В 90-ые годы, насыщенные важными социально-политическими событиями и реформами, в результате острого и всеохватного кризиса российской действительности, начался процесс суверенизации республик в составе Российской Федерации.
Органы прокуратуры, как важнейший государственно-правовой институт и основное звено в системе правоохранительных органов, в таких республиках России, как Башкортостан и Татарстан, с неизбежностью оказались вовлеченными в этот процесс. При этом, в отношениях центра с регионами, в частности Российской Федерации и Республики Башкортостан, в силу исторически обусловленных особенностей организационного строения, специфики функций и задач, органы прокуратуры оказались фактором, обусловившим острую правовую коллизию, связанную с «попыткой „переподчинить“ прокуратуру органам местной власти» .
Поэтому, высказанная ранее в юридической науке точка зрения о том. что «.развитие. прокурорского надзора выдвинет новые проблемы, практика прокурорской деятельности потребует теоретического осмысления новых вопросов, новых решений», представляется особо актуальной и современной сегодня, в пору реформ и преобразований.
Новая Конституция Российской Федерации, по целому ряду позиций изменив правовой статус органов прокуратуры, закрепила новую концепцию государственно-правового устройства России 3, в котором исторически сложившиеся единство и централизованность органов прокуратуры были сохранены.
1 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М, 1994, с. 76−77.
2 Скворцов К. Ф. Актуальные направления развития теории прокурорского надзора // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М&bdquo- 1980, с. 16.
3 Там же, с. 5.
Однако, исходя из правового смысла Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан, руководство Башкортостана взяло курс на создание самостоятельной системы законодательства и самостоятельных правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры. В стремлении сохранить единство федеративного устройства и свои позиции как центра, Российская Федерация вынуждена была пойти на уступки по некоторым важнейшим вопросам государственно-правового устройства.
В результате, подписанными между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан Федеративным Договором от 31 марта 1992 года, Приложением к нему от Республики Башкортостан, Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Башкортостаном от 3 августа 1994 года, а также принятым в 1993 году законом «О прокуратуре Республики Башкортостан», прокуратуре Республики Башкортостан вопреки положениям Конституции и закона «О прокуратуре Российской Федерации», был придан особый статус, формально выводивший ее из правового поля единой российской прокуратуры.
Однако, как справедливо было отмечено М. Ю. Рагинским и М. Я. Савицким еще в 1973 году, «обширная и разнообразная деятельность прокуратуры, все отрасли прокурорского надзора едины потому, что их объединяет общая главная задача — надзор за точным и неуклонным исполнением законов» Кроме того, единство органов прокуратуры заключается и в том, что «в прокурорскую систему входят все звенья прокуратуры, начиная от Генерального Прокурора, кончая прокурорами районов и городов» .
1 Рагинский М. Ю., Савицкий М. Я. Организация работы и деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью. М, 1973, с. 3.
2 Новиков С. Г. Принцип системности в организации и деятельности прокуратуры // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М, 1995, с. 11.
Между тем, когда по мнению Пономарева Г. С. наметился разрыв между законодательством и экономическими возможностями реализации нормативного материала кроме того, в «.условиях федеративной государственности, национально-культурных и иных особенностей регионов, стержневую, цементирующую правоохранительную роль призвана выполнять прокуратура» 2, изменение организационного статуса органов прокуратуры Башкортостана, приобрела особое, общегосударственное значение.
Проблема эта до настоящего времени не являлась предметов специального изучения и еще ожидает своего решения.
Вместе с тем, она является новой и актуальной не только для системы органов прокуратуры, но и вообще для всей современной российской государственности, поскольку, «деятельность прокуратуры связана со всей системой государственного механизма России» 3.
В связи с этим, в настоящей работе впервые предпринимается попытка провести исследование и анализ причин и условий предопредиливших данный процесс, как с правовых позиций Российской Федерации как центра, и Республики Башкортостан, как субъекта федерации, провозгласившего Декларацию о государственном суверенитете в составе России, содержащую положение о самостоятельной системе органов прокуратуры.
