Актуальность темы
исследования. Статья 1 Конституции Республики Абхазия устанавливает, что «Республика Абхазия (Апсны) — суверенное, демократическое, правовое государство, исторически утвердившееся по праву народа на самоопределение. После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия.
Органы государственной власти Республики Абхазия уже более 15 лет выполняют возложенные на них задачи, и в настоящее время является важным изучить работу, систематизировать имеющееся законодательство, регламентирующее их деятельность, и в первую очередь, касающееся органов исполнительной власти. Это позволит определить сильные и слабые места органов исполнительной власти, выявить пробелы в законодательстве и попытаться сформулировать предложения для совершенствования их работы.
Данная диссертация — первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Необходимость исследования места и роли органов исполнительной власти Республики Абхазия определяется тем, что именно их практическая деятельность в значительной мере обусловливает эффективность государственного строительства, развития экономики и решения социальных задач в Республике Абхазия.
Перед республикой стоит очень актуальная и сложная задача: создать механизм осуществления государственной власти. 3.
Одним из основных направлений формирования государственности в Республике Абхазия наряду со становлением института парламентаризма, института президентства, местного самоуправления является устройство исполнительной власти.
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что в настоящее время государственность в республике находится в стадии становления. Но законодательство.
Республики о государственной власти недостаточно развито, а в науке практически отсутствуют разработки данного вопроса. В силу этого при формировании исполнительной власти, определении системы и структуры органов исполнительной власти, их функций и полномочий конкретных органов используется опыт законодательного регулирования этой ветви власти в Российской Федерации, а также научные взгляды российских ученых.
Законодательная база Республики Абхазия в основном опирается на законодательство Российской Федерации. В соответствии со статьёй 23 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г. предполагается унификация законодательства. При этом должна учитываться специфика, традиции и опыт государственного строительства Абхазии1.
Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия развивается исходя из множества различных факторов: политических, правовых, экономических, социальных и иных. За последние 17 лет система органов исполнительной власти в республике неоднократно менялась, изменялись перечень, виды органов, их система и структура.
1 СЗ РФ. 2009. № 6.
После принятия 26 ноября 1994 г. новой Конституции Республики Абхазия, четвертая глава которой посвящена исполнительной власти, был разработан и принят Конституционный Закон Республики Абхазия «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия». Однако, ни в Конституции Республики Абхазия, ни в законе «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» не закреплено понятие системы исполнительной власти. Единственное упоминание о системе исполнительной власти содержится в статье 24 Закона Республики Абхазия «Об управлении в административно-территориальных единицах Республики Абхазия». В статье 24 этого закона указано, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Абхазия, возглавляемую Президентом Республики Абхазия.
Организация исполнительной власти в Республике Абхазия характеризуется рядом особенностей.
Прежде всего, эти особенности обусловлены тем, что в Республике Абхазия установлена смешанная форма правления. В соответствии со ст. 48 Конституции Республики Абхазия Президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Формирование исполнительной власти, реализуемой Кабинетом Министров (Правительством) Республики Абхазия осуществляется совместными усилиями Президента Республики Абхазия и Народного Собрания Республики Абхазия.
Президент Республики Абхазия возглавляет Кабинет министров Республики Абхазия, осуществляет общее руководство правительством.
Так же следует отметить, что в соответствии со ст. 1.
Конституционного Закона «О Кабинете Министров 5.
Правительстве) Республики Абхазия" Кабинет Министров (Правительство) РА, является высшим органом государственного управления РА. Кабинет министров РА является органом исполнительной власти РА, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. Таким образом, видно, что в республике Абхазия не произошел отказ от терминов «государственное управление», «органы государственного управления». Суть исполнительной власти — реализация полномочий по управлению государственными делами. Такое положение объясняется, на наш взгляд, изменениями в экономическом и социально-политическом строе, переходом к новой фазе развития республики и соответственно возникновением новых условий функционирования государства, изменением требований к государству со стороны общественности. Политическая, военная, экономическая обстановка в стране требует сильного руководства со стороны государственных органов. Если в российском законодательстве реализация исполнительной власти предполагает осуществление государственного регулирования в различных сферах жизни страны, то в Республике Абхазия реализация исполнительной власти означает осуществление государственного управления осуществляемого органами государственного управления, возглавляемых Кабинетом министров РА.
