Европейский Союз. 
История и теория международных отношений. 
Международные политические институты

Возникнув как региональное экономическое сообщество, Европейский Союз все более приобретает континентальный характер. Год спустя после образования Совета Европы, 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Роберт Шуман выступил с предложением учредить Европейское Сообщество угля и стали с целью объединения их ресурсов под независимой наднациональной властью. Эта идея была реализована в 1951 г. шестью европейскими странами (Бельгия, Франция, Федеративная республика Германии, Италия, Люксембург и Нидерланды). В 1957 г. эти же страны подписывают Римский договор о создании Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского Сообщества Атомной Энергии. Согласно этому Договору, рынок становился общим для всех секторов экономики государств — членов договора.

В 1960 г. другие семь государств Европы (Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария, Швеция и Финляндия) учреждают Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕФТА). В 1973 г. Великобритания, Ирландия и Дания присоединяются к ЕЭС. Затем их примеру последовали Греция (в 1981 г.), Испания и Португалия (в 1986 г.). В том же 1986 г. государства — члены ЕЭС подписали Единый европейский акт^[1], предусматривавший создание общего для всех стран рынка. Намечено было завершить эту работу к 1992 г.

В порядке подведения итогов проделанной в этом направлении работы в 1990—1992 гг. были проведены две межправительственные конференции (в Риме 15 декабря 1990 г. и в Брюсселе 3 февраля 1992 г.), после которых 12 стран ЕЭС подписали 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихте целый пакет соглашений о создании Европейского

Союза (ЕС). Этот пакет включал в себя Договор о Европейском Союзе, 17 протоколов и 33 декларации.

Подписавшие и ратифицировавшие их государства обязывались учредить экономический и денежно-кредитный Союз, проводить общую политику во внешних делах и обеспечении безопасности. Эти соглашения утверждали принцип коллективного решения всех вопросов, касающихся жизни ЕС. Властные полномочия распределялись между Европейским парламентом, Советом министров и Европейской комиссией. На референдуме в том же году население Дании отклонило Договор как противоречащий Конституции своей страны. В срочном порядке были внесены поправки в Конституцию Дании, после чего состоявшийся в следующем, 1993 г., референдум одобрил Договор.

Согласно Маастрихтскому договору, общий рынок вступал в права с 1 января 1993 г. В 1994 г. ЕС и 7 членов ЕФТА договариваются о едином рынке для 19 стран Европы, после чего государства — члены ЕФТА (Австрии, Финляндии, Норвегии и Швеции) вступают в Европейский Союз. Австрия, Финляндия и Швеция ратифицировали соглашения о ЕС и стали его членами с 1 января 1995 г., Норвегия не ратифицировала их. Таким образом, с 1 января 1995 г. ЕС объединял 15 европейских государств. 30 марта 1998 г. был начат процесс присоединения к Европейскому Союзу еще десяти стран Центральной и Восточной Европы и Кипра.

В ходе работы над Маастрихским договором и его реализации обнаружилось значительное несовпадение точек зрения его участников (особенно Германии и Франции, с одной стороны, и Великобритании, с другой) относительно экономического и валютного союза и социальной политики. Поэтому была принята концепция развития Европы со «многими скоростями». Допускалась возможность «более интенсивного» сотрудничества отдельной группы заинтересованных государств-членов внутри ЕС по определенному кругу вопросов. К числу таких вопросов относится и Шенгенское соглашение, считающее территории государств-участников этого соглашения единым пространством с общими внешними границами. В соответствии с ним, человек, приехавший по визе одной страны-участницы соглашения, может свободно перемешаться по всему пространству стран Шенгена без дополнительных виз. Согласно другим договоренностям (лейпцигским, мадридским, нордвикским и т. д.), территории государств — членов ЕС становились единым пространством для общей сельскохозяйственной политики, единой политики в области окружающей среды, единых трансъевропейских сетей, технологического и другого развития.

По новому договору, одобренному Европейским Советом в Амстердаме 16—17 июня 1997 г.^[2], все эти положения включены в учредительные документы ЕС. Дальнейшие поправки к Договору о Союзе предусматривали продвижение в областях судебного сотрудничества, свободного перемещения людей, внешней политики и политики по обеспечению безопасности. Права и свободы человека рассматривались как сердцевина политики Европейского Союза.

Статья 1 Амстердамского договора о Европейском Союзе гласила: «В соответствии с этим договором, Высокие Договаривающиеся стороны устанавливают между собой Европейский Союз, в дальнейшем называемый „Союз“. Этот Договор отмечает новую стадию в процессе создания близкого чем когда бы то ни было союза народов Европы. Союз основывается на европейских сообществах, добавленных политикой и формами сотрудничества, определенными этим Договором. Ее задачи должны решаться в манере, демонстрирующей последовательность и солидарность между государствами-членами и их гражданами».