Новым направлением в содержании данной работы, также является и то обстоятельство, что с учетом изменений, которые претерпевала национально-государственное строительство в Башкирии на различных этапах своего развития, в историческом ракурсе, охватывающем период с 1922 по 1997 годы, впервые дается анализ развития механизма взаимодействия органов прокуратуры Башкирии, как части единой и независимой от местной власти.
1 Пономарев Г. С. Прокуратура в условиях кризиса законности и правовых реформ в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. M, 1995, с. 11.
2 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М, 1994, с. 66.
3 Николаева Л. А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики Н Прокурорская и следственная практика. 1997, № 2, с. 82 общегосударственной системы, с органами государственной власти этой республики.
Проблема соответствия законов субъекта федерации федеральным законам, сегодня является наиболее актуальной проблемой в государственно-правовой сфере. В юридической науке еще в 1990 году на это было обращено особое внимание: «.перспективы дальнейшего развития общественной жизни страны свидетельствуют о том, что обеспечение на данной территории верховенства союзного закона перед местными, будет одной из самых сложных задач прокуроров» .
Актуальность темы
настоящего исследования заключается и в том, что поэтапное исследование механизма зарождения проблемы правового статуса органов прокуратуры в республике, провозгласившей Декларацию о государственном суверенитете и принявшей на ее основе закон о прокуратуре, направлено на выработку концептуальных основ подхода к государственному урегулированию вопросов, связанных с «изменением организационного статуса прокуратуры в регионах» .
Целью данной работы, является исследование правового содержания понятия «статус прокуратуры субъекта федерации» применительно к Республике Башкортостан, а также общих проблем, присущих и другим республикам в составе Российской Федерации, принявшим Декларации о государственном суверенитете.
В этой связи, в главе 1 работы, на основе архивных материалов Башкортостана, Положений, Инструкций и Приказов Прокуратур Союза ССР и Российской Федерации, регламентировавших в различные периоды деятельность органов прокуратуры, рассматриваются особенности учреждения, содержания и развития правового статуса прокуратуры автономной республики в первые и последующие годы ее формирования.
1 Шаяхметов Р. Г. О некоторых вопросах повышения эффективности прокурорского надзора // Проблемы совершествования деятельности правоохранительныхз органов и повышения профессионального мастерства в борьбе с преступностью (Тезисы республиканской научно-практической конференции). Уфа, 1990, с. 50.
Необходимость такого экскурса в историю органов прокуратуры, обосновывается тем, что «.прежде чем говорить о радикальном обновлении и совершенствовании нашей прокуратуры., следует вспомнить, каким создавался этот высший надзорный орган в нашей стране, представить ее путь., оценить не только допущенные при этом ошибки и возможности их своевременного исправления, но и определить достижения в теории и практике прокурорского надзора» .
Кроме того, необходимость исследования становления и развития статуса прокуратуры автномной республики в историческом ракурсе, вызывается и тем немаловажным обстоятельством, что как и сегодня, в далекие 20 — ые годы, высшие органы государственной власти автономной республики, «.опасаясь „ущемления“ их власти независимыми us прокурорами», стремились обособить и подчинить прокуроров своим местным интересам. Эта проблема, на основе конкретных примеров в данной главе прослеживается на всех этапах развития прокуратуры Башкирии, охватываемых периодом времени с 1922 года по настоящее время.
Таким образом, «.историко-правовой анализ деятельности прокуратуры. дает возможность построения определенных исторических параллелей, нахождения в прошлом аналогов действующим в настоящем факторам, влияющим на политико-праововую обстановку в обществе. На этой основе могут определяться практические шаги по исключению повторных ошибок прошлого, нахождению наиболее оптимальных вариантов л решения актуальных вопросов формирования прокуратуры.» .
Исходя из того, что с проявлениями местничества прокуратуре пришлось сталкиваться не только в первые дни после своего образования 4,.
1 В. Б. Алексеев, Е. А. Миронова. Прошлое и настоящее прокурорского надзора за производством дел в судах // Советская прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 96.
2 В. П. Рябцев. Становление и развитие функций прокуратуры и её организационной структуры // Советская прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 28.
