Соотношение социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности: На примере органов внутренних дел

Актуальность темы

исследования.

Традиционно юридическая наука уделяла большое внимание исследованию проблем эффективности правоприменительной деятельности с чисто правовых позиций. Основным критерием эффективности применения норм права являлось достижение цели, заложенной в самой норме. Богатый эмпирический материал позволяет констатировать несовершенство данного подхода.

Нормы права, применяемые в обществе, изменяют динамику общественных отношений, преобразуют их. Индивидуальное правовое регулирование является мощным средством воздействия на общество. Это управление им на микроуровне. В отраслевых юридических науках, да и в общей теории права, не ставилось задачи исследовать соотношение социальной и юридической эффективности, выработать некие общие критерии.

Право регулирует экономические, трудовые, природоохранительные и прочие правовые отношения. Очень часто бывает так, что применение права, например в сфере экономических отношений, соответствует законам, но экономическая, а еще шире — социальная, эффективность может равняться нулю или вообще причинять ущерб обществу и государству. Или другой пример. В случае осуждения виновного лица к лишению свободы на какой-либо срок за совершение преступления, с точки зрения эффективности применения уголовного закона цель может быть достигнута, но при этом остаются за рамками внимания многие социальные проблемы. Поэтому рассмотрение и анализ противоречивости социального и юридического результата правоприменения позволяют избежать или свести к минимуму негативные последствия правоприменения.

Иными словами, правоприменитель должен руководствоваться не только исключительно юридическими аргументами, но и социальными, поскольку может иметь место социальный конфликт, порождаемый правоприменительным решением. Выработать оптимальный критерий на. этот счет — задача теоретической юриспруденции. Эти проблемы в полной мере касаются всех правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.

Между тем проводимые социологические исследования отражают неудовлетворенность населения результатами работы органов внутренних дел в масштабах страны. Так, например, по итогам исследования общественного мнения о деятельности органов внутренних дел за 1998 г. в Калининградской области не удовлетворены мерами, принятыми по поводу обращения 71,2% граждан, а в Костромской области — 46, 2%. Главными. при этом являются следующие факторы: невнимательное отношение к проблемам людей (41%), грубость в обращении с гражданами (32%), непрофессионализм1.

В настоящее время попытки улучшить деятельность органов внутренних дел, повысить ее эффективность в основном бессистемны, строятся не на научной основе и зачастую сводятся лишь к частным организационным изменениям и кадровым перестановкам, несмотря на то, что проблема оценки эффективности работы органов внутренних дел разрабатывается практически с момента их образования. В литературе предпринимаются отдельные попытки исследования эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел, но комплексного подхода, отвечающего запросам науки и практики, до сих пор не выработано. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы.

1 Анисимков В. М. Общественное мнение в системе управления органами внутренних дел. — М., 1999. С. 16- Симинягин Ю. Н. Общественное мнение и его использование органами внутренних дел в борьбе с правонарушениями. Дис.канд.юрид.наук. -М., 1994. С. 97,110−111,148. настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.

Степень разработанности темы исследования.

Проблема определения эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел представляет большой интерес для ученых и практических работников. Так, еще в 20-е годы XX в. в специальной литературе появился ряд статей, посвященных определению показателей эффективности деятельности по раскрытию преступлений, но дальше этого юридическая наука не пошла.

Интерес к этому вопросу вновь появился лишь в конце 50-х годов. С 70-х годов наблюдается всплеск интереса к проблеме эффективности, выходят в свет научные публикации, издаются учебные пособия1, проводятся диссертационные исследования2.

Ретроспективный анализ развития данного научного направления показывает, что помимо важности оно характеризуется повышенной сложностью и многоаспектностью. Принято выделять такие аспекты Г изучения данной проблемы, как политический, экономический, организационно-управленческий, педагогический, психологический, научно-технический, юридический, социальный и др. Однако на первых этапах исследование данной проблемы проводилось главным образом с позиций правовой науки, т. е. оценки эффективности правовых норм. В разное время.

1 В. В. Лазарев Эффективность правоприменительных актов. — Казань, 1975; Ипакян А. П. Методологические основы оценки эффективности деятельности ОВД. — М., 1976; Пашков А. С., Явич J1.C. Эффективность действия правовых норм. — JL, 1977; Петров С. В. О понятии критерия эффективности.

