Актуальность темы
исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к среднеи долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее — БОР).
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации1 означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. законодательных актов Российской Федерации" (далее — Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главноедля осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов — переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный нами анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации.
Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе3. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджетабазовые требования к содержанию самого проекта бюджетаполномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет C.B. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) «один федеральный орган исполнительной власти — Министерство финансов Россииразрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением"4.
3 Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М. В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 91- Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 2001. С. 41.
4 Более подробно об этом см.: Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале XX века. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С. Ю. Витте, С. И. Иловайским, Е. Ф. Канкриным, С. А. Кистяковским, В. А. Лебедевым, И. Х. Озеровым, Н. М. Цытовичем, JI. H, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д. А. Аллахвердян, В. В. Бесчеревных, М. И. Боголепов, М. Г. Бронский, JI.K. Воронова, A.M. Гурвич, В. П. Дьяченко, M. J1. Коган, С. А. Котляревский, H.A. Куфакова, Ф. А. Менькова, М. И. Пискотин, К. Н. Плотников, Е. А. Ровинский, С. Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в с / 7 трудах Н. И. Химичевой, Е. Ю. Грачевой, О. Н. Горбуновой, A.A. Васильева8, О.В. Болтиновой9, Н.М. Артемова10, М.В. Карасевой", Ю.А. Крохиной12, А.Д. Селюкова13, И.В. Хаменушко14. Большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право — его подотраслью15. Этого же мнения придерживается и Е. Ю. Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права"16.
Однако современное состояние бюджетного права в части полного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как до конца теоретически разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской
5 Финансовое право / Под ред. Химичевой Н. И. М.: Изд-во БЕК, 1999.
6 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис.. докт. юрид. наук. М., 2000.
7 Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. .докт. юрид. наук. М., 1996.
8 Васильев A.A. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2003; Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
9 Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис.. докт. юрид. наук. М., 2008.
10 Артемов Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс.. докт. юрид. наук. М., 2002. Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России. М. 2003.
12 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Химичевой Н. И. М., 2001.
13 Селюков А. Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.
14 Хаменушко И. В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2: Хаменушко И. В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6.
15 Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась еще М. И. Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права. Более подробно об см.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 — 56.
16 Грачева Е. Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права// Финансовое право. 2002. № 2.
Федерации. Результаты трудов таких авторов, как A.C. Матненко17, И.И. Полын18, М.А. Пешин19, В.Ю. Чигирев20, JI.B. Калимуллин21, конечно же, представляют существенный научный интерес, однако, как нами уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин22, В.И. Лафитский23, Н.М. Травкина24, О.С. Рыбкина25, В.Ш. Цзян26, A.C. Ермоленко27, М.Р. Гочияева28. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки29. В частности, при подготовке второй главы диссертации
17 Матненко А. С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дисс.. докт. юрид. наук. Омск, 2009.
18 Полын И. И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2001.
19 Пешин М. А. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации (региональный аспект): Дисс.. канд. юрид. наук. М. 2004.
20 Чигирев В. Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс.. канд. экон. наук. Саратов, 2007.
21 Калимуллин Л. В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс.. канд. экон. наук. Саратов. 2007.
22 Кашкин С. Ю. Лафитский В.И. Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
23 Лафитский В. И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998.
24 Травкина Н. М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатах Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс.. докт. полит, наук. М. 2003.
25 Рыбкина О. С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс.. канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005.
26 Цзян В. Ш. Правовы основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовой анализ: Дисс.. канд. юрид. наук. М. 2007.
27 Ермоленко А. С. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс.. канд. юрид. наук. М. 2003.
28 Гочияева М. Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс.. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2010.
29 См. например: Fallon. W.K. АМА Management Handbook. American Management Association. New York. 1983; Hoick. M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House. Minneapolis. MN // Planning Review. BimonthlyWoelfel. C. J. Budgeting. Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co. Chicago. IL. 1987: Boskin. V. J. Consumption. Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988: Kotlikoff. L. J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988; Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London. 1988. использовались англоязычные труды американских правоведа Р. Кейта30, исследователей Е. Левина, Е. Корнуэлла31.
Наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И. А. Косякова, но она, к сожалению, не является трудом монографического характера. Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной33, А.И. Дейкина34, С.Л. Зарецкой35, которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.
30 Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95−912 GOV. Wash., 1996.
31 Levin E., Cornwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972.
32 Косяков И. А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в Российской Федерации на основании опыта Соединенных Штатов Америки // Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие: Сборник статей IV международной конференции. Пенза, 2005.
33 Травкина Н. М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс.. докт. полит, наук. М., 2003.