3 Мирзоева К. А. Становление и развитие прокуратуры и прокурорского надзора в Таджикистане (20 -ые середина 30 -ых годов) Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. M, 1996, с. 4.
4 B.H. Григоренко. Прокуратура в борьбе с местничеством и ведомственнсотью // Советская прокуратура. Очерки истории. M, 1993, с. 86 но и все последующие годы своей деятельности, когда организационно и структурно она достаточно окрепла, в настоящей главе большое внимание также уделено статусу органов прокуратуры Башкирии, обусловленному особенностями взаимоотношений с высшими органами государственной власти Башкортостана в советский период своего развития — 1922;1990 годы.
Вторая глава работы посвящена исследованию на примере Республики Башкортостан правовых аспектов статуса органов прокуратуры субъекта федерации, вытекающих из Декларации о государственном суверенитете республики в составе Российской Федерации.
Проблема изменения статуса прокуратуры Республики Башкортостан, как субъекта федерации, вследствие принятия Декларации о государственном суверенитете и других законов, направленных на обособление и переподчинение органов прокуратуры, в данной главе представлена актуальной не только в связи с её противоречием основным принципам организации и деятельности российской прокуратуры, но и противоречием основным принципам организации и деятельности прокуратур стран СНГ в целом.
Поэтому, проанализированные на примере Республики Башкортостан во 2 главе изменения организационных и правовых основ деятельности прокуратуры субъекта федерации, рассматриваются как следствие и результат распада СССР как единого государства, кризиса государственно-правового устройства России как федеративного государства.
Вместе с тем, дается характеристика правовой природы Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан от 11 октября 1990 года, в ее соотношении со статусом прокуратуры, как системы органов, с единым централизованным статусом. В настоящей главе рассматриваются несколько проектов Деклараций о государственном суверенитете Башкортостана, и на основе анализа их правового содержания,.
1 Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. М, 1994, с. 7 рассматривается механизм вовлечения в процесс суверенизации и статуса органов прокуратуры Башкортостана, в сторону их обособления.
В третьей главе рассматривается правовая природа Федеративного Договора в свете Конституции и закона «О прокуратуре Российской Федерации», Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан.
Основное внимание здесь также уделяется юридической оценке содержания и смысла Приложения к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, в частности его п. 4, о формировании самостоятельных органов прокуратуры Республики Башкортостан.
На основе правового анализа содержания законодательных актов Республики Башкортостан, принятых в период с 1992 по 1994 годы и направленных на реализацию норм указанного Приложения о самостоятельном правовом статусе органов прокуратуры Башкортостана, в третьей главе расасматривается и механизм взаимодействия и правового регулирования отношений, между прокуратурой Башкортостана, как прокуратуры субъекта федерации, с органами государственной власти Башкортостана и Генеральной Прокуратурой Российской Федерации.
В контексте темы работы, большое внимание в этой главе, уделено также и анализу правового содержания документов договорного процесса, предшествовавшего подписанию Договора от 3 августа 1994 года, «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан» .
Наиболее важным моментом содержания третьей главы, является также освещение с правовых позиций отношения к договорному процессу не только со стороны органов прокуратуры Башкортостана, но и Правительства России и Генеральной Прокуратуры. Эти обстоятельства представляются особенно важными и актуальными вследствие их определяющего влияния в последующем на те условия, которые обуславливают единство органов российской прокуратуры.
В четвертой главе работы, на примере анализа нормативных материалов Республики Башкортостан, принятых в условиях «.отсутствия контроля за соответствием принятых законов потребностям общественных отношений» 2, показан механизм распространения формальной юрисдикции Республики Башкортостан на органы прокуратуры.
Кроме того, статус органов прокуратуры Башкортостана здесь рассматривается с позиций норм Конституции Республики Башкортостан 1993 года в их соотношении с аналогичными нормами Конституции Российской Федерации.
