Актуальность темы
исследования. Реформирование российского общества, имеющее целью придание ему цивилизованного облика, предполагает преобразование и социальной сферы путем проведения сильной социальной политики, подведения под нее фундамента социально ориентированной экономики. Забота о человеке проходит как сквозная тема в послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию. Социальные программы, сформулированные в этом документе, без преувеличения заняли ведущее место. В социальной политике идет качественно новый процесс перехода от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего — здравоохранения и образованияперераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьямсокращение социального неравенствапредоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.
Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в «развитие человека», в первую очередь в образование, высокое качество которого является непременным условием конкурентноспособности нашей страны в динамично развивающейся мировой экономике1.
Вместе с тем весьма противоречивые по сути, характеру и методам преобразования больно ударили по социальной сфере. Необдуманность, поспешность, неверное прогнозирование последствий привели к.
1 См.: Наша власть: дела и лица. -2001. — № 4. — С. 35. тому, что современная социальная ситуация отмечена рядом негативных явлений и последствий. Наиболее отчетливо проявляются факторы социально-экономического (резкое снижение жизненного уровня широких масс населения, возрастание дифференциации различных групп населения по уровню и качеству жизни), социально-демографического (старение населения, превышение смертности над рождаемостью, рост заболеваемости и т. д.) и духовного (потеря социального оптимизма у значительной части населения, состояние фрустрации) характера.
В последние десять лет в социальной сфере преобладали две основные тенденции: снижение уровня жизни большинства граждан и поляризация социальной структуры1, несколько ослабленные сейчас, но проявляющиеся еще достаточно сильно. Уровень реальных доходов населения на 40% ниже 1991 г. и около 40% населения имеют доходы ниже прожиточного минимума2.
Эти реалии привели общество к осознанию значимости формирования социально ориентированной экономики, эффективной системы социальной защиты населения. В связи с этим все более теоретически и практически востребованным становится исследование сути и механизмов социальной политики, в т. ч. на уровне местного самоуправления.
Российская Федерация, по Конституции, — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободное развитие человека. Такое государство возможно лишь при обязательной охране труда, здоровья, обеспечении минимального размера оплаты труда, соответствующего реальному прожиточному минимуму, при государственной поддержке семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов, пожилых, обеспе.
1 См.: Осипов Г. В. Россия: национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. — М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1999. — С. 31.
2 См.: Плискевич Н. М. Российское общество в новых социологических исследованиях // Общественные науки и современность. — 2000. — № 2. — С. 32.
3 См.: Конституция РФ. — М., 1995. — С. 7. чении социальной защищенности людей и др. Социальное государство обеспечивает гармоничное существование и развитие человека, что невозможно без эффективного функционирования всей системы социальных учреждений, служб. По мнению же многих исследователей, Россия пока не является социальным государством, поскольку не реализуются многие социальные гарантии гражданам в полной мере1.
Процесс децентрализации управления, разграничения предметов ведения центра и регионов создает предпосылки для превращения органов местного самоуправления в реальных распорядителей местных ресурсов, средств. Причем этот процесс носит двойственный характер: идет не только «снизу», по инициативе отдельных представителей региональных органов власти, но и «сверху». Целью подобного реформирования является стремление политического руководства устранить дублирование в работе органов управления, ликвидировать высокую централизацию и бюрократизацию власти, открыть «шлюзы» большей инициативе, самостоятельности органов местного самоуправления в решении социально-экономических вопросов, приблизить их к нуждам конкретного человека.
Формирование социальной политики на уровне региона — относительно новое явление в нашей стране. Связано это с тем, что до недавнего времени административно-территориальная единица не являлась самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представляла собой самодостаточного субъекта социальной политики. Планирование и осуществление региональной социальной политики, поиск наиболее адекватных форм, методов, отвечающих особенностям территорий, ожиданиям населения, способствует повышению эффективности социальных мер. Кроме того, органы местно' См.: Трищенко Н. Выбор — социальное государство // Общество и экономика. — 1999. — № 10. — С. 101- Роик В. Социальное страхование, социальное государство, гражданское общество в России: взгляд в XXI век // Человек и труд. — 2000. — № 2. — С. 24 — 26 и др. 5 го самоуправления играют весьма позитивную роль, аккумулируя местный опыт, отличающийся оперативностью решения конкретных вопросов обеспечения жизнедеятельности города, района, округа, села.
