Витрянского, Е. П. Губина, М. А. Гурвича, Д. И. Дедова,.
B.А.Дозорцева, В. В. Долинской, И. В. Ершовой, Л. Г. Ефимовой, С. С. Занковского, О. С. Иоффе, Р. Ф. Каллистратовой, В. П. Камышанского, А. А. Киселева,.
C.И.Комарицкого, С. М. Корнеева, Н. М. Коршунова, М. И. Кулагина,.
A.С.Кушнирук, В. В. Лаптева, М. Н. Малеиной, А. Л. Маковского, В. К. Мамутова,.
B.С.Мартемьянова, А. И. Масляева, В. П. Мозолина, Н. О. Нерсесова, Г. Д. Отнюковой, К. Ю. Ратникова, М. А. Рожковой, А. А. Рубанова,.
О.Ю.Скворцова, И. Н. Соловьева, Д. И. Степанова, Е. А. Суханова, И. Т. Тарасова, Ю. К. Толстого, С. А. Хохлова, П. П. Цитовича, В. В. Чубарова, Г. Ф. Шершеневича, Г. С. Шапкиной, С. В. Щербинина, А. М. Эрделевского, М. К. Юкова, Л. Р. Юлдашбаевой, В. Ф. Яковлева, В. Ф. Яковлевой и др.
По вопросам приватизации акций и предприятий в странах Центральной и Восточной Европы в работе использованы материалы зарубежных исследователей: А. Бойм, В. Ермаковича, Е. Ермакович, А. Земплинеровой, Б. Конски, У. Корже, Г. Лажтая, М. Симонетти, П. Рымашевского, Ж. Чарапа, В. Шотта и др.
Эмпирическую основу исследования составляют принятые на федеральном уровне законодательные акты, регулирующие порядок реализации акций в процессе приватизации, подзаконные акты, материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики за 1992 — 2006 годы, а также правоприменительной практики Российского фонда федерального имущества и его отделений (филиалов), Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Министерства экономического развития и торговли РФ.
Научная новизна исследования. Работа является одним из первых научных исследований теории и правоприменительной практики в сфере реализации акций в процессе приватизации после произошедшего в 2001;2002 гт. изменения приватизационного законодательства. В работе впервые проведен комплексный анализ основных аспектов правового регулирования реализации акций в процессе приватизации, выявлены основные противоречия и пробелы в приватизационном законодательстве, уточнен понятийный аппарат, определены направления дальнейшего совершенствования приватизационного законодательства.
На основе анализа законодательства, практики его применения, теоретических положений предпринимательского (хозяйственного) права и гражданского права диссертант выносит на защиту следующие положения:
1. Действующее законодательство о приватизации, как и ранее действовавшее, содержит определение понятия «приватизация», не отражающее действительного содержания указанного понятия. В законодательном определении отсутствуют существенные признаки процесса приватизации, позволяющие отграничить приватизацию, как процесс, регламентируемый специальным приватизационным законодательством, от сходных отношений по отчуждению государственной собственности.
На основе анализа приватизационных норм, а также положений гражданского законодательства можно сформулировать следующее определение понятия «приватизация»: приватизация — это возмездное отчуждение Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями имущества, составляющего соответственно федеральную казну, казну субъекта Российской Федерации или казну муниципального образования, в частную собственность физических и (или) юридических лиц.
2. Необходимо дифференцировать порядок принятия решений о приватизации в зависимости от стоимости приватизируемого имущества, определив экономически и юридически обоснованные критерии имущества, порядок принятия решений о приватизации которых должен быть упрощенным. Применительно к приватизируемым пакетам акций таким критерием может стать незначительная величина уставного капитала акционерного общества (менее 2 ООО установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда) в совокупности с небольшим размером подлежащего приватизации пакета акций (менее 25% уставного капитала общества). Основным отличием такого упрощенного порядка от ныне действующего должно стать отсутствие необходимости внесения имущества в прогнозный план (программу) приватизации и приватизация его на основании распоряжения федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, которое одновременно должно быть решением об условиях приватизации такого имущества.
3. Положение п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 года о представлении претендентом при подаче заявки документа, подтверждающего уведомление антимонопольного органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество в соответствии с антимонопольным законодательством Российской.