— М., 1975; Эффективность применения уголовного закона. — М., 1973.

2 Попов JJ.JI. Проблемы эффективности административно-правовых санкций.

— М., 1976; Берекашвипи Л. Ш. Основы теории и практики научной разработки интегрированной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по раскрытию и профилактике преступлений. — М., 1981; Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел. -СПб., 1998. этой проблеме посвятили свои исследования такие ученые, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, B.C. Афанасьев, А. Г. Братко, Ю. Н. Бро, Н. Л. Гранат, Н. П. Герасимова, В. В. Глазырин, Л. И. Завадская, А. П. Ипакян, В. И. Каминская, В. И. Карташов, Д. А. Керимов, Ф. Е. Колонтаевский, А. П. Коренев, В. Н. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова, В. В. Лазарев, Р. Х. Макуев, П. Е. Недбайло, В. И. Никитинский, Б. С. Никифоров, А. С. Пашков, Л. Л. Попов, Ю. С. Решетов, В. И. Сальников, И. С. Самощенко, А. Ф. Черданцев, М. Д. Шаргородский, П. С. Элькинд, Л. С. Явич и другие. Эти научные исследования дали возможность решить ряд вопросов, связанных с эффективностью правоприменительной деятельности, в том числе и деятельности органов внутренних дел.

Повышенный интерес к проблеме определения эффективности вновь наблюдается в начале 90-х годов XX столетия в связи с реформой законодательства и правоохранительной системы, принятием новой Конституции РФ, разработкой Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Демократические преобразования в обществе позволили достигнуть прозрачности деятельности органов внутренних дел, в частности оценивать обоснованность расходов на их содержание, кадровую политику, перспективы развития и иные стороны деятельности. Это объективно привело к тому, что помимо внутриведомственной оценки эффективности появляются новые, не менее важные аспекты ее оценки с позиции закона и со стороны общества, в том числе со стороны граждан, общественных институтов и государственных органов, не входящих в систему органов внутренних дел. Это актуализирует социальное значение исследования рассматриваемой проблемы, поскольку оно не только включает анализ самой правоприменительной деятельности, но и предполагает использование новых критериев и подходов.

На современном этапе развития данной научной проблемы выдвигаются новые требования к правоприменительной деятельности органов внутренних дел. Суть этих требований заключается в нетрадиционном подходе к решению проблемы взаимоотношений общества и органов внутренних дел, при котором эффективность рассматривается не только исходя из соответствия деятельности нормам права, но и иным социальным нормам, действующим в обществе. Во главу угла ставится соблюдение социальных интересов, и основным критерием оценки выступает степень выполнения органами внутренних дел своего социального назначения, уровень обеспечения оптимального функционирования общества.

Заметным событием в разработке данной проблемы на современном этапе явилось монографическое исследование Ю. Е. Аврутина «Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования)"1. Но, несмотря на имеющиеся исследования обозначенной проблемы, в настоящее время выработаны по большей части методики оценки и измерения социальной эффективности правоприменительной деятельности.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения в области правоприменительной деятельности органов внутренних дел, рассматриваемые с позиции их социальной и юридической эффективности.

Предметом диссертационного исследования является соотношение социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности и общие подходы к ее критериям.

Цели и задачи исследования.

Основной целью настоящего диссертационного исследования является обоснование теоретических исходных положений юридической и социальной хАврутин Ю. Е. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел. (опыт системного исследования). Дис. докт. юрид. наук. — СПб., 1998. эффективности правоприменительной деятельности (на примере органов внутренних дел) и разработка на этой основе конкретных предложений по ее совершенствованию.

Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи: обоснован и уточнен ряд теоретических положений исследуемой проблемы, а именно понятия: «правоприменительная деятельность», «юридическая эффективность правоприменительной деятельности», «социальная эффективность правоприменительной деятельности" — выявлены критерии и показатели оценки юридической и социальной эффективности правоприменительной деятельности, определено их соотношениеизучены новые тенденции оценки эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел, обусловленные происходящими изменениями в обществе, а также в самих органах внутренних делразработаны предложения по совершенствованию процедуры оценки эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Указанные задачи предопределили теоретико-прикладной характер исследования.