В связи с отмеченным актуальность проблемы исследования опыта и проблем осуществления социальной политики органами местного самоуправления обусловлена: во-первых, потребностью в разработке теоретико-методологических основ понятия социальной сферы, интерпретации ее как объекта деятельности местных органов властиво-вторых, усилением значимости социального фактора в жизни общества, регионов, что требует углубленного научно-критического анализа осуществления социальной политики, от эффективности которой зависит социальное обустройство граждан, социальное самочувствие, степень социальной активностив-третьих, востребованностью изучения опыта деятельности зарубежных и отечественных органов местного самоуправления с целью повышения эффективности социальной работыв-четвертых, необходимостью обоснования и создания эффективного механизма деятельности органов местного самоуправления, использующего не только общие, но и местные ресурсы социальной политики.
Степень научной разработанности темы.
Рассматриваемая тема охватывает область междисциплинарного взаимодействия наук, в частности, социологии социальной сферы, теории управления, политологии, теории социальной работы, основ муниципального строительства и управления. Учитывая комплексный характер использования научных подходов в исследовании поставленной проблемы, автор использовал теоретические положения и выводы различных наук.
Подходы к общим проблемам социального управления достаточно многогранны. Им посвящены работы Афанасьева В. Г., Герчикова В. И., Заславской Т. И., Иванова В. И., Кожурина Ф. Д., Лебедева П. Н., Слепенкова И. М., Удоденко А. А. и др.1 Изучение данных публикаций способствовало формированию четкой картины социального функционирования общества, уяснению комплекса проблем, свойственных российскому социуму, осознанию важности взвешенных действий власти в социальном русле.
Заслуживают особого внимания разработки, касающиеся сути и элементов социальной сферы, позволяющие проанализировать ее как систему. В частности, функционированию этой сферы в регионах, диагностике в системе социального управления, социальному планированию посвящены работы Касымовой М. С., Ковалева В. Н., Осадчей Г. И., Рутгайзера В. М., Тощенко Ж. Т. и др. В данных исследованиях отражена вся мозаичность социального ландшафта России, представлены разносторонние научные подходы, выделены основные сегменты социальной сферы, нуждающиеся в научном осмыслении.
1 См.: Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. — M., 1977; Он же. Научное управление обществом (опыт системного исследования). — М., 1968; Он же. Общество: системность, познание, управление. — М., 1981; Герчиков В. И. Социальное планирование и социологическая служба в промышленности. Методология с позиции практики. — Новосибирск: Наука, 1984; Иванов В. И. Социальные технологии в современном мире. — Н. Новгород: Волго-Вят. акад. гос. службы, 1996; Кожу-рин Ф. Д. Процесс управления (системное исследование и разработка на примере региона). М.: Мысль, 1988; Лебедев П. Н. Очерки теории социального управления. — Л.: Наука, 1976; Он же. Социальное управление. — Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1982; Лях П. П. Социальное управление новыми территориями (система человек-среда-потребности). Дисс.уч. степ. канд. социол. наук. — Хабаровск, 1992; Слепенков И. М. Аверин Ю.П. Основы теории управления. Учеб. пособ. для вузов. — М.: Высшая школа, 1990; Слепенков И. М., Процесс управления (системное исследование и разработка на примере региона). — М.: Мысль, 1988; Общая теория управления: Курс лекций. — М.: Изд-во РАУ, 1994; Удоденко А. А. Социология региона: показатели и критерии. — Барнаул, 1992.
2 См.: Касымова М. С. Новые подходы к исследованию социальной сферы / Вестник МГУ, сер. 6, Экономика, 1993. — № 4- Ковалев B.H. Социология социальной сферы: Учебно-метод. пособие. М., 1993; Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. -М., 1996; Она же. Социология социальной сферы: Учеб. пособие. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 1999; Рутгайзер В. М. Социальная сфера: проблема планирования. — М.: Экономика, 1989; Тощенко Ж. Т. Социальная инфраструктура и ее роль в эффективном функционировании общественного производства. -М&bdquo- 1987.
Проблематика социальной политики в СССР получила обстоятельную разработку в конце 70-х — начале 80-х гг.1 Но эти работы во многом устарели, ибо резко изменились жизненные реалии, иным стало российское общество.