Федерации, следует рассматривать как требование представить продавцу любой документ, обладающий следующими признаками:
— документ выражает безусловное намерение претендента приобрести подлежащее приватизации имущество с соблюдением требований антимонопольного законодательства;
— документ был направлен в антимонопольный орган (территориальный орган) и доказательства его отправки представлены продавцу.
Из указанного положения п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 года не следует, что претендент обязан представить продавцу копию ходатайства или уведомления антимонопольного органа, предусмотренных ст. 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 № 948−1либо копию разрешения антимонопольного органа на совершение сделки.
4. Исходя из анализа приватизационных норм, можно сформулировать следующее определение способа приватизации, которое отсутствует в действующем приватизационном законодательстве: способ приватизации — это сложный юридический состав, представляющий собой совокупность юридических действий государственных (муниципальных) органов или продавцов государственного (муниципального) имущества, направленных на отчуждение имущества, составляющего казну Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, в собственность физических или юридических лиц.
5. Предлагается дополнить ч. 2 п. 1 ст. 91 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ2, указав, что общество обеспечивает представителям публично-правовых образований доступ ко всем своим документам не только в случае использования специального права на участие публично-правового образования в управлении данным обществом, как это установлено на настоящий момент, но и в любом случае наличия в собственности.
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. ст. 499.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. ст. 1.
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пакета акций акционерного общества.
6. При продаже акций посредством публичного предложения Закон о приватизации, фактически, предусматривает заключение двух договоров купли-продажи: один договор заключается путем акцепта публичной оферты (информационного сообщения о продаже акций) посредством подачи и регистрации заявки, второй — путем подписания продавцом и лицом, заявка которого зарегистрирована, договора купли-продажи в форме одного документа в день регистрации заявки. В соответствии с п. 1 ст. 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, её акцепта. Учитывая, что в силу указанной нормы договор купли-продажи акций считается заключенным в момент регистрации заявки претендента (получения акцепта), заключение с лицом, заявка которого зарегистрирована продавцом, второго договора купли-продажи с правовой точки зрения не является обоснованным.
В связи с изложенным, предлагается исключить из п. 8 ст. 23 Закона о приватизации 2001 года следующее положение: «Договор купли-продажи указанного имущества заключается в день регистрации заявки».
8. Договоры купли-продажи акций по результатам специализированного аукциона должны заключаться отдельно с каждым победителем специализированного аукциона после утверждения продавцом протокола об итогах специализированного аукциона.
9. Предлагается дополнить Закон о приватизации 2001 года (Главу III. Порядок приватизации государственного и муниципального имущества) отдельной статьей, устанавливающей процедуру предпродажной подготовки акций и иных объектов приватизации. В статье должен быть установлен перечень обязательных и факультативных мероприятий, направленных как на информирование широкого круга потенциальных покупателей о предстоящей продаже, так и на раскрытие полной и достоверной информации об объекте приватизации, а также повышение инвестиционной привлекательности и рыночной стоимости объекта до его приватизации. Отношения, связанные с предпродажной подготовкой объектов приватизации, не урегулированные в Законе о приватизации 2001 года, должны регулироваться постановлением Правительства РФ.
10. При установлении требования обязательности проведения оценки всех приватизируемых объектов государственной собственности в законодательстве о приватизации, как и в Федеральном законе «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 № 135-Ф31, не был учтен тот факт, что в процессе приватизации активно продаются и небольшие (в т.ч. по 1 акции) пакеты акций акционерных обществ с незначительными по величине уставными капиталами. Рыночная стоимость таких пакетов акций зачастую ниже затрат на проведение оценки, в результате чего приватизация отдельных объектов государственной собственности становится убыточной.
Учитывая рекомендательный характер выводов независимого оценщика, целесообразно законодательное закрепление положения, согласно которому независимой оценке подлежит только имущество, нормативная цена которого превышает определенную сумму, которая должна быть установлена в законодательстве о приватизации и об оценочной деятельности и может составлять, к примеру, 1000 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В этом случае начальная цена имущества должна будет устанавливаться продавцом на основании нормативной цены.
Практическая значимость работы. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть учтены в дальнейшей работе по совершенствованию законодательства, при обобщении судебной практики, подготовке высшими судебными органами разъяснений по применению законодательства о приватизации, а также использованы в деятельности судов и организаций, вовлеченных в процесс приватизации акций. Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии. По теме диссертации опубликованы.