Цели ЕС указаны в Ст. 2 Договора. Ими провозглашались:

продвижение экономического и социального прогресса, который сбалансирован и жизнеспособен, в особенности путем создания зоны без внутренних границ, укрепления экономического и социального единства и учреждения экономического и денежно-кредитного союза, включая, в конечном счете, единую валюту в соответствии с условиями этого Договора^[3];

утверждение его идентичности на международной арене, в особенности путем осуществления общей внешней и безопасности политики, включая возможность выработки общей политики обороны, которая могла бы со временем привести к общей обороне;

усиление защиты прав и интересов граждан государств-членов через введение гражданства Союза;

развитие тесного сотрудничества в областях юстиции и внутренних дел.

Союз должен обеспечивать последовательность внешних действий его членов в вопросах безопасности, экономического и политического развития, а его руководящие органы, прежде всего Европейский Совет и Европейская Комиссия, должны нести ответственность за обеспечение такой последовательности. Согласно ст. 11 Амстердамского договора, целями внешней и оборонной политики должны стать:

• — защита общих ценностей, фундаментальных интересов и независимости Союза;
• — укрепление всеми способами безопасности Союза и его членов;
• — сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Заключительного Акта Совещания в Хельсинки и Парижской хартии;
• — продвижение международного сотрудничества;

— развитие и консолидация демократии и правления закона, уважение к правам человека и фундаментальным свободам.

Эти цели должны были реализоваться постепенно, по согласованному расписанию. Тесное сотрудничество государств-членов должно было осуществляться также в областях законодательства и внутренней политики. Особое внимание предлагалось уделять следующим вопросам:

• — предоставления убежища;
• — правилам, регулирующим пересечение людьми внешних границ государств-членов;
• — политики иммиграции, проживания граждан третьих стран на территории государств — членов ЕС;
• — борьбы с незаконной эмиграцией, наркоторговлей, терроризмом;
• — правового сотрудничества в гражданских и уголовных делах, в таможенной политике.

Европейский Союз имеет свои собственные источники дохода. Они формируются из налогов на добавленную стоимость, собираемых государствами-членами, таможенных налогов на изделия промышленности и сельскохозяйственный импорт, а также из вкладов каждого государства-члена с учетом его ВНП. Бюджетные средства Евросоюза (первоначально примерно 1,27% от объединенного валового национального продукта государств-членов) идут на финансирование единой политики в областях сельского хозяйства, исследований и развития, помощи заморским территориям и иностранным государствам.

Согласно ст. 49 Амстердамского договора, членом Союза может стать любое европейское государство, уважающее принципы ЕС, указанные в ст. 6 (п. 1) Договора. Она гласит: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения к правам человека и фундаментальным свободам, а также верховенства закона, — принципах, которые являются общими для государств-членов». Второй пункт этой статьи объявляет положения ЕКЗПЧОС обязательными для стран — членов ЕС нормами обычного права. Государство должно направлять свое заявление Совету, который, после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, выносит решение в пользу принятия или отказа абсолютным большинством голосов его членов. Условия признания и корректировок соглашений, на основании которых Союз основан, должны стать предметом особого договора между Европейским Союзом и государством-заявителем. Этот договор должен быть ратифицирован государством-кандидатом в соответствии с предусмотренной в его Конституции процедурой.

Маастрихтские и Амстердамские соглашения радикально пересмотрели условия договоров об учреждении Европейских сообществ. Были полностью отменены таможенные налоги, ограничения на импорт и экспорт товаров. Коммерческая политика всех государств-членов стала общей, а все препятствия свободному движению товаров, людей, услуг и капиталов на внутренний рынок упразднены. Государствачлены должны проводить единую политику в областях сельского хозяйства, рыболовства, торговли, транспорта, а также сблизить свои законы в социальной сфере, в областях образования, здравоохранения, защиты окружающей среды и т. д.

Установлено гражданство Союза. Каждый человек, являющийся гражданином государства — члена ЕС, становится и гражданином Союза. Гражданство ЕС — новый статус жителей стран Союза, оно дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Каждый гражданин Союза может пользоваться всеми правами, предусмотренными Маастрихтскими и Амстердамскими соглашениями: свободно перемещаться и проживать в пределах территории государств-членов, за исключением отдельных ограничений, установленных данными соглашениями; иметь право голосовать и стать кандидатом в депутаты местных органов и Европейского парламента от государства, в котором он в данное время проживает. На территории третьих стран житель стран Евросоюза имеет право на защиту дипломатическими или консульскими властями любого государства-члена на тех же самых условиях, что и граждане того государства, если до 31 декабря 1993 г. государства-члены не установили особых правил по этим вопросам. Гражданство Союза предоставляет им и некоторые новые права:

• — право подавать петиции Европейскому парламенту индивидуально или группой по вопросам, входящим в компетенцию Европейского Союза;
• — право обращаться с жалобами к представителю Европейского Союза по правам человека (омбудсмену);
• — право обращаться в любое из учреждений Союза на одном из официальных языков и получать ответ на том же самом языке.