Особую актуальность представляет подробный анализ соотношения норм закона «О прокуратуре Республики Башкортостан» с нормами закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, рассматривается их соотношение с Конституциями России и Башкортостана, Федеративным Договором и Договором о разграничении предметов ведения между Россией Башкортостаном. Вместе с тем, здесь уделено внимание и некоторым теоретическим аспектам возможности автономного функционирования органов прокуратуры Башкортостана на основе «своего» закона, необходимости и легитимности существования настоящего закона в контексте единства и централизованности органов прокуратуры России.
Отдавая себе отчет в том, что помимо проблем рассматриваемых в настоящей работе, на практике могут возникать и другие вопросы статуса прокуратуры Башкортостана, как субъекта федерации провозгласившего самостоятельность органов прокуратуры, мы полагаем, что в работе.
1 В. В. Клочков, В. П. Рябцев. Обоснование необходимости разработки и характеристика основных положений модели закона о прокуратуре // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. № 136, М, 1992, с. 90.
2 Проблема правового регулирования организации и деятельности прокуратуры в Содружестве Независимых Государств (Материалы совместного заседания Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера и Координационного бюро проблем теории и законности прокурорского надзора от 17 июня 1991 года) // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. № 136, М, 1992, с. 8 затронуты наиболее важные и острые вопросы из этого круга проблем, которые кроме процесса суверенизации, обусловленны также и «отсутствием норм, возлагающих на прокуратуру надзор за соответствием актов субъектов федерации федеральному законодательству» .
В.П.Рябцев, Е. Е. Дементьева, В. И. Куприянова, А. Н. Пашков. Концепция подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры // Проблемы кадровой работы и управления в органах прокуратуры М 1996, с. 7.
Заключение
.
Проблема правового статуса прокуратур субъектов федерации, составляющая неотъемлимую часть становления, развития и совершенствования всей системы государственно-правовых отношений России, как нами было прослежено в рамках настоящего исследования, неразрывно связана с историей и этапами становления и развития российской государственности в целом.
Очевидно, что процесс организации и развития советской прокуратуры в 1922;1990 годах, содержит в себе много полезного, для дальнейшего совершенствования организации деятельности прокуратуры по укреплению законности в современных условиях.
Действительно, говоря о статусе прокуратуры автономной республики в 20-ых годах, когда прокуратура еще не занимала самостоятельного места в системе органов государства2 «мы находим, а нити связи с современностью» — статус прокуратуры автономной республики, впервые установленный Положением о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года4, во многом аналогичен сегодняшнему статусу прокуратуры Республики Башкортостан, установленному законом «О прокуратуре Республики Башкортостан». Главное отличие организационной стороны вопроса заключается лишь в том, что прокурор автономной республики, согласно Положения о прокурорском.
1 Из истории прокуратуры Российской Федерации (1917;1932) М, 1967, с. 1.
2 Мурашин Г. А. К вопросу о месте прокуратуры в системе органов советского государства // Вопросы прокурорского надзора. Сборник научных трудов. М, 1972, с. 110.
3 C.X. Нафиев. Прокуратура Республики Татарстан: история и современность. Казань, 1997, с. 17.
4 Положение о прокурорском надзоре (Постановление 3 сессии ВЦИК IX созыва от 28 мая 1922 года) // Из истории прокуратуры Российской Федерации (1917;1932) М, 1967, с. 46−47 надзоре, не назначался высшим органом государственной власти, а избирался.
На основе проведенного нами в данной работе анализа механизма взаимоотношений органов государственной власти Башкирии, с органами прокуратуры, можно утверждать, что эта историческая аналогия не является простым совпадением. Она выступает как объективно обусловленная закономерность.
Прежде всего она непосредственно связана с государственно-правовым переустройством России, как федеративного государства.
Другими словами, «.для истории отечественной прокуратуры характерен поиск более совершенных форм содержания её деятельности, соответствующих изменяющимся условиям и потребностям общества., особенно активизировавшийся на переломных этапах функционирования государства.» .
Данное мнение, высказанное профессором В. В. Клочковым, в контексте нашей темы мы считаем необходимым дополнить лишь следующим обстоятельством.