Методология и методы исследования.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, системный подход и структурно-функциональный анализ.

Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в диссертационном исследовании применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, формальнологический, социологический и другие методы. Использовался статистический метод, поскольку изучение статистики, позволило прийти к определенным выводам.

Проанализированы труды российских и зарубежных ученых по теории права и государства, управления, конституционному, уголовно-процессуальному, административному праву, социологическая и философская литература, а также материалы административной деятельности органов внутренних дел.

Анализ статистических данных позволил выявить степень удовлетворения населения работой органов внутренних дел.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что автором предпринята попытка проанализировать наиболее значимые позиции многих российских ученых по проблемам правоприменительной деятельности, таких как понятие правоприменения, его структуры, принципов, форм, критериев эффективности и на этой основе выработать комплекс мер, направленных на совершенствование правоприменения.

Новизной отличается подход к исследованию проблемы эффективности.

Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию ее наиболее важных, концептуальных вопросов, определяющих социальную и юридическую эффективность правоприменительной деятельности, имеющих теоретическое и практическое значение.

Научная новизна работы заключается в следующем: разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования (юридическая эффективность правоприменительной деятельности, социальная эффективность правоприменительной деятельности, критерии и показатели эффективности) — рассмотрены существующие тенденции в оценке эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних делпредложены исходные положения оценки эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел, которая включает в себя несколько этапов: сбор исходной информации, расчет критериев и показателей, сравнение и анализ результатоввыявлено соотношение социальной и юридической эффективности правоприменения.

Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать выводы о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Положения, выносимые на защиту:

1. Эффективность правоприменительной деятельности выражается в способности обеспечить своевременную и согласованную с требованиями закона реализацию юридических норм, которая при наименьших социальных издержках оптимально положительно влияла бы на регулируемые общественные отношения, формируя желаемое поведение их участников.

2. В современных условиях ранее выработанные критерии оценки эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел нуждаются в существенной корректировке, поскольку они не в полной мере учитывают соотношение юридической и социальной эффективности.

3. В основе анализа эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел должен лежать подход, при котором понятие эффективность" должно рассматриваться в комплексе «цель — средства — результаты (соотношение социальной пользы и возможного общественного вреда)».

4. Социальная эффективность правоприменительного решения (акта) должна строиться на отыскании оптимальной позитивной санкции, в том случае, когда речь идет о содействии в реализации правомочия, и негативной санкции — когда необходимо принудить к исполнению обязанностей или привлечь к ответственности.

5. Поиск адекватного соотношения юридической и социальной эффективности правовых норм прежде всего должен осуществляться законодателем. Правоприменительные органы, в свою очередь, обязаны выносить социально и юридически эффективные правоприменительные акты в рамках закона.

6. Подход к оценке эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел должен диалектически сочетать юридическую и социальную эффективность. Юридическая эффективность во многом связана с основной целью правоприменения — разрешение дела и вынесение соответствующего акта. Социальная эффективность правоприменительной деятельности связана с отдаленными целями и характеризуется позитивными изменениями, происходящими в обществе в результате правоприменения.

Обоснованность и достоверность полученных результатов: Обоснованность и достоверность полученных результатов определяется широким использованием юридической и иной литературы, нормативных источников, применением современных методов научного исследования.

Теоретическая и практическая значимость исследования Значимость диссертационного исследования для практики связана с возможностью использования положений и выводов диссертации в правотворческом процессе, правореализационной и правоприменительной деятельности. Расширены и систематизированы общетеоретические представления о правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Предложены рекомендации, в которых отражена система критериев, позволяющих получить достаточно полную информацию об уровне социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности.

Результаты исследования могут использоваться в научной деятельности и учебном процессе в рамках преподавания курса теория государства и права, а также при изучении отраслевых дисциплин, как материальных, так и процессуальных: уголовное право, уголовный процесс, административное право, административный процесс, криминология и ряд других дисциплин.

Заключения, выводы, рекомендации окажут существенную помощь в практической правоприменительной деятельности органов внутренних дел, при разработке и реализации конкретных мер, направленных на совершенствование правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных конференциях в Академии управления МВД РФ (1999 — 2001 гг.), Орловском юридическом институте МВД России (2001г.), заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД РФ. Теоретическая апробация результатов научного исследования выразилась в опубликованных автором научных статьях.