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3813. статьи, указанные в автореферате. Материалы диссертационного исследования послужили основой для подготовки предложений по совершенствованию действующего законодательства о приватизации в рамках участия Российского фонда федерального имущества в законопроектной деятельности, а также выработки методических рекомендаций филиалам (отделениям) Российского фонда федерального имущества и разработки типовых форм договоров о задатке и договоров купли-продажи акций. Сделанные в диссертационном исследовании теоретические выводы использовались в практической работе автора в судебно-правовом отделе специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации «Российский фонд федерального имущества» по представлению интересов Российской Федерации в судебных процессах, в том числе в Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, при рассмотрении судебных дел по оспариванию законности крупнейших приватизационных сделок, в частности, сделок по продаже 100% акций ОАО «ПОЛИЭФ», залоговых аукционов ОАО «НК «ЮКОС», ОАО «Сибирская нефтяная компания», ОАО «РАО «Норильский никель».
Выводы к Главе III:
1. Как следует из п. 1 ст. 6 Закона о приватизации Российский фонд федерального имущества осуществляет полномочия продавца приватизируемого федерального имущества от имени Правительства РФ. Однако отдельные положения указанного закона, в частности, регулирующие порядок возврата денежных средств по недействительным сделкам приватизации, способствуют формированию правоприменительной практики, фактически, наделяющей Фонд статусом самостоятельной стороны приватизационных сделок, а не представителя. Соответственно, Закон о приватизации нуждается в доработке в части регулирования статуса продавца приватизируемого имущества и приведения его в соответствие с нормами гражданского законодательства РФ, регулирующими отношения представительства. С этой целью, прежде всего, необходимо установить, что возврат денежных средств по недействительным, равно как и по расторгнутым сделкам приватизации, осуществляется из соответствующего бюджета.
2. Закрепление в ст. 6 Закона о приватизации 2001 г. возможности функционирования в качестве продавцов приватизируемого федерального имущества нескольких специализированных учреждений, очевидно, не может повлечь за собой повышение эффективности продаж и увеличение выручки от приватизации. Напротив, возникнет необходимость финансирования деятельности не одного, как сейчас, а целого ряда структур с идентичными функциями, а также контроля за их деятельностью. В связи с этим, предлагается закрепить в ст. 6 Закона о приватизации 2001 г. возможность наделения полномочиями продавца только одного государственного учреждения.
3. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 г. в перечне документов, которые претендент обязан представить продавцу, указан «документ, подтверждающий уведомление федерального антимонопольного органа или его территориального органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации». Как показывает практика, подобные формулировки приводят к возможности неоднозначного толкования названной нормы. В связи с этим, предлагается изложить абзац 4 п. 1 ст. 16 Закона о приватизации в следующей редакции: «копию обращения в антимонопольный орган, содержащего информацию о намерении претендента приобрести приватизируемое имущество». Подобная редакция указанной нормы устранить возможность её толкования как отсылочной к ст. 18 Закона о конкуренции.
4. В ст. 42 Закона о приватизации 2001 г. установлен перечень лиц, уполномоченных на осуществление мер по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, но не указывает ни возможных способов защиты имущественных интересов, ни порядка реализации таких способов, в связи с чем, можно утверждать, что порядок защиты имущественных и государственных интересов РФ и иных публичных образований в полной мере Законом о приватизации 2001 г. не урегулирован. Согласно п. 4 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным указанным законом, применяются нормы гражданского законодательства. В связи с этим, порядок защиты имущественных интересов РФ, вытекающих из сделок приватизации, в части, не урегулированной Законом о приватизации, регулируется гражданским законодательством, в частности, ст. 11, ст. 12 и ст. 15 ГК РФ.
5. В действующем законодательстве о приватизации, в отличие от Закона о приватизации 1997 г., законодатель отказался от установления множества оснований признания сделки недействительной, фактически, подчинив данные отношения нормам гражданского законодательства. Отдельно выделены лишь такие основания для ничтожности приватизационных сделок, как установление факта, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение (п. 3 ст. 16), а также совершение сделки приватизации государственного или муниципального имущества, лицами, не уполномоченными на совершение указанных сделок (п. 4 ст. 42 Закона).