В последнее время вышли работы, содержащие общетеоретические рассуждения о сущности социальной политики, многосложности решаемых ею задач. Представляет интерес монография Гонтмахера Е. Ш., в которой анализируется процесс поиска стратегии социальной политики в период рыночных экономических реформ, поднимаются проблемы организации социальной защиты в новых условиях3. Также несомненную значимость в освещении данной проблематики представляет книга, посвященная 300-летию социальных служб в России, которая содержит комплексный материал о становлении и развитии социальной политики, ее современное состояние, направления и перспективы4.
Однако нельзя считать исчерпанной задачу осмысления содержания и многогранности этого вида политики. Нередко встречается узкий.
1 См. работы Волкова Ю. Е., Микульского К. Н., Роговина В. З., коллективные труды: Активная социальная политика: поиски, находки, решения. — М., 1986; Социальная политика коммунистических и рабочих партий в социалистическом обществе. — М., 1979; Социальная политика КПСС в условиях развитого социализма. — М., 1979.
2 См.: Ершов А. А. Социальные ресурсы местного самоуправления. Дисс. на соиск. уч. степени дра социол. наук. — М., 1999; Иванов B.H. Региональные технологии реализации социальной политики// Социальная политика и социология. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000; Мигиров Р. П. Институт местного самоуправления как субъект осуществления социальной политики государства. Дисс.уч. степ. канд. полит, наук. — М., 1997; Митрошенков О. А. Социальная политика в России: мегатенден-ции 1998 — 2010 гг. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 1998; Наш путь. Стратегические перспективы развития России в XXI веке. — М., «АРКТОГЕЯ — центр», 1999; Полетаев А. А. Местное самоуправлениесубъект управления социальными процессами в современном российском обществе. Дисс.уч. степ, канд. социол. наук. — М., 1999; Скребнев В. В. Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского региона. Дисс.уч. степ. канд. социол. наук. — Саратов, 1999; Социальная политика Московской области на пороге XXI века / под редакцией С. В. Устименко. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 1999; Социальная политика: парадигмы и приоритеты: Монография / Под общ. ред. В. И. Жукова. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000; Стратегия социального прорыва в России в XXI век: Материалы выступлений 13 апреля 2000 г. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2001.
3 См.: Гонтмахер Е. Ш. Социальная политика: уроки 90 -х. — М., 2000.
4 См.: 300 лет. История российских социальных служб. Хронограф. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2001. подход к анализу системы задач и функций социальной политики, механизмов ее реализации в изменившихся условиях.
Особое значение для данного исследования имеют работы, посвященные изучению сущности и организации местного самоуправления. Исследования по этой группе проблем имеют давнюю научную традицию, начиная с работ дореволюционных авторов1 и включая научные труды, относящиеся к временам социалистического устройства политической системы страны2.
Однако для анализа сегодняшних процессов становления местного самоуправления эти работы не имеют существенного значения, так как относятся к совершенно другим социально-политическим реальностям.
Недавно стали появляться научные труды, монографии, диссертационные исследования, посвященные анализу современного процесса становления и функционирования местного самоуправления. Среди авторов Атаманчук Г. В., Васильев В. И., Выдрин И. В., Гельман В. Я., Гла-дышев А.Г., Емельянов Н. А., Пансков В. Г., Фадеев В. И., Шугрина Е. С. и др. В этих работах проведен анализ принципов организации местного самоуправления, точнее тех моделей, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении. Книга Фадеева В. А. «Муници.
1 См.: Градовский А. Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в РоссииОн же. Органы местного самоуправленияработы Елистратова А. И., Кизеветтера А. А., Лазаревского И.И.
2 См.: монографии и статьи Волкова Ю. Е., Лазарева Б. М., Пальгуновой Т. М., Пертцика В. А., Соловьевой С. В., Тихомирова Ю. А., Фарбера И. Е., Шеремета К. Ф. и др.