34 Дейкин А. И., Корнев A.B. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
35 Зарецкая СЛ., Капранова Л. Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
— выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
— рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
— исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
— проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
— определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
— сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
— сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
— предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
— обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;
— доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
— выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа — налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов
Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа — налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное — это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран
36 несколько инои подход, в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.
4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных
36 См.: Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправленияучастников бюджетного процесса Российской Федерации.
7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта. Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.
Нормативная основа исследования. Проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки получены через сеть Интернет.
Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингу законотворческой практики. Использовались доклады Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных статьях общим объемом 3 п.л.
Разработанные в ходе диссертационного исследования законопроектные предложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.
Структура и объем диссертации
Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В Соединенных Штатах Америки основа, «схема», бюджетного процесса фактически не отличается от той, которая действует в Российской Федерации: исполнительная власть составляет проект бюджета, а законодательная власть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. Причем такая «схема» действует в большинстве стран мира. В то же время бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки отличается рядом функциональных и структурных особенностей, важных, на наш взгляд, с точки зрения основ его организации и осуществления. По сути, в рамках законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки существуют три параллельных и взаимосвязанных этапа.
Первый — это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе проекта бюджета, подготовленного и представленного исполнительной властью, и с учетом прогнозов финансово-экономической конъюнктуры, предложенных специальным аналитическим органом Конгресса — Бюджетным управлением Конгресса (далее — БУК) — устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита. На втором этапе законодательного бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, то есть осуществляется «разбивка» средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей (их в американском бюджете насчитывается 21). Третий этап — это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы (или вида деятельности), установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ (видов деятельности) и принимаются федеральные законы о налогах. Ответственность за принятие «разрешающего» закона лежит на парламентских комитетах. Решения парламентских комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции — в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на направления правительственной деятельности (правительственные программы).
Во многом указанные структурные особенности законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки были предопределены бюджетной реформой 1974 года, основные положения которой сохраняют свое действие и по сей день. Ключевым элементом указанной реформы и современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе Соединенных Штатов Америки является ежегодно принимаемая бюджетная резолюция (совпадающая резолюция Сената и Палаты представителей), которая, по меткому определению Н. М. Травкиной, представляет собой «квинтэссенцию концепции федерального бюджета и бюджетных параметров, ежегодно разрабатываемых и утверждаемых американскими законодателями». Бюджетная резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для самой законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового года акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета.
Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные и дискреционные расходы можно сделать вывод о том, что, ежегодно принимая бюджет, Конгресс, по сути, рассматривает его в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы, ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса.
233 Травкина Н. М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. .докт. полит, наук. М., 2006. С. 82
Проще говоря, результатом ежегодного законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки становятся 13 дискреционных законов об ассигнованиях, охватывающих примерно 1/3 годовых расходов государства. В результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе, можно сказать, поставлена под сомнение «власть кошелька» Конгресса как органа, уполномоченного нацией одобрить сбор государством определенных сумм и основные направления их расходования. По мнению экспертов, отсутствием в бюджете законодательно утверждаемых доходов фактически разорвана связь между бюджетом и народным суверенитетом234. Из этого следует еще один не менее важный, с конституционно-правовой точки зрения, вывод: бюджет Соединенных Штатов Америки, хотя и вносится Президентом в форме «единого» документа, но Конгрессом не принимается в виде таковогосанкционирующего в равной мере все доходы и расходы государства.
В отечественной бюджетной практике ситуация предстает прямо противоположной: системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является конституционно-правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа — налогоплательщика.
Сильной стороной современного законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки является аналитическая и информационная деятельность, осуществляемая такими службами Конгресса Соединенных Штатов Америки, как БУК, Главное контрольно-финансовое управление при Конгрессе Соединенных Штатов Америки (далее — ГКФУ) и Исследовательская служба Конгресса. Само существование этих служб позволило резко сократить зависимость законодательной власти от исполнительной власти при рассмотрении и принятии бюджета. При этом основную роль в ходе бюджетного процесса играет БУК, деятельность
234 Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс.. канд. юрид. наук. M. 2003. С. 173. аналитиков и экспертов которого, прежде всего, сосредоточена на составлении прогностических оценок. В ходе функциональной эволюции «сотрудники управления разработали свой стиль работы, с применением огромного количества различных методик и технологий, позволяющих предоставлять в распоряжение профильных комитетов Конгресса
235 прогностическую информацию любого уровня сложности" .