Актуальность темы
диссертационного исследования просматривается как в теоретическом, так и в практическом плане, т.к. в республике еще не сложилась четкая система органов исполнительной власти.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность научного исследования института исполнительной власти в Республике Абхазия.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационной работы практически не исследована в юридической науке Республики Абхазия. Представленная работа выполнена на базе изучения и использования почти десятилетней практики применения Конституции Абхазии, обширного круга научных источников, близких по проблематике исследований ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций абхазских авторов.
Исполнительная власть была предметом исследования известных зарубежных ученых — Дж. Локка, Ш. Монтескье, Лоренца фон Штейна, О. Майера и др., а также известных дореволюционных ученых — И. К. Блунчи, Н. М. Коркунова, Н. С. Мордвинова, М. М. Тарасова и ряда других.
Исполнительная власть в своих проявлениях и организационно-правовых формах изучалась учеными различных отраслей права. Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, Н. С. Бондарь, В. А. Виноградов, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриев, A.B. Зиновьев, В. Т. Кабышев, O.E. Кутафин, В. А. Лебедев, Е. А. Лукьянова, В. И. Лысенко, В. О. Лучин, H.A. Михалева, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др., посвященные проблемам реализации принципов разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, роли исполнительной власти в жизни страны.
При освещении проблем развития исполнительной власти, компетенции органов, реализующих ее функции, учитывались суждения и выводы, сделанные применительно к соответствующему правовому институту в Российской Федерации как перечисленными, так и иными российскими исследователями, такими как: И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, В. Г. Вишняков, JI.A. Калинина, O.E. Кутафин, Ю. М. Козлов, В. В. Лазарев, В. М. Манохин, Л. Л. Попов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева и др. В их работах рассмотрены вопросы понятия исполнительной власти, ее места в системе государственной власти, взаимоотношений с Президентом РФ, законодательной и судебной ветвями власти, функциями исполнительной власти, системой и структурой органов исполнительной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов РФ.
Так же были изучены работы ученых Ачугба Т. А., Барциц И. Н., Шамба Т. М., Смыр С. М., Бжинава И. В. в которых рассматриваются конкретно вопросы государственного строительства и раскрываются проблемы исполнительной власти современной Абхазии.
Объектом научного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти в Республике Абхазия, с осуществлением Президентом Республики Абхазия, Кабинетом Министров Республики Абхазия и иными органами государственной власти полномочий в сфере исполнительной власти.
Предметом диссертационного исследования выступают.
Конституция Республики Абхазия, законы, правовые акты.
Президента и Кабинета Министров Республики Абхазия, регламентирующие отношения, связанные с осуществлением 8 исполнительной власти. Также были изучены труды ученых в России и Республики Абхазия по проблемам исполнительной власти.
Методологической базой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формальнологический, сравнительно-правовой.
Целью диссертации является комплексное исследование проблем правового статуса органов исполнительной власти Республики Абхазия, который характеризуется установленным в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий. Также рассмотрены вопросы становления, развития, организации и функционирования исполнительной власти и выработка предложений по совершенствованию государственного управления в Республике Абхазия.
В соответствии с указанной целью в работе были поставлены следующие задачи: проанализировать процесс становления и развития исполнительной власти, системы ее органов в Республике Абхазия;
— исследовать признаки, функции, принципы исполнительной власти Республики Абхазия в сравнении с Российской Федерацией;
— рассмотреть институт Президента РА — главы государства и руководителя исполнительной власти, его взаимоотношений с Кабинетом Министров (Правительством) РА, места и роли Администрации Президента Республики Абхазияпроанализировать статус Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия как органа исполнительной власти, подотчетного Президенту, его компетенцию, порядок деятельности, издаваемые актыосновные задачи и полномочия центральных органов исполнительной власти Республики Абхазия,.