3 См.: Атаманчук Г. В. Общая теория управления: курс лекций. — М., 1994; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. — Екатеринбург, 1988; Гельман В. Я. Консолидация региональной элиты и местная демократия в России: Санкт-Петербург в сравнительной перспективе. — СПб., 1998; Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. — М.: Слав. Диалог, 1996; Емельянов Н. А. Местное самоуправление: представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления Российской Федерации. — М., 1994; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М., 1994; Местное самоуправление в России/Под ред. Полищука В. Д., Клопыжникова М. С. — Саратов, 1994; Пансков В. Г. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. — М.: МЦФЭР, 1998; Проблемы, поиски, решения. — Москва — Тула, 1998; Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. -Новосибирск, 1997. пальное право в России" стала наиболее полным и универсальным введением в проблему1. В ней через призму юридической науки рассмотрены принципы организации местного самоуправления, включая политические. Усилению научных исследований в этом плане способствовало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Параллельно в периодических изданиях описывается практика реформы местного самоуправления, такие важные аспекты как бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, проблемы подготовленности кадров. Вместе с тем пока крайне недостаточно литературы по проблемам реализации социальной политики на уровне местного самоуправления. Одним из немногих является сборник, где рассмотрены некоторые итоги осуществления концепции социально-экономического развития на 1997;2005 гг.
Нельзя не отметить журнал «Наша власть: дела и лица» (2001.
— 5.
4), публикации которого посвящены социальной политике в России. Главы администраций, регионов, городов, районов ставят вопросы децентрализации управления, мобилизации местных ресурсов для реализации социальных программ (спонсорской помощи, проведении акций для сбора средств на медицинские цели, шефской помощи предприятий организациям образования, здравоохранения, культуры, применение лизинга и др.), организации социально — реабилитационной работы, расширении сети стационарных и полустационарных центров социального обслуживания, центров социальной помощи семье и детям, отделений срочной социальной помощи, проведении благотворительных См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М., 1994.
2 См.: Опыт и проблемы управления социально-экономическим развитием Московской области: материалы I Московской областной научно-практической конференции. 25 ноября 1999 г. — М., 1999.
3 См.: Наша власть: дела и лица. -2001. — № 4. — С. 32−35.
10 акций в помощь больным детям, инвалидам, создании комплексной системы адресной помощи.
Вместе с тем при всех несомненных достоинствах перечисленных работ политические, юридические, экономические, организационные процессы, охватывающие становление и функционирование органов местного самоуправления в нынешнем переходном состоянии, исследованы явно недостаточно. Это вполне объяснимо, так как соответствующая институциональная система только начинает складываться. В основном названные работы содержат либо исследования ученых-юристов, рассматривающих проблематику правового статуса или правового регулирования деятельности соответствующих органов, либо исследования в русле исторической науки. Не имеет завершенного вида парадигма ресурсного обеспечения функционирования местного самоуправления. Как правомерно считает губернатор Мурманской области Ю. Евдокимов, социальной сфере по определению чужд «глобализм». В области ее развивают через систему малых, но насущных дел: губернаторские стипендии одаренным детям и подросткам, надбавки работникам культуры и образования, адресная денежная помощь студентам и содействие в их трудоустройстве, субсидии и гранты молодежным объединениям, финансирование культурных мероприятий1.
Нельзя не упомянуть научные труды, статистические материалы, посвященные анализу политической практики в зарубежных странах в интересующей нас области — проведении социальной политики органами местного самоуправления2.
1 См.: Наша власть: дела и лица. — 2001. — № 4. — С. 32 — 35.
2 См.: Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. — М. 1994; Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. Томск, 1990; Социальная политика буржуазного государства. — М., 1987 и др.
Вопросы осуществления социальной политики стали предметом обсуждения на международных конференциях и симпозиумах1. В их материалах представлена обширная информация, связанная с социальным управлением обществом, реализацией социальной политики с учетом исторического и современного зарубежного и отечественного опыта. Выявлены многие тенденции изменений в социальной сфере как позитивного, так и негативного характера, сделаны попытки определения оптимального пути развития страны, обозначены приоритеты в социальной политике. Предложены модели социальной защиты населения, рассмотрены вопросы финансовой подкрепленности социальной политики, а также источники ресурсного обеспечения социальных программ.
Значительны по своему общественно — политическому смыслу правительственные документы, в которых определяются цели, приоритеты и задачи социальной политики, механизмы ее осуществления2.