Органы прежних европейских сообществ (Европейский Совет, Совет Европейского Союза, Европейская Комиссия, Европейский парламент и Суд юстиции), объединенные и модернизированные с учетом новых задач, становились руководящими органами Европейского Союза. Они призваны были осуществлять свои полномочия в соответствии с положениями договоров о создании европейских сообществ и с условиями договора о Европейском союзе.

Европейский Совет состоит из глав государств и правительств стран — членов Евросоюза. Этот Совет в форме встречи в верхах собирался^[4] ежеквартально, т. е. четыре раза в год. Здесь намечалась общая стратегия и тактика, а также принимались решения по вопросам, выходящим за рамки министерского уровня. В работе всех саммитов принимает участие и председатель Европейской Комиссии.

Готовит заседания Европейского Совета и отвечает за выполнение их решений комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов. Согласно Статье 151 Поправок к договору о создании ЕС, Совету помогает Генеральный секретариат под руководством Генералъного секретаря, назначаемого Советом единогласно. Совет квалифицированным большинством голосов определяет размеры жалованья, пособий и пенсий всех должностных лиц органов Евросоюза¹. После каждой встречи в верхах Европейский Совет должен представить Европейскому парламенту доклад о принятых решениях. Он составляет также и ежегодный письменный доклад о достижениях Союза за прошедший год.

Высшим представительным органом ЕС является Европейский парламент (Европарламент). Он ведет свою историю с 1951 г., когда шесть стран Европы учредили Европейское сообщество по углю и стали и в качестве одного из элементов системы контроля над реализацией данного соглашения была учреждена Парламентская ассамблея. В 1957 г., после создания этими же странами Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии, Парламентская ассамблея преобразуется в Европейский парламент. Первые выборы в Европейский парламент состоялись в 1979 г.^[5][6]

Маастрихские соглашения 1992 г, Амстердамский договор 1997 г. и принятие «Хартии фундаментальных прав в Европейском Союзе» последовательно повышали статус Европейского парламента. Он становится своего рода законодательной ветвью власти в Европейском Союзе, уполномоченной принимать, вместе с Европейским Советом, многие законы, определяющие жизнь граждан государств — членов ЕС. Как и высший представительный орган любого государства, Европейский парламент наделен законодательной, бюджетной и контрольной функциями в рамках Союза. Амстердамский договор определил его роль как движущей силы при разработке всей политики ЕС.

Европейский парламент созыва 1999—2004 гг. состоял из 626 депутатов, избираемых по пропорциональной системе путем прямых всеобщих выборов при тайном голосовании гражданами Союза, достигшими 18 лет. После вступления в силу Маастрихских соглашений, избиратели голосуют по месту своего нахождения в момент выборов безотносительно национальности и гражданства.

26 февраля 2001 г. в Ницце был подписан Договор о расширении Европейского Союза за счет принятия новых членов. Он вступил в силу после одобрения его на референдуме в Ирландии 19 октября 2002 г. (на первом референдуме в июне 2001 г. ирландцы сказали ему: «Нет»). На выборах в 2014 г. в Европарламент были избраны 751 депутат. Ни одна страна — член Европейского Союза не может иметь менее 5 и более 96 мандатов. Члены Европарламента по их статусу и жалованью приравнены к членам парламентов соответствующих стран, а зарплату они получают от своих правительств. В Европарламенте депутаты группируются не по странам, а по своим политическим взглядам. В парламенте созыва 2014 г. существовали 8 политических групп, объединяющих представителей более чем ста партий, и группа так называемых беспартийных, или неприсоединившихся депутатов.

Это:

• — Группа европейских народных партий (христианских демократов);
• — Группа прогрессивного альянса социалистов и демократов;
• — Группа альянса либералов и демократов за Европу;
• — Группа зеленых и Европейский Союз свободных;
• — Европейские консервативные и реформистские группы;
• — Конфедеративная группа европейских объединенных левых — северных левых зеленых;
• — Группа Европы свободы и демократии и
• — Группа неприсоединившихся

Каждая группа имеет своего председателя, бюро и секретариат.

Институты Европейского Союза и Европейского парламента размещаются в трех городах: в Страсбурге, Брюсселе и Люксембурге. С этим связан и график работы Парламента. Он проводит ежемесячные сессии продолжительностью в одну неделю в Страсбурге и одну дополнительную сессию в Брюсселе. В Брюсселе, кроме того, по две недели каждый месяц депутаты работают в парламентских комитетах и одна, остающаяся неделя месяца — в политических группах. Генеральный секретариат Европейского парламента и его отделы находятся в Брюсселе и Люксембурге.

Деятельностью Европарламента и его подразделений руководит Президент. Руководит он и Бюро Европарламента, который избирается на пленарной сессии парламента в составе Президента, 14 вице-президентов и пяти квесторов, ответственных за административные дела, сроком в 2,5 года. Бюро отвечает за парламентский бюджет, административные и организационные вопросы.

Как и любой другой парламент, Европарламент имеет множество комитетов. Всего их 20. 17 из них являются постоянными, остальные — временными, решающими какие-то разовые или ситуативные проблемы. Все они работают под руководством своего председателя, имеют свои бюро и секретариат.