Положения и выводы диссертационного исследования были внедрены и используются при проведении и подготовке лекций и семинарских занятий, методических материалов и рабочей программы по курсу теории государства и права, в учебно-воспитательном процессе Академии управления МВД России и Орловского юридического института МВД России, а в части особенностей правоприменительной деятельности органов внутренних делв Управлении информации, региональных и общественных связей МВД России в отделе внутренних дел Шаблыкинского района Орловской области.

Результаты апробации подтверждены соответствующими актами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Вопрос об эффективности правоприменительной деятельности в юридической мысли и практике занимает важное место. Неслучайно в одном из своих выступлений по центральному телевидению Президент РФ В. В. Путин в качестве стратегической задачи определил «превращение органов внутренних дел в полноценное министерство внутренних дел. Министерство, способное обеспечить условия для нормальной, стабильной жизни российского общества и экономической деятельности наших граждан».

Правоприменительная деятельность органов внутренних дел является составляющей всей социальной жизни общества, изменяется вместе с ним, сама воздействует на него. В этой связи, ни понятие правоприменительной деятельности, ни ее эффективность не могут быть рассмотрены и поняты вне связи с социальными реалиями. Правоприменительная деятельностьсложное многоаспектное явление. Она имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы осуществления в определенных общественных отношениях. Правоприменительная деятельность имеет свои стадии.

Правоприменительная деятельность является и формой реализации права и формой управленческой деятельности. Она осуществляется в тех случаях, когда другие формы реализации права оказываются недостаточными. Существо правоприменительной деятельности требует самостоятельности для правоприменителя. При этом, правоприменителю необходимо руководствоваться принципами законности, обоснованности, справедливости и целесообразности.

В содержание правоприменительной деятельности, кроме непосредственного использования самой нормы, входит еще установление оснований ее применения, осуществление целого ряда действий, форм, средств и способов, обеспечивающих надлежащую и более продуктивную реализацию нормы. Они тоже обладают свойством эффективности и от правильности их выбора и сочетания зависит эффективность конкретного случая правоприменения. Эффективность правоприменительной деятельности органов внутренних дел — это способность обеспечить своевременную и согласованную с требованиями закона реализацию юридических норм, которая при наименьших социальных издержках оптимально положительно влияла бы на регулируемые общественные отношения, формируя желательное поведение их участников.

Основными субъектами правоприменения являются органы внутренних дел. Правоприменительная деятельность, которую они осуществляют, обладает рядом особенностей. Характерные свойства • правоприменительной деятельности обуславливаются спецификой их целей, задач, компетенции и т. д.

Эффективность правоприменительной деятельности органов внутренних дел — это способность обеспечить своевременное и согласованное с требованиями закона реализацию юридических норм, которая при наименьших социальных издержках оптимально положительно влияла бы на регулируемые общественные отношения, формируя желательное поведение их участников.

Определенную проблему представляет измерение полученных ¦ результатов, поскольку правоприменительная деятельность органов внутренних дел, как любое социальное явление, любое действие, характеризуется количественной и качественной стороной. И хотя обе эти стороны тесно взаимосвязаны — это разные характеристики объективного мира. Качественную сторону характеризуют критерии, количественнуюпоказатели. В современных условиях ранее выработанные критерии оценки эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел нуждаются в существенной корректировке, поскольку не затрагивают соотношения юридической и социальной эффективности.

Способность правильно определить эффективность деятельности органов внутренних дел является важнейшим условием дальнейшей научно обоснованной организации отдельных служб и всей системы в целом. От объективности оценки эффективности правоприменительной деятельности зависит комплекс дальнейших мер по ее совершенствованию.

Исходное состояние объекта, цель, затраты и результаты правоприменения являются общими, универсальными измерителями эффективности всех правовых категорий. Без них не может быть определена степень эффективности правоприменительной деятельности. При определении эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел результат рассматривается в соотношении социальной пользы и возможного общественного вреда.

Важным моментом для оценки является и учет различных факторов, оказывающих как положительное, так и отрицательное влияние на эффективность.

Следует различать два уровня эффективности: а) юридическую эффективность правоприменительной деятельности, которая характеризуется соответствием поведения субъекта и адресата правоприменения требуемому поведению, указанному в нормеб) социальную эффективность правоприменительной деятельности, которая характеризуется не просто правомерным поведением адресатов, а более отдаленной социальной целью, находящейся за пределами правового регулирования.