Немалая роль в этом принадлежит органам местного самоуправления, которым предписывается совместно с органами исполнительной власти субъектов федерации осуществлять мероприятия по смягчению последствий безработицы, развитию гибких форм занятости, социальной защиты работников, разработке специальных программ, направ См.: «Реформы в России и проблемы социальной защиты населения» (18−20 января 1993 г., Москва, Московский государственный социальный университет, далее — МГСУ), «Социальная политика и современность» (26 — 28 апреля 1994 г., Москва, Академия труда и социальных отношений), «Социальная история и социальная политика России и европейских стран» (26 — 28 сентября 1994 г., Москва, МГСУ), «Россия в поисках будущего» (23 — 25 октября 1995 г., Москва, МГСУ), «Человек: социальная политика, социальное партнерство» (Москва, Академия труда и социальных отношений, декабрь 1996 г.), «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы» (12 — 13 марта 2001 г., Москва, РАГС при Президенте РФ) — «Первый Всероссийский социальный конгресс» (6−7 июня 2001 г., Москва МГСУ).
2 См.: Основные направления социальной политики правительства Российской Федерации на 1994 г. — М., 1993; Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1995 год. Разделы: 2.6. Социальная политика, 3.6. Социальная сфера. — M., 1994; Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годов // Российская газета. — 1997. — 11 мартаПрограмма углубления экономических реформ. Раздел 6. Социальная политика: Основные принципы и направления социальной политики Российской Федерации на период 1992 — 1993 гг. — М., 1992. ленных на расширение занятости отдельных социальных групп населения (молодежи, женщин, инвалидов) и т. д.1.
Местное самоуправление, подчеркнуто в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, обеспечивает комплексное решение вопросов его обслуживания, способствует достижению политической и социальной стабильности2.
В целом же анализ уровня разработанности проблем реализации социальной политики на уровне местного, муниципального управления позволяет констатировать, что многие теоретические, методологические и методические вопросы еще ждут своего решения. Актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость решения данной задачи предопределили выбор направления настоящего диссертационного исследования.
Гипотеза. Автор диссертации исходил из научного предположения о том, что институт местного самоуправления по своему предназначению призван быть активным субъектом социальной политики, располагающим на правовой основе всеми необходимыми ресурсами для реализации социальных задач.
Объектом исследования является сегмент социального пространства, находящийся в области практической деятельности органов местного самоуправления.
Предмет исследования: сущностные проявления и противоречия деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, анализ условий и механизмов, способствующих усилению эффективности социальной работы.
1 См.: Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годов. Раздел IV. Политика в области занятости населения и развития кадрового потенциала // Российская газета. -1997. 12 марта.
2 См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации // Российская газета. -1996.-4 июня.
Основная цель исследования состояла в анализе предпосылок и направлений реализации местными органами власти социальной политики, а также в разработке теоретических основ ресурсного обеспечения этой деятельности.
Поставленная цель сориентировала на решение следующих исследовательских задач с и теоретических:
— анализ и обоснование подходов к раскрытию понятия «социальная сфера»;
— выявление роли социальной политики как основного инструмента воздействия на социальную сферу;
— раскрытие структуры и сущности элементов сегмента социального пространства как объекта органов местного самоуправления;
— формирование теоретических представлений о сущностных чертах, направлениях и функциях органов местного самоуправления как субъектов социальной политики. б) практических:
— выявить на основе изучения государственных нормативных документов совокупность практических задач органов местного самоуправления в области социальной политики, мер по их реализации;
— выяснить, в какой степени современная организация местного самоуправления, реальные возможности позволяют ему эффективно участвовать в реализации социальной политики;
— установить, по каким направлениям деятельность местного самоуправления является активной и что мешает этим органам действовать успешнее;
— выявить необходимые условия успешного функционирования местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют основополагающие государственные документы (Конституция Российской Федерации, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями), «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», «Программа социальных реформ в РФ», «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления», ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию). К теоретико-методологической основе относятся научные положения социологии социальной сферы, теории социального государства, социальной политики, социальной работы, правовые основы и регламентация деятельности органов местного самоуправления. Важную теоретико-методологическую роль сыграли понятия «социальная сфера», «социальная структура», «социальное пространство», «социальное государство», «социальная политика», «социальная защита» и др., позволившие комплексно изучить социальные процессы в обществе. Диссертант использовал системный, структурно-функциональный подход, исторический, формально-логический, сравнительный методы, принципы диалектики, что дало возможность выявить сущность, приоритеты, конкретно-ситуативную обусловленность социальной политики.