Элементом системы управления Европарламента является Конференция президентов, состоящая из Президента Европарламента и председателей политических групп. Она решает вопросы политической организации, определяет состав парламентских комитетов и делегаций, места политических групп в зале заседаний, повестку дня пленарных сессий, рассматривает рекомендации Конференции председателей комитетов относительно работы комитетов и повестки дня пленарных сессий.

Европейский парламент вместе с Советом Европейского Союза призван определять общую внешнюю и безопасности политику Европейского Союза, принимать новые законы ЕС, утверждать бюджет Союза, заключать международные соглашения с другими странами и международными институтами, а также определять способы, процедуры и условия выполнения соглашений. Здесь же координируется общая экономическая и социальная политика государств-членов, сотрудничество между национальными судами и правоохранительными органами для совместной борьбы с преступностью.

Законодательную функцию Европейский парламент осуществляет совместно с Европейским Советом. Законодательный процесс инициирует Европейская комиссия, а окончательное решение выносится Европарламентом и Евросоветом. Совместность принятия законов необходима при решении вопросов, касающихся свободного движения рабочих, учреждения внутреннего рынка, исследовательского и технологического развития, окружающей среды, защиты потребителя, образования, культуры и здоровья. В некоторых областях политики (налогообложение и ежегодные цены сельхозпродукции) Европарламент ограничивается высказыванием своего мнения.

Законодательная процедура в Европарламенте последовательна и демократична. Европейская комиссия вносит законодательное предложение в Парламент. Оно направляется в один из постоянных комитетов, который назначает из своих членов специального репортера для составления доклада от Комитета. При этом могут быть запрошены мнения и некоторых других комитетов. С учетом высказанных мнений, члены ответственного за обсуждаемую проблему комитета вносят дополнения и изменения в доклад. После изучения его политическими группами, доклад выносится на обсуждение пленарной сессии Парламента, где поправки могут быть предложены как комитетом, так и политическими группами или группами депутатов. Совет министров Европейского Союза рассматривает парламентские поправки. Если он одобряет их, то считается, что законодательное предложение принято. Если не одобряет или вносит изменения в законопроект, то, по предложению соответствующего постоянного комитета, Европейский парламент организует обсуждение на предмет одобрения, отклонения или исправления позиции Европейского Совета. Решение принимается абсолютным большинством ее членов. Европейская комиссия изучает парламентские поправки и готовит исправленное предложение Европейскому Совету. Совет может согласиться с парламентскими поправками, принятыми Комиссией квалифицированным большинством, или внести изменения в них, что может быть сделано только единогласно. В случае разногласий между Парламентом и Советом, из членов Совета и делегации от Парламента формируется согласительный комитет, который в период не более шести недель должен добиться согласия в форме общего текста. Парламент должен подтвердить это согласие в ходе заключительного обсуждения (третьего чтения). Если согласия не удалось достичь, решение считается не принятым.

Европейский парламент вместе с Евросоветом решают также вопросы бюджета Союза. Еврокомиссия вносит предложения по бюджету на следующий год, которые обсуждаются Парламентом в двух чтениях — в мае и в декабре. По некоторым статьям бюджета (финансирование развития менее развитых регионов Союза, обучения с целью сокращения безработицы и др.) решающее слово принадлежит Парламенту, по другим (субсидирование сельского хозяйства) — Европейскому Совету. Но и во втором случае Парламент имеет право вносить свои поправки. Проект бюджета считается принятым только после одобрения его Парламентом и подписания его Президентом Европарламента. Известны два случая отклонения Европейским парламентом проекта бюджета Союза.

Согласно Статуту Европейского парламента, он не только принимает бюджет, но и контролирует его исполнение. Эту работу проводит бюджетный комитет Европарламента, привлекая к ней Суд аудиторов, Европейскую службу против подлогов и другие институты.

Парламент осуществляет также демократический надзор за всей деятельностью Европейского Союза. Первоначально эта функция ограничивалась деятельностью только Европейской комиссии. В последующем она была распространена также на деятельность Совета министров и других органов, ответственных за внешнюю политику и безопасность. В порядке осуществления этой функции, Европейский парламент может учреждать временные комитеты. Важную роль при этом призвана сыграть Европейская служба против подлогов.

Европарламент играет главную роль при формировании Европейской комиссии — утверждает председателя Комиссии, проводит слушания для подтверждения кандидатов специальных уполномоченных (комиссаров), а затем тайным голосованием решает вопрос о назначении Комиссии в целом. Парламент осуществляет свои контрольные функции, как правило, изучая многочисленные доклады, которые Комиссия представляет ему. Комитеты, политические группы и отдельные члены парламента могут задать вопросы Комиссии по острым проблемам жизни Союза, после которых начинаются дебаты с принятием соответствующей резолюции. В случае принятия «резолюции порицания» абсолютным большинством членов Парламента или двух третей присутствующих на сессии депутатов, Комиссия должна подать в отставку.