6. Законодательство о приватизации устанавливает лишь существенные условия приватизационных сделок либо порядок их определения (например, процедуру определения цены договора), однако, большинство условий в том числе, условия о порядке расторжении договора (срок допустимой просрочки, размер штрафных санкций и т. п.), законодательством о приватизации не урегулировано. В связи с этим, целесообразно дополнить постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок реализации каждого из предусмотренных способов приватизации, типовой формой договора о задатке (в случае, если соответствующий способ приватизации предусматривает внесение претендентом задатка), договора купли-продажи и договора доверительного управления.
7. Приватизационное законодательство не содержит норм, регламентирующих порядок возврата денежных средств по расторгнутым сделкам приватизации. В связи с этим, целесообразно дополнить ст. 36 Закона о приватизации, указав на то, что установленная в ней процедура возврата денежных средств применяется и в случае расторжения приватизационных сделок.
Заключение
.
Проведенное исследование позволяет сделать следующие теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию законодательства:
1. В действовавшем ранее законодательстве о приватизации государству отводилась лишь роль формального собственника, обязанного организовать процесс распределения (в том числе, безвозмездного) общенародного достояния. Действующее законодательство значительно изменило указанный подход, предоставив государству возможность оценивать целесообразность приватизации каждого конкретного объекта государственной собственность и принимать или отклонять заявки физических и юридических лиц о приватизации федерального имущества.
В связи с этим, предлагается исключить норму о приватизации из п. 2 ст. 235 ГК РФ, в котором говорится об основаниях для принудительного прекращения права собственности, с одновременным включением указанной нормы в п. 1 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации.
2. Действующее законодательство о приватизации, как и ранее действовавшее, содержит определение приватизации, не отражающее действительного содержания указанного понятия. В законодательном определении отсутствуют существенные признаки приватизации, позволяющие отграничить приватизацию от сходных отношений по отчуждению государственной собственности. Необходимо четкое законодательное разграничение приватизационных и иных сходных отношений, складывающихся в процессе отчуждения федеральной собственности, в том числе, акций акционерных обществ, путем отражения в определении приватизации всех существенных признаков приватизационных отношений.
Предлагается следующее определение приватизации: приватизация — это возмездное отчуждение Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями имущества, составляющего соответственно федеральную казну, казну субъекта Российской Федерации или казну муниципального образования, в частную собственность физических и (или) юридических лиц.
3. Определенная в ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. сфера действия приватизационных норм является узкой: пп. 3 указанной статьи содержит указания на большую группу отношений, исключенных из сферы действия названного Закона, но являющихся по своей правовой природе приватизационными. Подобный подход к правовому регулированию приватизационных отношений, когда сходные по правовой природе отношения по отчуждению имущества казны регулируются нормативными актами, содержащими указания на различные процедуры реализации государственной собственности, создает возможность обхода усложненных приватизационных процедур с использованием норм пп. 3 ст. 3 Закона о приватизации. Фактически, приватизационные отношения в ряде случаев намеренно выводятся за сферу действия приватизационных норм. Покупателю выгоднее «подчинить» отношения по реализации имущества общегражданским нормам, предусматривающим более простую и быструю процедуру отчуждения государственной собственности. В связи с этим предлагается исключить пп. 3 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. с одновременным включением в указанный Закон отдельных статей, регулирующих особенности приватизации отдельных объектов, составляющих соответствующую казну, и участия в процессе приватизации отдельных видов субъектов.
4. Одним из серьезных вопросов, который в настоящее время недостаточно урегулирован в приватизационном законодательстве, является необходимость формализации выбора способа приватизации конкретного объекта.
Основным (базовым) способом приватизации акций, подпадающих под признаки, указанные в п.п. 3, 4 ст. 13 Закона о приватизации, должен быть аукцион. Все иные указанные в п.п. 3,4 ст. 13 Закона о приватизации способы требуют дополнительного обоснования и могут применяться лишь с целью максимизации доходов федерального бюджета.
Безусловно, необходима формализация требований к выбору такого способа приватизации как специализированный аукцион. В связи с этим, п. 1 ст. 19 Закона о приватизации предлагается изложить в следующей редакции: «Специализированным аукционом признается способ продажи акций открытого акционерного общества, которые составляют не более 25% уставного капитала указанного общества, на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию».
5. Исходя из анализа приватизационных норм, можно сформулировать следующее определение способа приватизации, которое отсутствует в действующем приватизационном законодательстве: способ приватизации — это совокупность юридических действий государственных (муниципальных) органов или продавцов государственного (муниципального) имущества, направленных на отчуждение имущества, составляющего казну Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, в собственность физических или юридических лиц.