Эмпирическую базу исследования составили информационные материалы и фактические данные деятельности местных органов власти в области социальной сферы. В первую очередь это отчеты, справки, аналитические материалы о работе муниципальных органов Московской области и других регионов страны.
Составной частью эмпирической базы явились результаты экспертного опроса, проведенного автором в мае 2000 г. среди государственных служащих социальной сферы и органов местного самоуправления Нарофоминского и других районов Московской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что теоретически и практически углубляется понимание социальной политики на уровне органов местного самоуправления по ее реализации в рамках подконтрольной территории.
В диссертации на основе материалов исследования:
— дано концептуальное и теоретическое обоснование понятия «социальная сфера», доказывается приоритетность ее развития для органов власти;
— теоретически обоснована трактовка роли органов местного самоуправления как политического института, призванного реализо-вывать государственную социальную политику вне государственного механизма управления;
— выявлены типичные для современного этапа развития страны позитивные и негативные результаты деятельности органов местного самоуправления по решению социальных задач;
— проанализирована практика правовой, политической, экономической системы ресурсного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
— сформулированы выводы и предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:
— теоретико-методологическим обоснованием процедур изучения социальных явлений и процессов;
— применением научных методов анализа первичных документов;
— использованием статистических и эмпирических данных.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Теоретико-методологическое обоснование концепции приоритетности развития социальной сферы.
2. Анализ и обоснование необходимости выработки механизма реализации социальной политики на уровне местного самоуправления, адекватного конкретным условиям, возможностям.
3. Концепция программно-целевой направленности деятельности органов местного самоуправления как непременного условия реализации социальной политики.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что:
— выявлены способы мобилизации ресурсов для осуществления социальной политики на местном уровне;
— выработаны предложения по активизации деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.
Апробация работы.
Диссертация обсуждена кафедрой политологии и социальной политики МГСУ. Основные положения диссертационного исследования апробированы: в сообщениях автора, изложенных на VII и VIII годичных научных чтениях МГСУв ряде публикаций.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, источников и приложения.
выводы.
1. Основным приоритетом деятельности органов местного самоуправления является оптимизация жизни граждан посредством формирования более благоприятной среды их жизнедеятельности и осуществление мер, направленных на «социальное» функционирование территории. Действия местных органов по оптимизации социальной сферы могут различаться в зависимости от конкретных условий, но в своей основе, независимо от территориальных особенностей, они предполагают меры по удовлетворению основных жизненных потребностей населения.
2. Равнонаполненность всего пространства социальной сферы реализуемыми социальными гарантиями, являющаяся конституционно закрепленной нормой, может быть достигнута только посредством и через деятельность института местного самоуправления, в чем и заключается его общегосударственный интегративный смысл и предназначение.
3. Муниципальных образований насчитывается около 15 тысяч, и социально — ландшафтные рамки, в которых протекает их бытие, крайне разнообразны. Это требует «местной» социальной политики, которая будет иметь в качестве основы своей деятельности местные интересы и приоритеты. Верное определение местных интересов и гармоничное их сочетание с социальной политикой государства является фундаментальной задачей местного самоуправления не только как одного из уровней власти, но и как активного субъекта социальной политики.
4. Поскольку социальная политика есть осуществление властных полномочий в социальной сфере, а около 60% всех бюджетных расходов на нее приходится на местные бюджеты, то можно утверждать, что органы местного самоуправления являются в большей степени вовлеченными в непосредственное осуществление социальной политики, чем региональные и федеральные органы власти. Т. е. являясь вторичным относительно федеральной власти субъектом социальной политики, не находясь у ее истоков, данный институт тем не менее оказывается первичным по реальному ее воплощению.
5. Развитие и становление института местной власти происходит в условиях слабых социальных связей на местном уровне, что особенно характерно для городских образований, и это является тормозящим моментом в реализации социальной политики.
6. Экономическая основа органов местного самоуправления имеет два источника — внутренний и внешний, и эта двойственность обусловливает необходимость активности и инициативы местного самоуправления в мобилизации материальных ресурсов, от чего зависит автономность местной власти. Очевидно, что доля внутренних средств должна составлять большую часть местных ресурсов, поскольку их доминирование в местном бюджете и обеспечивает возможности более успешного решения социальных вопросов. Действующее налоговое законодательство, юридически наделив местные бюджеты финансовыми источниками, не позаботилось об их реальном наполнении.