Как важный орган, определяющий политику Союза, Европарламент вправе давать рекомендации Европейскому Совету, состоящему из глав государств и правительств стран-членов, а также председателя Еврокомиссии. Совет ежеквартально собирается на свои сессии для обсуждения вопросов, касающихся жизни Евросоюза. Могут быть созваны и внеочередные встречи ЕС. И после каждой из них Президент Совета представляет свой доклад Европарламенту.

Перед Европарламентом ответственен Европейский центральный банк. Согласно правилам процедур Парламента, он утверждает назначение Президента, вице-президента и других членов Исполнительного бюро Банка, предложенных Европейским Советом. Президент Банка должен представить пленарной сессии Парламента ежегодный доклад. Руководство банка и любой член Исполнительного бюро должны предстать перед экономическим и денежно-кредитным комитетом Парламента по просьбе любой партийной группы.

После принятия Хартии фундаментальных прав в Европейском Союзе (декабрь 2000 г.) Европарламент стал уделять больше внимания защите прав человека как в самом Союзе, так и вне Союза. Немало протоколов и соглашений об оказании тем или иным странам помощи со стороны Евросоюза было отклонено Парламентам из-за нарушения в этих странах фундаментальных прав человека.

Европарламент является участником «соглашения Котону», которое учредило Объединенную парламентскую ассоциацию, состоящую из 77 его членов и представителей парламентов 77 африканских, карибских и тихоокеанских стран. Целями этой ассоциации объявлены улучшение взаимоотношений между «Севером» и «Югом», защита прав человека и расширение демократии. По настоянию Европейского парламента в данное соглашение включен пункт, согласно которому помощь всем государствам, виновным в серьезных нарушениях прав человека, приостанавливается. Встречи Ассоциации проводятся поочередно в странах Европейского Союза и Афро-карибо-тихоокеанского регионов.

Совет Европейского Союза состоит из представителей всех государствчленов на министерском уровне. Каждую страну представляет тот министр, область деятельности которого становится предметом обсуждения на данной сессии Совета. Например, когда Совет ЕС обсуждает вопросы, касающиеся экономических и денежно-кредитных проблем Союза, для участия в обсуждении приглашаются министры финансов и экономики, если сельского хозяйства или экологии, то министры сельского хозяйства и экологии. Они уполномочены действовать от имени своих правительств. Большинство решений Совета Европейсго Союза принимается квалифицированным большинством голосов^[7], за исключением решений по вопросам внешней политики, налогообложения, окружающей среды, законов об убежище и иммиграции, структуры органов Европейского Союза, которые требуют единогласия. Председательство в Советах как на уровне саммитов, так и на министерском уровне осуществлялось всеми государствами-членами по очереди в установленном порядке, срокам в шесть месяцев (с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря). Председатель Совета курирует общую внешнюю и оборонную политику Союза. Он ответственен за осуществление соответствующих мер и должен выражать позицию Союза в международных организациях.

Европейская Комиссия (ЕК) — высший исполнительный орган Евросоюза. Первоначально она состояла из семнадцати человек, избираемых в зависимости от их общей компетентности из числа граждан государств-членов. Затем договорились включить в Еврокомиссию по одному комиссару от каждого государства — члена ЕС¹. Число членов Комиссии может быть изменено единогласным решением Европейского Совета. Комиссия назначается на срок в 5 лет, а само назначение одобряется Европейским парламентом, перед которым она ответственна. Государства-члены на основе общего согласия и после консультации с Европейским парламентом называют имя человека, которого они намереваются назначить Председателем Комиссии. Номинированный на эту должность человек, после консультаций с правительствами, называет фамилии кандидатов в члены Комиссии. Весь список кандидатов в члены Комиссии и каждый из них в отдельности изучаются Европейским парламентом, а после одобрения им, утверждаются правительствами государств-членов на основе консенсуса^[8][9].

Члены Комиссии независимы в своей деятельности и не должны искать или получать указаний от какого-либо правительства или от любого другого органа ЕС, а государства-члены ручаются уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов Комиссии при выполнении ими своих задач. В течение всего срока своего нахождения в должности члены Комиссии не вправе заниматься любой другой деятельностью. При вступлении в должность они дают торжественную клятву в том, что в период нахождения в должности и после окончания этого срока они будут уважать обязательства, возникающие в связи с их работой в Комиссии. В случае нарушения этих обязательств Суд юстиции может наложить на них санкции (освобождение, лишение пенсии и других льгот).

ЕК предлагает политику и проекты законов Евросоюза, несет главную ответственность за состояние текущих дел, за выполнение условий соглашений и решений его институтов и должна подать в отставку, если Европейский парламент выразит ей недоверие или примет резолюцию порицания.

Комиссия работает по собственным правилам процедур. Ежегодно, не позже чем за один месяц до открытия сессии Европейского парламента, Комиссия готовит общий доклад о прогрессе Евросоюза. Когда встает вопрос о заключении соглашений между Сообществом и одним или большим количеством государств (или международных организаций), ЕК должна давать рекомендации ЕС и Европарламенту, имеющим право разрешать или запрещать Комиссии открывать необходимые переговоры. Комиссия проводит эти переговоры, постоянно консультируясь со специальными комитетами, учреждаемыми ЕС для этой цели. Договора должны быть заключены Советом при большинстве голосов, а там, где это предусмотрено договором, единогласно. Это делается при постоянных консультациях с Европейским парламентом.