Для повышения степени надежности прогностических оценок БУК привлекает ведущих американских экспертов по вопросам бюджетной политики, долгое время работавших как в исполнительной, так и в законодательной ветвях власти, и хорошо знакомых со всеми сторонами составления и исполнения федерального бюджета, в том числе в федеральных министерствах и ведомствах. Эта практика работы БУК заслуживает самого пристального внимания и может быть использована в бюджетном процессе на федеральном уровне в нашей стране.
Анализируя опыт Соединенных Штатов Америки в сфере информационного обеспечения бюджетного процесса, можно сделать вывод, что БУК представляет собой организационный институт, по сути, обеспечивающий паритетное информационно-аналитическое взаимодействие в федеральном бюджетном процессе двух ветвей власти — исполнительной и законодательной, в равной мере отвечающих за проведение ответственной бюджетной политики. Несомненно, что данный опыт должен быть взят на вооружение в нашей стране.
Согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются равноправными участниками бюджетного процесса, и каждая из ветвей власти является самостоятельной, предполагая тем самым независимость соответствующих органов государственной власти в рамках выполняемых ими функций (статья 10 Конституции Российской Федерации). Одним из наиболее важных критериев,
235 Рыбкина О. С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс.. канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005. С. 186−187. определяющих самостоятельность и независимость российских законодателей в процессе принятия законодательных решений, на наш взгляд, должно являться наличие независимого источника информации, предоставляющего законодательной власти объективную и всестороннюю информацию относительно всех параметров рассматриваемого проекта федерального бюджета и позволяющего тем самым принимать взвешенные решения на базе рассмотрения альтернативных вариантов и выбора наиболее оптимального из них.
Процесс институционализации независимой системы информационно-аналитического обеспечения законодательного бюджетного процесса в Российской Федерации возможен при наличии соответствующей правовой базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти, обладающего статусом, равным статусу участника бюджетного процесса. Отсутствие такого органа, в обязанности которого бы входила подготовка независимых экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых его министерствами, службами и агентствами. Создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет.
В свою очередь, апеллируя к опыту ГКФУ, которое за последние годы значительно расширило сферы своей деятельности в бюджетном процессе, регулярно предоставляя в распоряжение бюджетных комитетов Конгресса экспертные заключения о характере бюджетных проблем, полагаем, что в бюджетном процессе Российской Федерации также следовало бы более активно использовать экспертный потенциал Счетной палаты Российской Федерации и созданного при ней Государственного научно-исследовательского института системного анализа. Бюджетным комитетам Государственной Думы и Совета Федерации следовало бы на регулярной основе направлять аудиторам Счетной палаты Российской Федерации запросы о подготовке аналитических докладов о состоянии, проблемах и путях совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, оценке его эффективности, методов и форм организации. Правовая основа такого взаимодействия могла бы быть установлена в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации» с внесением необходимых изменений в статью 9 Федерального закона от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Рассмотрение проекта федерального бюджета должно быть одним из наиболее приоритетных направлений деятельности высшего законодательного органа страны. В этом смысле также может быть полезен опыт Конгресса Соединенных Штатов Америки.
С начала 1969 финансового года в Соединенных Штатах Америки используется программно-целевой бюджет как главный финансовый план государства, сочетающий в себе все программы федерального правительства и его министерств, с учетом расходов и дефицитов за последние годы. Основное внимание в программно-целевом бюджете уделяется предстоящему финансовому году (понятие так называемого «базового бюджета»), для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Однако, кроме предстоящего финансового года, бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с целью отразить действие бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные по исполнению бюджета предыдущего финансового года.
Категория «базового бюджета» (baseline), введенная в результате реформы 1974 года, предстает важнейшей характеристикой американского бюджетного процесса. Ее суть в том, что бюджетные аналитики федеральных органов власти при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы. Таким образом, при составлении среднесрочного проекта бюджета уполномоченные государственные органы исходят из уже принятых обязательств, и их деятельность направлена, в первую очередь, на их выполнение. Можно сказать, что «базовый бюджет» есть не что иное, как бюджет принятых обязательств, приоритетное выполнение которых создает преемственность бюджетной политики.
Конгресс Соединенных Штатов Америки не вводит в действие бюджет как таковой, он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей237, утверждая показатели бюджетных полномочий, а на их основе — показатели бюджетных расходов. «Показатель бюджетных полномочий» является другой существенной категорией, заметно отличающей формат американских бюджетных документов от категориального аппарата, принятого в большинстве других развитых стран мира (в том числе и в нашей стране). Бюджетные полномочия представляют собой законодательно утверждаемый предел (лимит) финансовых возможностей федерального правительства принимать в течение финансового года обязательства по текущему или будущему расходованию средств из государственных (федеральных) фондов. По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе Соединенных Штатах Америки именно этот показатель является основным.