7. Основной опорой при решении внутренних финансовых проблем местного самоуправления можно считать мелкого и среднего собственника — ту социальную прослойку, которая может быть движущей силой местного самоуправления. Это требует повседневной поддержки предпри нимате л ьства.
8. Недостаточная урегулированность вопроса о разграничении полномочий между уровнями власти в отдельных случаях приводит к финансовому дефициту муниципальных органов, что отражается вую очередь на социальных расходах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
1. В процессе социальной эволюции человечества значительно усложнились внутрисоциальные отношения групп, общностей, индивидов. Нынешнее сложное состояние общества определяет необходимость посегментного его изучения, что важно для качества управления и дает возможность осуществлять планомерное развитие социальной сферы по заданным параметрам. В своем содержании она представляет собой тот сегмент общественного пространства, в котором протекают основные и вспомогательные процессы воспроизводства повседневной жизни, социализации и интегрирования разъединенных субъектов в единое социальное целое, а также процессы зарождения, артикулирования и удовлетворения потребностей. Социальная сфера не представляет собой нечто стационарное, неделимое и однозначное, а является естественной, органичной компонентой ряда других сфер, придающей социальное свойство всем проявлениям общественной жизни.
2. Социальная политика являясь вторичной по своей природе, определяет форму, качество социальной сферы, представляет ее векторный, силовой каркас. Исследование позволило выявить ее благотворное, но явно недостаточное, вследствие острого ресурсного недо-обеспечения, влияние на социальную сферу.
3. Цель социальной политики состоит в комплексной гармонизации социальной сферы, обеспечении социального «здоровья» общества, поддержании социально-экономической активности населения, повышении его социальной энергии. Предоставление равнозначных социальных прав и гарантий, создание объективных равных возможностей, обеспечение социальной защищенности всего населения, поддержание социальной когезии составляет основные задачи и направления социальной политики как инструмента воздействия всех уровней власти на социальную сферу.
4. Инструментом воздействия на социальную сферу является социальная политика, задающая параметры ее развития. Одной из важных задач, стоящих перед социальной политикой Российской Федерации в настоящее время, является преодоление «пустотелости» социальной сферы (ненаполненности ее социальным участием власти), усиление аккомодации социально-политического зрения руководства страны, посредством использования социальных ресурсов местного самоуправления.
5. Центральная власть, не прибегая к помощи региональной власти и власти местного самоуправления, не способна единолично осуществлять сильную социальную политику, что обусловлено высокой эклектичностью поселений (муниципальных образований), складывающейся в результате разнородного смешивания природных, географических, национальных, культурных, исторических и прочих несхожестей и особенностей населения. Подобные различия не допускают шаблонного эффективного социального управления, так как в каждом конкретном случае требуется своя социальная и экономическая политика, имеющая в качестве внутреннего стержня местные интересы и приоритеты. Именно в верном определении «местного стержня» и в его гармоничном сочетании с социальной политикой государства заключается основное предназначение местного самоуправления не только как одного из уровней власти, но и как одного из активных субъектов социальной политики.
6. Представляется целесообразным введение гласного индекса реалистичности социальной программы того или иного кандидата на выборные должности в органы местного самоуправления.
7. Процесс выработки и осуществления социальной политики.
разделим на уровни, в которых различна степень ее конкретизации: а) на федеральном уровне формируются общие положения, определяются адресаты, формулируются приоритеты. В качестве объекта выступает вся сфера, ее общие параметры, а также задаются направления развития субъектов Федерацииб) на региональном уровне — социальная политика дополняется положениями, обусловленными спецификой региона. Но и на этом уровне социальная политика как бы находится «выше» конкретных участков социального пространства. Дополнения, уточнения, определяющиеся законами, нормами субъектов Федерации, задают некоторый «местный вектор» общим установкам, приближая ее к главному и единственному активному элементу социальной сферы — человекув) на местном уровне — органы самоуправления, находясь в рамках конкретного социального пространства, воздействуют на социальную сферу «изнутри», имея в качестве главного объекта своей деятельности не человека вообще, что характерно для социальной политики других уровней, но индивида со всеми его бедами, проблемами. Местные органы, для которых характерна ориентация на личность, в состоянии, зная конкретные проблемы конкретного микрорайона, дома, человека, не только максимально реализовать конституционно закрепленные социальные гарантии, но и предоставить их в дополнительном объеме, используя местные ресурсы. Таким образом, органы местного са-моуправления^ осуществляя важную функцию по реализации социальной политики, конкретизируют ее, учитывая весь спектр разнообразных интересов населения.