6. Одной из ключевых проблем, существующих на этапе принятия решений о приватизации акций, равно как и на этапе подготовки акций к продаже, является проблема получения полной и достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности и составе имущества акционерного общества. В связи с этим предлагается дополнить ч. 2 п. 1 ст. 91 Закона об акционерных обществах, указав, что общество обеспечивает представителям публично-правовых образований доступ ко всем своим документам не только в случае использования специального права на участие публично-правового образования в управлении указанным обществом, как это установлено на настоящий момент, но и в любом случае наличия в собственности государства пакета акций акционерного общества. Одновременно необходимо внести соответствующие дополнения в Закон о приватизации 2001 г., указав, какие именно документы должен представить эмитент для подготовки к внесению акций в прогнозный план (программу) приватизации, а также установив перечень информации и документов, представляемых эмитентом, акции которого внесены в прогнозный план (программу) приватизации, для проведения независимой оценки, для публикации информационных сообщений и проведения иных мероприятий, необходимых для подготовки акций к приватизации.
7. В соответствии со ст. 27.6. Закона о рыке ценных бумаг с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.12.2002 № 185-ФЗ, публичное обращение ценных бумаг до регистрации проспекта ценных бумаг запрещается. При этом следует отметить, что под определение публичного обращения подпадают все способы продажи акций в процессе приватизации, включая торги, публичное предложение и продажу без объявления цены. В связи с изложенным, предлагается внести дополнение в ст. 27.6 Закона о рынке ценных бумаг, исключающее из сферы действия запрета на публичное обращение ценных бумаг без регистрации их проспекта публичное обращение акций, отчуждаемых в соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества. Поправки должны ограничивать сферу действия запрета на публичное обращение акции без регистрации их проспекта, исключая из указанной сферы отношения по отчуждению в соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества акций, проспекты эмиссии которых были зарегистрированы до 30 декабря 2002 г., то есть до вступления в силу положений редакции Федерального закона «О рынке ценных бумаг» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.12.2002 № 185-ФЗ), устанавливающих подобный запрет. Необходимость ограничения сферы действия указанного запрета, установленного в статье 27.6. Федерального закона «О рынке ценных бумаг», обусловлена спецификой продажи акций в процессе приватизации, а также особенностями процедуры регистрации проспектов эмиссии акций, выпущенных акционерными обществами, созданными в процессе приватизации.
8. Реализация действующей системы принятия решений о приватизации и подготовки имущества к продаже в ряде случаев приводит к тому, что затраты на подготовительные процедуры во много раз превышают выручку от приватизации акций. В связи с этим предлагается дифференцировать порядок принятия решений о приватизации, определив экономически обоснованные критерии имущества, порядок принятия решений о приватизации которых является упрощенным, то есть не предполагает внесения имущества в прогнозный план (программу) приватизации, а соответственно приватизация осуществляется без участия Правительства РФ в принятии решения о приватизации такого имущества. Применительно к приватизируемым пакетам акций таким критерием может стать незначительная величина уставного капитала акционерного общества (менее 2000 МРОТ) в совокупности с небольшим размером подлежащего приватизации пакета акций (менее 25% уставного капитала).
9. Одной из основных тенденций развития приватизационного законодательства является расширение возможных способов приватизации. Действующим Законом о приватизации 2001 г. предусмотрено девять способов приватизации, в процессе которых происходит отчуждение акций. Очевидно, что по сравнению с ранее действовавшим приватизационным законодательством перечень возможных способов отчуждения акций в процессе приватизации не только расширен, но и упорядочен.
10. Согласно п. 2 ст. 18 Закона о приватизации аукционы проводятся исключительно открытыми по составу участников. Вместе с тем, существуют категории предприятий, управление которыми требует специальных навыков и знаний, а производство продукции обеспечивает социальные и иные потребности широких слоев населения, в связи с чем, даже временная их остановка, а тем более — перепрофилирование, будет существенно нарушать интересы общества. В связи с изложенным, в действующем Законе о приватизации (ст. 18, 20) предлагается предусмотреть возможность проведения аукционов и конкурсов, закрытых по составу участников, по продаже акций акционерных обществ, работающих в сферах, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. При этом отчуждаемый пакет акций должен составлять не менее 25%+1 акция, поскольку подобный порядок отчуждения акций целесообразно применять исключительно в целях отбора квалифицированного стратегического инвестора.