— исследовать формы и методы реализации исполнительной власти в Республике Абхазиявыявить недостатки правового регулирования осуществления исполнительной власти;
— сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство РА.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первая попытка комплексного рассмотрения, а также систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Данная диссертация — первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Сложная международная обстановка вокруг Республики Абхазия, недостаточная политическая и экономическая стабильность внутри ее, недостаточное количество научных кадров отразились на том, что проблематика диссертационного исследования не получила разработки и должного освещения в самой Республике Абхазия.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исполнительная власть — самостоятельная и независимая ветвь единой государственной власти, назначение которой состоит в исполнении законов, и обладающая универсальным, организующим, подзаконным характером, осуществляемая через систему специально создаваемых государственных органов, наделенных государственно-властными полномочиями и составляющих единую систему.
2. Анализ действующего национального законодательства позволил автору сделать вывод о необходимости нормативно-правового закрепления в законодательстве Республики Абхазия понятий — система и структура органов исполнительной власти.
3. Предложение о необходимости совершенствования системы органов исполнительной власти и принятия правового актаЗакона РА или Указа Президента РА, в котором были бы закреплены организационно-правовые формы органов исполнительной власти и функции этих органов. Поскольку законодательство Республики Абхазия строится по аналогии с Российским законодательством и заимствует многое из него возможно построение системы органов исполнительной власти, аналогично системе в Российской Федерации.
4. Предложения о внесении дополнений в Конституцию РА, связанных с правовым регулированием статуса Президента РА и Кабинета министров РА, реализующих исполнительную власть в РА. а) В соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту.
Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность.
11 конституционных положений, сначала закрепить положения о статусе Президента РА как главы государства, а затем о его отношении к исполнительной власти. б) Поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) РА в системе органов государственной власти Республики Абхазия, представляется целесообразным более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильности. в) Предоставить парламенту право давать согласие на назначении на должность премьер министра. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту РА на кандидатуру Премьер-министра РА, необходимо (по аналогии с Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента РА на роспуск Парламента РА при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры. г) Закрепленное в Конституции республики право.
Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета.
Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете.
Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в.
Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия очевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверия. д) В целях совершенствования законодательного процесса в.
Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинетом Министров РА на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в настоящей диссертации теоретические положения и выводы обобщают законодательство, научный материал, посвященный формированию и функционированию исполнительной власти Республики Абхазия.
Диссертация является первым комплексным монографическим исследованием актуальной проблемыправового статуса органов исполнительной власти РА.
Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития науки административного права и, в частности, института исполнительной власти, а также для практической деятельности органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права и исполнительной власти, а также в нормотворческой и правоисполнительной деятельности, учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций автора по теме диссертации.
Диссертация состоит из введения, 2-х глав, 9 параграфов, заключения и библиографии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Годы, прошедшие после принятия Конституции Республики Абхазия, достаточный срок для того, чтобы пройденный путь, оценить достижения и ошибки. При всех трудностях современного развития Абхазии к настоящему времени решены такие важные задачи как формирование институтов государства, создание системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, созданы предпосылки для формирования эффективной системы управления страной.
Изучение и анализ Конституции РА, законов и иных правовых актов, практической деятельности органов исполнительной власти Республики Абхазия свидетельствует о том, что закрепив основные институты конституционного строя, правового статуса личности, систему организации государственной власти и местного самоуправления, они нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Органы государственной власти еще не сложились в систему, обеспечивающую эффективное управление страной.
Как уже отмечалось законодательство Республики Абхазия еще недостаточно развито, а научные исследования в области административного права практически отсутствуют.
Законодательная база Республики Абхазия в основном опирается на законодательство Российской Федерации. В соответствии со статьёй 23 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 г. предполагается унификация законодательства. При этом должна учитываться специфика Абхазии, традиции и опыт государственного строительства.
Абхазия активно стремится к более углублённой интеграции с Россией, стремится утвердить себя в качестве надёжного и ответственного экономического партнёра.
В настоящее время приняты Таможенный Кодекс, Семейный Кодекс, Воздушный Кодекс, Лесной Кодекс Республики Абхазия. Однако, работа по разработке законодательных актов в области регулирования деятельности органов государственной власти и, в частности, органов исполнительной власти практически не ведется.