Экономический и социальный комитет (ЭКОСОК) состоит из 353 членов, представляющих различные группы экономических и социальных интересов (предпринимателей, фермеров, служащих и потребителей). Члены Комитета назначаются Евросоветом единогласно на срок в 5 лет с правом переназначения. Согласно ст. 194 Договора, они должны быть полностью независимы при выполнении своих обязанностей и не связаны какими-либо принудительными командами. В действительности вряд ли дело обстоит именно так, ибо страны-участницы представлены в нем разным числом членов. При принятии государств в ЕС сразу же устанавливается число членов от них в Экономическом и социальном комитете.

ЭКОСОК избирает своего Председателя и функционеров из числа его членов сроком в два с половиной года и принимает свои правила процедуры. Комитет созывается на заседания Председателем по просьбе Европейского Совета или ЕК или либо по собственной инициативе. Это — преимущественно консультативный орган, имеющий право высказывать органам Евросоюза свое мнение по отдельным вопросам.

В аналогичном составе формируется и Комитет регионов, имеющий консультативный статус. Комитет регионов представляет в ЕС и ЕК свое мнение по вопросам определенных региональных интересов.

Кроме того, в целях содействия решению политико-правовых вопросов создан Координационный комитет, призванный, кроме выполнения координационных функций, выработать мнения по тем или иным вопросам и представить их Европейскому Совету.

Соглашения о создании Европейского Союза предусматривали учреждение Европейского Инвестиционного Банка (ЕИБ) и Европейского Центрального Банка, членами которого являются все страны Евросоюза. Задача Инвестиционного Банка состоит в том, чтобы, используя собственные ресурсы, внести вклад в сбалансированное и устойчивое развитие стран «Общего рынка». Банк работает на некоммерческой основе, предоставляет ссуды и дает гарантии финансирования проектов модернизации менее развитых регионов, развития новых технологий. Он предоставляет ссуды и под проекты, затрагивающие общие интересы группы государств, если эти последние не могут самостоятельно обеспечивать их финансирование.

Европейский Центральный Банк (ЕЦБ) учрежден в соответствии с Амстердамским договором в 1998 г. для управления обращением единой европейской валюты — ЕВРО. Он же призван определять и осуществлять европейскую экономическую и финансовую политику. ЕЦБ полностью независим, он не получает никаких инструкций как от государств-членов, так и руководящих органов Европейского Союза.

Суд юстиции Европейского Союза состоит из судьей в количестве, равном числу государств-членов, и 9 генеральных адвокатов^[10]. Он работает по системе пленарных сессий, выполняя требования любого государства-члена или института Сообщества. Суд может формировать палаты, состоящие из трех, пяти и тринадцати судей, и полномочные предпринять некоторые предварительные расследования и определить соответствие дел его юрисдикции. Суд юстиции призван:

• а) давать интерпретацию Договора о Европейском Союзе;
• б) устанавливать законность действий учреждений Евросоюза;
• в) давать толкование уставов органов, учреждаемых решением Европейского Совета.

Суд Юстиции рассматривает на предмет законности действия Европейского парламента, Европейского Совета и Европейской Комиссии в отношении третьих лиц, а также вопросы соблюдения норм Европейского Союза его членами и выполнения последними своих договорных обязательств. Любое физическое или юридическое лицо вправе возбуждать иск против адресованного ему решения, если имеются сомнения в справедливости и законности оного. Есть еще и Общий суд в таком же количестве.

В Суде аудиторов, учрежденном в 1975 г., в настоящее время представлены по одному представителю от каждой страны, входящей в Европейский Союз. Они избираются из числа независимых от правительств людей, принадлежавших или принадлежащих в соответствующих странах к внешним контрольным органам либо пригодных для этой работы. Члены Суда аудиторов назначаются Евросоветом единогласно (после консультации с Европейским парламентом) на шестилетний срок с правом переназначения. В течение всего срока службы они не могут заниматься никакой другой деятельностью. При вступлении в должность члены Суда аудиторов дают торжественную клятву в том, что они будут уважать обязательства, возникающие в связи с их деятельностью как в период работы в составе Суда, так и после его окончания.

Суд аудиторов изучает учетные записи всех доходов и расходов Сообщества и его органов, гарантирует Европейскому парламенту и Евросовету надежность учетных записей и законность совершаемых ими сделок. Ревизии проводятся ежегодно. После завершения каждого финансового года Суд аудиторов составляет отчет, отправляемый другим учреждениям Сообщества и издаваемый вместе с ответами этих учреждений в «Официальном журнале европейских сообществ». Он может также представить необходимую информацию и свое мнение по определенным вопросам, если поступит запрос те или иных учреждений Сообщества.