Получатели бюджетных средств самостоятельно определяют объем их расходования в течение установленного периода для достижения
237 Бюджетный процесс в развитых странах // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Серия: Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. М. 2003. Электронный ресурс. Интранет-сайт Совета Федерации. поставленных целей. При этом остаток неизрасходованных бюджетных полномочий, как правило, не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса, при которой федеральное правительство имеет простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам.
Другой существенной характеристикой процесса составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, связанной с реализацией программно-целевого бюджетирования, является прямое президентское управление данным процессом. Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета, напрямую подчиняются Президенту Соединенных Штатов Америки, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им государственной политики.
Президент Российской Федерации, к сожалению, таким статусом не обладает. В сфере составления проекта федерального бюджета полномочия Президента Российской Федерации ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий. Такое «разграничение» полномочий между Правительством и Президентом Российской Федерации формально соответствует Конституции Российской Федерации, которая к функциям Президента относит определение основных направлений внутренней и внешней политики, а к функциям Правительства — подготовку проекта федерального бюджета (статьи 84, 114). Поэтому в литературе совершенно справедливо ставится вопрос о том, кто же должен нести ответственность за реализацию определяемых Президентом Российской Федерации основных направлений бюджетной политики, если административная субординация между
Президентом и Правительством в этой части нормативно не закреплена238. Более того, несмотря на очевидную значимость Бюджетного послания Президента Российской Федерации для составления проекта бюджета (пункт 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации), при определении полномочий Министерства финансов Российской Федерации (как основного органа по формированию проекта федерального бюджета) данный документ даже не упоминается в правительственных актах, непосредственно
239 регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета .
Нормативный механизм непосредственного внедрения в правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов посланий Президента Российской Федерации (как об основных направлениях государственной политики, так и бюджетных) также отсутствует. В этой связи в ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности необходимо обратить внимание на такую функцию Экономического совета при Президенте Соединенных Штатов Америки, как анализ проводимой государственной политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства в Бюджетном послании. Аналог данной функции необходим и в России.
В определенной мере последовательная реализация бюджетной политики, определяемой в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, могла бы быть обеспечена путем последовательной реализации в бюджетном процессе принципа программно-целевого бюджетирования, получившего распространение в нашей стране как принцип (концепция) «бюджетирования, ориентированного на результат» (далее — БОР). В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в
238 Гочияева М. Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс.. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 193−194.
239 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263- 2009. № 41. Ст. 4756.
Российской Федерации в 2004;2006 годах240 бюджетный процесс, основанный на идее БОР, должен заменить применявшуюся ранее модель бюджетного процесса, основанную на принципах сметного финансирования расходов бюджетополучателей. Экспертами признается, что концепция сметного финансирования, которая функционировала в постсоветской России, во многом определяла тот факт, что целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом Российской Федерации, так и не был достигнут либо достигался ненадлежащим образом. «Предоставление бюджетных средств по установленным нормам ведет к нерациональным стимулам наращивания издержек, поскольку при экономии денежных средств в текущем году получателю непременно сократят бюджетные расходы на будущий год, вследствие чего отсутствуют мотивы к результативной деятельности"241.
Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать следующие рекомендации по окончательному переходу в нашей стране на БОР. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению БОР, но самое главное — это создание полноценной законодательной базы.
В Соединенных Штатах Америки имеет место доскональная законодательная регламентация деятельности органов государственной власти в бюджетном процессе. Прописываются не только основные направления, в рамках которых действуют субъекты бюджетного процесса, но и более мелкие этапы работы над бюджетным документом, вплоть до календарных сроков совершения определенных действий. Так, Свод законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code) включает четырнадцать разделов,
240 См.: О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180- 2004. № 52 (Ч. II). Ст. 5502.
241 Калимуллин Л. В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс.. канд. экон. наук. Саратов, 2007. С. 15−16. посвященных порядку разработки и внесения проекта бюджета. Если оценивать в целом законодательство о президентском бюджете, то можно сказать, что порядок работы исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета урегулирован достаточно четко, и на практике это одна из самых успешных сфер работы федерального правительства. Главной предпосылкой к тому является именно такая подробная законодательная регламентация «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, построенных по большей части на принципе централизации, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки.
Детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе242. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджетабазовые требования к содержанию самого проекта бюджетаполномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Лишь применительно к федеральному бюджету в статье 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более точное описание ключевых процедур составления его проекта (в частности, урегулированы некоторые сроки, конкретизированы
242 Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М. В. Карасевой. СПб.: Питер. 2003. С. 91- Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 2001. С. 41. последовательность и содержание основных работ). Однако данное регулирование также нельзя назвать исчерпывающим: полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которое, реализуя данное полномочие, ежегодно определяет процедуры
243 составления проекта федерального бюджета, как правило, корректирующиеся по сравнению с вариантом предыдущего периода.
На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) 244. В целом же, требуется более четкого законодательное регулирование круга бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса245.
Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и результативного использования бюджетных
243 О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2002 года № 186 // Собрание законодательства 2002. № 14. Ст. 1318- О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства 2008. № 4. Ст. 263.
244 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
245 Более подробно об этом см.: Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс». средств (в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами. Но, создав предпосылки для формирования в России системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, к сожалению, пока что не обеспечил для этого достаточные условия. Одним из основных недостатков указанной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения. Именно таким образом регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального бюджета.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, который был призван максимально развить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы, направленные на обеспечение реализации реформы бюджетного процесса в части перехода на БОР, не только существенно не приблизил, но в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от программно-целевого бюджетного планирования. Игнорируя обозначенную в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"246 задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ закладывает предпосылки раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). Более того, круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (то есть до 1 января 2009 года), в соответствии с ранее действовавшей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далееГосударственная Дума) представлялся перечень всех федеральных целевых программ и по всем федеральным целевым программам представлялась отчетная информация.
При таком подходе, реализованном в Федеральном законе от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года)247.
Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение
247 См.: п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года № Пр-427 по результатам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 28 февраля 2008 года. публичных задач и функций, финансируемых из бюджета. Придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актамигосударственными и муниципальными целевыми программами, — статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации экспертами предлагается конституировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепив статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов
У л о классификации расходов бюджетов. Поэтому, на наш взгляд, принципиальное значение для окончательного перехода к программно-целевому принципу бюджетирования имеет законодательное урегулирование внедрения названного принципа на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе путем инкорпорации соответствующих норм из подзаконных актов249.
Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р250, предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных
248 Матненко A.C. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф.. дисс. докт. юрид. наук. Омск, 2009. С. 36.
249 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263- 2009. № 41. Ст. 4756.
250 Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, но сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во-вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Как мы видим, в американской практике сам бюджет предстает в виде сгруппированных программ, тогда как в нашей стране отдельно утвержденные государственные программы будут представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета.
На наш взгляд, для перехода к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований.
Так, в американском бюджетном процессе еще на стадии подготовки бюджетных заявок Министр финансов, директор АБУ и генеральный ревизор (руководитель Главного контрольно-финансового управления) обязаны следить, чтобы при обработке бюджетной информации и составлении проекта федерального бюджета использовалась стандартная классификация по таким категориям, как доходы, расходы, программы и функции, причем не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов и муниципалитетов.
Поэтому мы полагаем, что при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации нужно рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
Что касается, документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета при его внесении на рассмотрение законодательного органа, то здесь стоит акцентировать внимание на так называемых «докладах об основных результатах и направлениях деятельности», беря на вооружение исследованную нами американскую практику. Так, согласно Закону «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) на органы исполнительной власти Соединенных Штатов Америки возложена обязанность представлять доклады о результатах деятельности в предыдущем финансовом году не только Президенту Соединенных Штатов Америки, но и непосредственно в Конгресс Соединенных Штатов
ЛС 1
Америки .
Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета Российской Федерации на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этой практики, решением Правительства Российской Федерации определены порядок разработки и использования в бюджетном процессе Российской Федерации указанных докладов252. Однако, к сожалению, данные доклады пока что представляются субъектами
251 Budget Enforcement Act of 1990 // URL: wwv.uscode.house.gov.
252 Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 22. Ст. 2180. бюджетного планирования только органам исполнительной власти: в Правительство Российской Федерации, в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.
Предусмотренное Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 годах253 положение о необходимости представления в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования до сих пор не реализовано, что, на наш взгляд, не способствует реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе. Считаем необходимым законодательно предусмотреть (в Бюджетном кодексе Российской Федерации) представление в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, исключив при этом из состава представленных материалов, в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению (предусмотрев освещение соответствующих вопросов в указанном докладе Правительства Российской Федерации). Такое регулирование позволило бы в большей степени учесть позитивный опыт Соединенных Штатов Америки.
253 О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