11. В соответствии со ст. 448 ГК РФ единственным основанием для признания аукциона несостоявшимся является участие менее 2 участников. Однако норма пп. м) п. 15 Положения о продаже на аукционе 2002 г., регламентирующая порядок продажи акций на аукционе, открытом по форме подачи предложений о цене имущества, предусматривает, что аукцион признается несостоявшимся, если после троекратного объявления начальной цены продажи ни один из участников аукциона не поднял карточку. Это не только противоречит действующему приватизационному и гражданскому законодательству, но и создает возможность существования различных правовых последствий заявления участниками аукциона цены ниже начальной цены в зависимости от вида аукциона (по форме подачи предложений о цене имущества). В связи с этим, предлагается пп. м) п. 15 Положения о продаже на аукционе 2002 г. из указанного положения исключить. В этом случае последствием незаявления всеми участниками аукциона начальной цены имущества будет отсутствие на торгах победителя аукциона, и как следствие, невозможность заключения договора купли-продажи приватизируемого имущества. В подобной ситуации продавец вправе обратиться в суд в целях компенсации убытков, причиненных недобросовестными действиями участников аукциона.
12. Необходимо внести изменения в норму п. 23 Положения о продаже на спецаукционе, предусмотрев, что договоры купли-продажи акций заключаются с каждым победителем специализированного аукциона после утверждения продавцом протокола об итогах специализированного аукциона.
13.Законом о приватизации 2001 г. впервые предусмотрены такие способы приватизации, как продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, а также продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Вместе с тем, оценка перспектив использования анализируемого способа приватизации в России носит противоречивый характер.
14. При продаже акций посредством публичного предложения Закон о приватизации, фактически, предусматривает заключение двух договоров купли-продажи: один договор заключается путем акцепта публичной оферты (информационного сообщения о продаже акций) посредством подачи и регистрации заявки, второй договор — путем составления продавцом и лицом, заявка которого зарегистрирована, одного документа в день регистрации заявки. В соответствии с п. 1 ст. 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, её акцепта. Учитывая, что в силу указанной нормы договор купли-продажи акций считается заключенным в момент регистрации заявки претендента (получения акцепта), заключение с лицом, заявка которого зарегистрирована продавцом, второго договора купли-продажи (путем составления одного документа) с правовой точки зрения не является обоснованным. В связи с изложенным, предлагается исключить из п. 8 ст. 23 Закона о приватизации 2001 года положение о том, что «Договор купли-продажи указанного имущества заключается в день регистрации заявки».
15. В связи с тем, что реализация акций на основании ст. 75 Закона об акционерных обществ по своему правовому содержанию является ничем иным как отчуждением принадлежащего публичному собственнику имущества, то регламентация процедуры такой продажи в законодательстве о приватизации представляется более последовательной, чем её регулирование постановлением Правительства Российской Федерации, как это осуществляется в настоящее время. Исходя из вышеизложенного, предлагается предусмотреть в действующем Законе о приватизации 2001 г. норму, согласно которой реализация акций в случаях, предусмотренных ст. 75 Закона об акционерных обществах, включена в сферу действия Закона и выделена в отдельный способ приватизации.
16. Предлагается закрепить в приватизационных нормах процедуру предпродажной подготовки, в том числе, перечень обязательных и факультативных мероприятий, направленных как на информирование широкого круга потенциальных покупателей о предстоящей продаже, так и на раскрытие полной и достоверной информации об объекте приватизации, а также повышение инвестационной привлекательности и рыночной стоимости объекта до его приватизации.
17.Из содержания норм ст. 21 и ст. 24 Закона о приватизации, можно сделать вывод о том, что при реализации акций за пределами территории Российской Федерации, а также без объявления цены не устанавливается начальная цена продажи, а соответственно, не проводится и оценка имущества независимым оценщиком. Вместе с тем, согласно ст. 8 Закона об оценочной деятельности оценке независимым оценщиком подлежат все объекты приватизации. В связи с этим, целесообразно сделать в ст. 8 указанного Закона оговорку о том, что действие данной статьи не распространяется на отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества способами, при которых начальная цена приватизируемого имущества не устанавливается.