Важнейшими принципами Европейского Союза являются уважение национальной идентичности государств-членов, системы правления которых основаны на принципах демократии, а также защита фундаментальных прав человека, гарантированных Европейской конвенцией о защите прав человека и Хартией фундаментальных прав ЕС, поскольку они вытекают из конституционных традиций этих стран.

Каждый гражданин Союза получает право подавать прошения Европейскому парламенту, обращаться к омбудсмену, назначаемому, в соответствии со ст. 138е Договора, Европейским парламентом после очередных выборов. Он обладает правом принимать жалобы от граждан стран Союза, а также юридических и физических лиц, находящихся на территории Союза, относительно случаев внеправового обращения с ними. Омбудсмен независим в выполнении своей работы и не должен получать указаний от кого бы то ни было. Он работает в особом режиме, проводит расследования по собственной инициативе или на основе жалоб, представленных ему напрямую или через членов Европейского парламента. Когда омбудсмен обнаруживает факт плохого обращения, он запрашивает соответствующее учреждение, которое обязано дать ему ответ в трехмесячный срок. Омбудсмен представляет доклад о факте нарушения прав человека или «плохого управления» Европейскому парламенту и заинтересованному учреждению. Люди, подавшие жалобы, должны быть проинформированы с его стороны о результатах проведенных расследований. Омбудсмен может быть заменен решением Суда юстиции по инициативе Европейского парламента, если он не выполняет своих обязательств или совершил неблаговидные поступки.

Серьезные изменения статуса и границ ЕС поставили перед Организацией ряд новых проблем: как сблизить граждан государств-членов к европейским конструкциям и институтам; как организовать европейскую политику и политическую арену в расширившемся Союзе, как превратить Союз в стабилизирующий фактор и в модель при новом мировом порядке. Ответы на эти вопросы содержатся в «Европейской конвенции о будущем Европы» (14—15 декабря 2001 г.). Она предусматривает четкое разделение полномочий государств-членов и Союза, упрощенная процедура принятия соглашений о действиях Союза, расширение демократии, обеспечение прозрачности и эффективности ЕС через усиление роли национальных парламентов в легитимизации союзных проектов, улучшение структуры и повышение роли каждого из руководящих органов Союза.

Считается, что в основе Европейского Союза лежат четыре фундаментальных договоров:

Договор об учреждении Европейского Сообщества Угля и Стали (подписан в Париже 18 апреля 1951 г., вступил в силу 23 июля 1953 г.);

Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества (подписан в Риме 25 марта 1957 г., вступил в силу 1 января 1958 г.);

Договор об учреждении Европейского Сообщества Атомной Энергии (подписан в Риме 25 марта 1957 г., вступил в силу 1 января 1958 г.);

Договор о Европейском Союзе (подписан в г. Маастрихт 7 февраля 1992 г., вступил в силу 1 ноября 1993 г.).

Однако не меньшую роль в образовании и функционировании Европейского Союза сыграли и играют также Единый Европейский Акт (подписан в феврале 1986 г., вступил в силу 1 июля 1987 г.), Амстердамский Договор (подписан 2 октября 1997 г., вступил в силу 1 мая 1999 г.) и Договор Ниццы (подписан 26 февраля 2001 г., вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Все они, за исключением Договора об угле и стали, срок действия которого истек 23 июля 2002 г., являются действующими, что создавало определенные трудности в понимании правовой основы Европейского Союза.

Поэтому было решено обобщить все эти договора, сведя содержащиеся в них нормы в единый документ в форме Конституции Союза. По инициативе Европарламента Европейский Совет в декабре 2001 г. принял решение о созыве Конвента для проведения дебатов о будущем Союза в составе Президента, 2 вице-президентов, 16 членов ЕП, 30 членов национальных парламентов, 15 представителей глав государств или правительств, 2 специальных уполномоченных и 39 представителей из 13 стран-претендентов в роли наблюдателей. Президентом был избран бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен. В своем напутствии Конвенту Европарламент призвал его выдвинуть такие предложения о реформировании, которые сделают Союз «…более демократическим, более эффективным, более прозрачным, более энергичным и более отзывчивым к социальным проблемам»^[11]. Особое внимание при этом было призвано обратить на проблемы политического, экономического и социального прогресса, безопасности и благосостояния народов и граждан Европы, роли Европейского Союза в мире, упрощения законодательных процедур, избрания президента Европейской комиссии Европейским парламентом, определения места Хартии фундаментальных прав среди договоров и соглашений о Союзе и упрощения структуры этих договоров.