8. Интегрированность усилий центральной, региональной власти и института местного самоуправления, конкретизирующего общегосударственный интегративный смысл социальной политики, придающего ей адресный характер, является непременным фактором успешного развития социальной сферы. Основная роль местных органов в осуществлении социальной политики заключается в том, что последняя, имея основные заданные на общегосударственном уровне параметры, доходит до адресата, т. е. конкретного человека, только «пропущенной» через институт местной власти, который, учитывая местные особенности, вносит в нее необходимые поправки, дополнения и имеет вследствие этого не только общекатегориальную (пенсионеры, безработные и т. д.), а еще и внутрикатегориальную адресность. Именно это является одним из условий гармоничного вплетения социальной политики в конкретный контекст общества.
9. Для более успешного осуществления задач социальной политики федеральной власти важно наращивать и стимулировать как практический потенциал, так и творческую активность всех ее субъектов, сохраняя за собой в большей мере координаторскую роль. Для этого целесообразно усилить экономическую базу регионального и местного уровней, не только посредством периодических отчислений из федерального бюджета, но и предоставлением реальных законодательных возможностей для самостоятельного нахождения данными субъектами социальной политики дополнительных средств.
Поскольку около 60% всех бюджетных расходов на социальную политику приходится на местные бюджеты, то можно утверждать, что органы местного самоуправления являются в большей степени вовлеченными в непосредственное осуществление социальной политики, чем региональные и федеральные органы власти. В связи с этим важно серьезно укрепить финансово-экономическую базу местного самоуправления, влачащего сегодня полунищенское существование из-за хронического «финансового голода». Очевидно, что без стабильной и достаточной финансовой базы органы самоуправления не смогут успешно решать свои задачи в осуществлении социальной политики.
10. Актуальна разработка современного механизма воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления, корректировки принципов налоговой политики, построения межбюджетных отношений. Одним из финансовых источников может стать налог на имущество, землю, на недвижимость, налог с продаж. Ядром решения внутренних финансовых проблем местного самоуправления следует признать развитие института муниципальной службы. Кроме того, нуждается в расширении система, закрепляющая в правовом отношении гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, которая обеспечит полноценное осуществление социальной политики данными органами.
11. Среди субъектов реализации социальной политики институт местного самоуправления занимает особое место, поскольку, в силу своего динамизма и непосредственной близости к населению, является одним из наиболее оперативных, эффективных и перспективных политических субъектов, чья роль не может не активизироваться, поскольку происходит идентификация местной власти в самосознании народа. В его непосредственной компетенции находятся условия для самоорганизации населения, возможности находить дополнительные местные ресурсы, которые позволяют эффективнее решать вопросы, связанные с воплощением в жизнь социальных директив центра.
Из 30 вопросов, отнесенных к ведению муниципальных образований законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», только незначительная часть не имеет прямого отношения к социальной сфере. Поэтому можно утверждать, что «социальность» есть основной предикат местного самоуправления, определенный центральной властью.
12. Одна из важных причин, осложняющих социальную деятельность местного самоуправления, заключается в выявленной закономерности: чем больше численность населения на один орган местного самоуправления, тем сложнее решать каждодневные социальные вопросы. Очевидно, данная проблема может быть разрешимой при условии увеличения числа самоуправляющихся территориальных единиц, либо за счет усиления «восприимчивости» исполнительных структур самоуправления к инициативам и предложениям населения.
13. Острыми остаются проблемы, связанные с разграниченностью полномочий между уровнями власти, законодательным наделением местных органов многими суверенными правами. Это обусловило не только позитивные перемены, но и артикуляцию собственных, не всегда совпадающих с общегосударственными интересов.
14. Целесообразна решительная демократизация обсуждения и принятия социальных программ, координация усилий общественности в решении конкретных вопросов своего социального бытия (микросреды).
Таким образом, институт местного самоуправления является полноправным, активным и незаменимым институтом реализации социальной политики, способным не только осуществлять общегосударственные положения, но и проявлять в местном формате дополнительное социальное участие и заботу, обеспечивать лучшую социальную защищенность населения.