Разделение эффективности правоприменительной деятельности на юридическую и социальную является в некотором смысле условным. Это связано с тем, что юридическая и социальная эффективность правоприменения тесно взаимосвязаны, хотя и, не всегда совпадают. Социальная эффективность правоприменительного решения (акта) должна строиться на отыскании оптимальной позитивной санкции, когда речь идет о содействии в реализации правомочия, и негативной санкции, когда необходимо принудить к исполнению обязанностей или привлечь к ответственности.

Между юридической и социальной эффективностью существует тесная взаимозависимость — чем выше социальная эффективность, тем выше юридическая. Это значит, что законы должны быть максимально приближены к существующей действительности, реалистичны. Поиск адекватного соотношения юридической и социальной эффективности правовых норм, прежде всего, должен осуществляться законодателем. Правоприменительные органы обязаны выносить социально и юридически эффективные правоприменительные акты в рамках закона.

Наилучшего соотношения социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел можно добиться путем четкого и последовательного законодательного и нормативно-правового регулирования ее характера, содержания, форм и методов осуществления с учетом динамики социальных процессов.

Цели правоприменительной деятельности разнообразны, но все они подчинены одной главной — обеспечение своевременного, правильного применения норм, которое даст оптимальный результат. Юридическая эффективность связана именно с этой основной целью правоприменения (разрешения дела и вынесения соответствующего акта). В свою очередь, социальные цели более глобальны. Их значение сказывается не только на непосредственных участниках правоприменительной деятельности, но отражается социальный результат во всем своем многообразии. Социальная эффективность характеризуется позитивными изменениями, произошедшими в обществе в результате правоприменения.

Источниками показателей при определении эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел являются данные социологических, криминологических и других специальных исследований, отчетные и аналитические документы органов внутренних дел и иных ведомств, государственная и ведомственная статистическая отчетность.

Существует ряд способов и процедур анализа правоприменительной деятельности осуществляемой органами внутренних дел.

Цели и субъекты правоприменения, реформирование всей системы органов внутренних дел, качество законодательства, материальные и временные затраты — вот сильные и слабые стороны правоприменительной деятельности, учет и изменение которых необходимы для повышения эффективности.

Суть процесса повышения эффективности правоприменительной деятельности сводится к тому, что, прежде всего, органы внутренних дел должны превращаться в социально — одобряемую систему. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел должна быть ориентирована на признание общечеловеческих ценностей. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел, должна быть образцом нравственной деятельности, обеспечивать надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных посягательств.

К разрешению проблемы повышения эффективности правоприменения наметился новый подход — необходим социальный контроль над правоприменительной деятельностью органов внутренних дел. Богатый потенциал совершенствования управления содержит в себе отчет, как процедура анализа и оценки управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц. Также, действенным рычагом повышения эффективности работы органов внутренних дел, выступает связь со средствами массовой информации.

Одним из самых мощных средств воздействия на правоприменение, является общественное мнение, поскольку может трансформировать работу органов внутренних дел в соответствии с потребностями общества, оно оказывает влияние на повышение эффективности правоприменения, конечно, если во время будут приняты адекватные меры реагирования.

Использование не только норм права, но и социальных норм в качестве критериев эффективности правоприменения, позволяет проводить ее объективную оценку и измерение, выявлять степень соответствия или отклонения этой деятельности от норм права, морали, этики.

Процесс повышения эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел напрямую зависит от уровня профессиональной подготовки правоприменителей, правильной организации их труда, материально-технического обеспечения и, конечно же, качества законодательства. Существуют прочие факторы, влияющие на эффективность правоприменения, однако вышеуказанные, являются определяющими.

Главным же условием повышения эффективности в рассматриваемой сфере является дальнейшее укрепление законности, борьба с фактами нарушения или неправильного применения права, противопоставления законности и целесообразности. Особое внимание, в связи с переходом к гражданскому обществу должно уделяться принципам гуманизма, уважения прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого — урегулирование, унификация, упрощение и удешевление правоприменительной деятельности — актуальные задачи, которые ждут своего разрешения в дальнейшем.