Исследованию проблем правового регулирования и деятельности этих органов и посвящено диссертационное исследование. На основе изучения научной литературы, в основном советской, российской и абхазской, законодательства Российской Федерации и Республики Абхазия, практической деятельности органов исполнительной власти в диссертации рассмотрены вопросы о системе и структуре органов исполнительной власти, принципах их организации и деятельности, функциях и полномочиях.
На основе проведенного исследования сделаны следующие выводы и сформулирован ряд предложений.
— Вывод о необходимости нормативно-правового закрепления в законодательстве РА понятий — система и структура органов исполнительной власти.
— Предложение о необходимости совершенствования системы органов исполнительной власти и принятия правового акта — Закона или Указа Президента РА, в котором были бы закреплены организационно-правовые формы органов исполнительной власти и функции этих органов. Поскольку законодательство РА строится по аналогии с Российским законодательством и заимствует многое из него возможно построение системы органов исполнительной власти, аналогичной системе в Российской Федерации.
— Предложения о внесении дополнений в Конституцию РА, связанных с правовым регулированием статуса Президента и Кабинета министров РА, реализующих исполнительную власть в РА: а) в соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность конституционных положений, сначала сказать о Президенте как о главе государства и затем о его отношении к исполнительной властиб) поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) в системе органов государственной власти Республики Абхазия, представляется целесообразным более четко закрепить правовой статус Правительства РА в Конституции РА, что свидетельствовало бы о признании особой роли этого органа в системе органов государственной власти, его стабильностив) предоставить Парламенту право давать согласие на назначении на должность премьер министра. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту на кандидатуру Премьер-министра, необходимо (по аналогии с.
Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента на роспуск Парламента при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатурыг) закрепленное в Конституции республики право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверияочевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверияд) в целях совершенствования законодательного процесса в Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинета Министров на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
Представляется необходимым дополнить Конституцию РА статьями об основных направлениях реализации исполнительной власти Президентом РА как главы исполнительной власти и Кабинетом Министров (Правительством) РА — высшим органом государственного управления РА. Так же представляется необходимым закрепить в Конституционном законе РА «О Кабинете Министров (Правительстве) РА» не только компетенцию этого органа исполнительной власти, но и основные функции, которые предопределяют его права и обязанности.
На наш взгляд следовало бы внести изменения в Конституцию Республики Абхазия, закрепив положение о том, что назначение Премьер-министра Президентом Республики Абхазия должно происходить с согласия Народного Собрания — Парламента РА. Данная норма была бы направлена на сбалансирование полномочий Президента и Парламента, создание более эффективного механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, и совершенствование взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Еще один вопрос, который, с нашей точки зрения, необходимо законодательно урегулировать, это — вопрос о праве Парламента выражать вотум недоверия отдельным членам Кабинета Министров (ст. 47 п. 11 Конституции). В соответствии со ст. 58 Конституции Парламент Республики Абхазия может выразить недоверие отдельному члену Кабинета Министров и внести этот вопрос Президенту Республики Абхазия, решение которого является окончательным.
Нам представляется, что необходимо внести изменения в Конституцию и предоставить Парламенту право выражать вотум недоверия не отдельным членам Кабинета Министров, а всему Кабинету Министров. В результате исследования вопросов, касающихся исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что современная модель осуществления исполнительной власти в Республике Абхазия нуждается в модернизации. Направлениями реформирования системы исполнительной власти являются:
1. Уточнение функциональных задач органов государственной власти, их структурных подразделений и конкретных сотрудниковразработка и внедрение методов планирования и оценки эффективности их деятельности, ориентированных на конечный результат.
2. Совершенствование процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих, ориентирующих их на оказание значимых общественных услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг.
3. Рационализация функций и структур органов исполнительной власти.
4. Отказ избыточных функций, функций дублирования.
5. Типологизация органов исполнительной власти, основанная на характере выполняемых функций (собственно государственное регулирование и оказание общественных услуг) и переход на этой основе к трем видам органов исполнительной власти (аналогично системе органов исполнительной власти, созданной в РФ: министерствоагентствослужба).
Также представляется важным обратить внимание на необходимость проведения научных исследований в области административного права и, в частности, исследований института исполнительной власти в Республике Абхазия. Так как именно от эффективности деятельности органов исполнительной власти зависит успешное политическое, экономическое и социальное развитие страны.