Проблему «суверенизации» прокуратуры Республики Башкортостан, как субъекта федерации, в данной работе мы отнюдь не рассматривали как «поиск более совершенных форм» ее деятельности, а напрямую связали с кризисом всего государственно-правового содержания федеративного устройства России. Но тем не менее, соглашаясь с мнением В. В. Клочкова, мы исходим из того, что если в далеких 20-ых годах указанный «поиск» осуществлялся центром, в лице Советского правительства, то сегодняшние действия органов государственной власти Башкортостана по «суверенизации» .
1 В. П. Рябцев. Становление и развитие функций прокуратуры и ей организационной структуры // Советская прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 29.
2 В. В. Клочков. Создание и развитие советской прокуратуры // Советская прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 7 прокуратуры, также можно рассматривать как аналогичный «поиск» в рамках нового, конституционно-договорного статуса Башкортостана.
Однако отметим, что в данном случае, «поиск» руководства Башкортостана имеет целью не совершенствование деятельности прокуратуры, а является попыткой учреждения нового, обособленного от единой российской прокуратуры, статуса.
Рассмотренный и проанализрованный материал, дает основание к следующим выводам и обобщениям, на наш взгляд наиболее характерным для статуса прокуратуры Башкортостана, как субъекта федерации.
1 .Содержание и особенности правового статуса прокуратуры республики в составе Российской Федерации, на различных этапах деятельности органов прокуратуры в целом, определялись содержанием общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране. При этом стержневым моментом статуса прокуратуры автономной республики, неизменно оставались единоначалие и строгая централизованность.
2. Анализ содержания правового статуса органов прокуратуры Башкирии в системе других государственных органов республики, свидетельствует, что только единство и централизованность структур прокуратуры, всегда обеспечивали ей способность осуществлять свои полномочия независимого от местных властей органа высшего надзора за законностью.
Кроме того, как отмечал С. Г. Новиков, «прокурорский надзор, осуществляемый в союзных и автономных республиках, не имел замкнутого, самодавлеющего характера, а выступал в качестве средства охраны всей общесоюзной законности» 1.
1 Новиков С. Г. Прокурорский надзор и социалистическая демократия (Некоторые вопросы совершенствования прокурорскогонадзора на современном этапе). Сборник научных трудов. М, 1972, с.
3.Общая тенденция начала 90-ых годов, заключающаяся в децентрализации государственно-властных структур суверенизации республик в составе России, обусловили начало процесса обособления и «переподчинения» прокуратуры Республики Башкортостан органами государственной власти республики с учетом особенностей исторических и иных условий ее вхождения в состав России.
4.Декларация о государственном суверенитете, Федеративный Договор и Приложение к нему от Республики Башкортостан, по своей юридической природе явились документами, противоречащими исторически сложившимся принципам и задачам деятельности органов прокуратуры в интересах развития и укрепления подлинных федеративных отношений.
5. Обособление деятельности прокуратуры Башкортостана на основе Федеративного Договора и «своего» закона о прокуратуре, а также рассмотренные нами в работе положения проекта закона «О прокуратуре Республики Татарстан», свидетельствуют о неизбежности попыток подчинить органами власти субъекта федерации прокуратуру этой республики, в период переустройства государственности, своим местным влияниям и интересам.
6. Статус органов прокуратуры субъекта федерации не может быть установлен иначе, чем централизованным, Конституционным путем. Об этом свидетельствует договорной процесс между Россией, как центром, и Башкортостаном, как субъектом федерации. Этот процесс наглядно показал, что любая другая форма организации российской прокуратуры, в современных условиях неприемлема с позиций развития государственности и укрепления законности.
7. Необходимость централизованного правового статуса органов прокуратуры субъекта Федерации, исходящая из исторического.
1 Научная информация по вопросам борьбы с преступностью, № 131, с. 90 единства органов российской прокуратуры, продолжает оставаться объективной закономерностью российской государственности, не зависящей от политических отношений центра с республиками.
Как общий итог к настоящему заключению можно констатировать, единая законность является необходимым условием существования федеративного государства.
1 C.X. Нафиев. Прокуратура Республики Татарстан: история и современность. Казань, 1997, с. 67.