18. При установлении требования обязательности проведения оценки объектов государственной собственности в законодательстве о приватизации, как и в Законе об оценочной деятельности, не был учтен тот факт, что в процессе приватизации активно продается и низколиквидное имущество. Рыночная стоимость такого имущества зачастую ниже затрат на проведение оценки, в результате чего приватизация отдельных объектов государственной собственности становится убыточной. В целях предотвращения такой ситуации целесообразно законодательное закрепление положения, согласно которому независимой оценке подлежит только то имущество, нормативная цена которого превышает, установленную в законодательстве о приватизации и об оценочной деятельности сумму, к примеру, 1000 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
19. Как следует из п. 1 ст. 6 Закона о приватизации, Российский фонд федерального имущества осуществляет полномочия продавца приватизируемого федерального имущества от имени Правительства Российской Федерации. Однако отдельные положения указанного закона, в частности, регулирующие порядок возврата денежных средств по недействительным сделкам приватизации, способствуют формированию правоприменительной практики, фактически, наделяющей Фонд статусом самостоятельной стороны приватизационных сделок, а не представителя. Соответственно, Закон о приватизации 2001 года нуждается в доработке в части регулирования статуса продавца приватизируемого имущества и приведения его в соответствие с нормами гражданского законодательства РФ, регулирующими отношения представительства. С этой целью, прежде всего, необходимо установить, что возврат денежных средств по недействительным, равно как и по расторгнутым сделкам приватизации, осуществляется из соответствующего бюджета.
20.3акрепление в ст. 6 Закона о приватизации 2001 г. возможности функционирования в качестве продавцов приватизируемого федерального имущества нескольких специализированных учреждений, не может повлечь за собой повышение эффективности продаж и увеличение выручки от приватизации. Напротив, возникнет необходимость финансирования деятельности не одного, как сейчас, а целого ряда структур с идентичными функциями, а также контроля за их деятельностью. В связи с этим, предлагается закрепить в ст. 6 Закона о приватизации 2001 г. возможность наделения полномочиями продавца только одного государственного учреждения.
21. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 г. в перечне документов, которые претендент обязан представить продавцу, указан «документ, подтверждающий уведомление федерального антимонопольного органа или его территориального органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации». Как показывает практика, подобные формулировки приводят к возможности неоднозначного толкования названной нормы. В связи с этим, предлагается изложить абзац 4 п. 1 ст. 16 Закона о приватизации в следующей редакции: «копию обращения в антимонопольный орган, содержащего информацию о намерении претендента приобрести приватизируемое имущество». Подобная редакция указанной нормы устранить возможность её толкования как отсылочной к ст. 18 Закона о конкуренции.
22. Действующее приватизационное законодательство, в частности ст. 42 Закона о приватизации 2001 г., устанавливает перечень лиц, уполномоченных на осуществление мер по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, но не указывает ни возможных способов защиты имущественных интересов, ни порядка реализации таких способов, в связи с чем, можно утверждать, что порядок защиты имущественных и государственных интересов Российской Федерации и иных публичных образований в полной мере Законом о приватизации 2001 г. не урегулирован. Поскольку согласно п. 4 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным указанным законом, применяются нормы гражданского законодательства, порядок защиты имущественных интересов Российской Федерации, вытекающих из сделок приватизации, в части, не урегулированной Законом о приватизации, регулируется гражданским законодательством, в частности, ст. 11, ст. 12 и ст. 15 ГК РФ.
23. Учитывая схожесть правоотношений по реализации приватизируемого имущества на торгах и такими способами приватизации, как продажа акций без объявления цены и продажа посредством публичного предложения, представляется обоснованным применение к продаже акций указанными способами приватизации по аналогии ст. 449 ГК РФ.
24.3аконодательство о приватизации устанавливает лишь существенные условия приватизационных сделок либо порядок их определения (например, процедуру определения цены договора), однако, большинство условий в том числе, условия о расторжении договора (срок допустимой просрочки, размер штрафных санкций и т. п.), законодательством о приватизации не установлено. В связи с этим, целесообразно дополнить постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок реализации каждого из предусмотренных способов приватизации, типовой формой договора о задатке (в случае, если соответствующий способ приватизации предусматривает внесение претендентом задатка), договора купли-продажи, а также договора доверительного управления.