Итоги работы Конвента, которая началась 28 февраля 2002 г., были представлены Европейскому Совету в форме проекта Конституции Европейского Союза 20 июня 2003 г. Документ состоял из 4 частей, разделенных на 448 статей. Он призван был придать основным положениям Договора о Европейском Союзе статус конституционных норм и превратить ЕС в государственность нового типа. Согласно Конституции, полномочия Евросоюза определялись принципом конфедерализма (передачи, делегирования), а использование этих компетенций — принципами субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу конфедерализма, Союз должен был действовать строго в пределах компетенций, переданных ему государствами-членами для достижения общих целей всех государств. Полномочия, не переданные Союзу, оставались за государствами-членами. Принцип субсидиарности предполагает, что в областях, не относящихся к его исключительной компетентности, Союз может действовать поскольку, поскольку цели намеченного действия не могут быть достигнуты отдельными государствами на центральном, региональном или местном уровнях. Согласно принципу пропорциональности, содержание и формы действий Союза не должны выйти за необходимые для достижения целей Конституции рамки.

Когда Конституция возлагает исключительную компетенцию в той или иной области на ЕС, только Союз мог издавать обязывающие законы. Государства-члены могли принимать по ним только акты об исполнении принятых Союзом законов. По полномочиям, находящимся в совместном ведении Союза и государств-членов, правовые акты могли быть приняты и государствами, но только по проблемам, не охваченным Союзом и затрагивающим их специфические интересы. Проект Конституции возлагал на Союз полномочия продвигать и координировать экономическую политику и политику занятости, определять и осуществлять общую внешнюю политику, обеспечивать безопасность, включая определение общей оборонной политики. Конституция наделяла Союз исключительными компетенциями устанавливать правила, необходимые для функционирования внутреннего рынка в областях валютной политики государств, принявших ЕВРО, общей коммерческой политики, таможенного союза, сохранения морских биологических ресурсов путем общей политики рыбной ловли. Сюда же входило исключительное право Союза заключать международные соглашения по вопросам, предусмотренным его законодательными актами.

В конституционные нормы превращались также предусмотренные Договором о Европейском Союзе структура руководящих органов, их полномочия и обязанности, способы взаимодействия, механизм формирования и контроля за их деятельностью, процедуры вступления в ЕС и выхода из него.

Вторая часть проекта Конституции состояла из Хартии фундаментальных прав Союза. Этот документ, состоящий из 54 статей, существенно отличается от всех других международных соглашений о правах человека. И отличается в лучшую сторону — своей четкостью, лаконичностью формулировок и, главное, количеством гарантируемых ею прав. Составители документа, видимо, учли как положительный, так и отрицательный опыт при разработке и реализации имевшихся до сих пор соглашений по правам человека. Сами формулировки глав Хартии — достоинство, свободы, равенство, солидарность, справедливость — свидетельствуют об этом.

Межправительственная конференция государств — членов ЕС 4 октября 2003 г. подтвердила важность проделанной работы по составлению проекта Конституции, основанной на равенстве государствчленов, и одобрила его как основу. Она высказалась за продолжение конституционных переговоров перед выборами в Европейский парламент в июне 2004 г. с тем, чтобы дать гражданам европейских стран возможность выразить свое отношение к будущей архитектуре Союза. Однако, на референдумах по проекту Конституции ЕС граждане Нидерландов и Франции высказалось против него. Возникли новые проблемы, во многом обусловленные быстрым расширением Союза и включением в его состав стран и народов с разными системами ценностей.

• [1] Вступил в силу 1 июля 1987 г.
• [2] Договор подписан министрами иностранных дел пятнадцати государств — членовЕвропейского союза 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г.
• [3] С 1 января 1999 г. официальной валютой одиннадцати государств — членов Европейского Союза, установленной с учетом конверсионных курсов валют разных стран, стало ЕВРО. Денежные знаки ЕВРО появились только с 1 января 2002 г., но новая валютауже тогда могла использоваться в безналичной форме.
• [4] Мы говорим в прошедшем времени, поскольку в последующем структура функциируководящих органов претерпела существенные изменения.
• [5] В 2014 г. штат только одной Европейской комиссии состоял из 33 тыс. служащих (How the European Union works? Luxembourg, 2015. P. 21).
• [6] До этого он состоял из делегаций, формируемых из членов национальных парламентов.
• [7] Все государства — члены Совета Европейского Союза в совокупности обладают345 голосами. Под квалифицированным большинством понимается либо большинствогосударств-членов (в некоторых случаях две трети от общего числа государств), либоне менее 255 голосов, что составляет 73,9% от общего числа голосов.
• [8] До пятого расширения ЕС в Комиссию входили по 2 представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании и по одному от остальных 10 государств-членов.
• [9] Европейская Комиссия с полномочиями на срок с 1995 по 2000 г. состоялаиз 20 комиссаров под председательством француза Ж. Сентера. Следующим председателем ЕК стал итальянский профессор и политический деятель Роман Проди. С 2004 г. комиссаров стало 25. а с начала 2007 г. — 27. Председателем Комиссии на срок с 2004по 2009 г. был избран бывший премьер-министр Португалии Жозе Мануэль Баррозу (Jose Manuel Barroso), переизбранный еще на один срок до 2014 г. В 2014;м после очередных выборов в Европарламент и принятия в состав ЕС Хорватии комиссаров стало 28под председательством экс-главы правительства Люксембурга Жан-Клод Юнкера.
• [10] Единогласным решением Европейский Совет может увеличить число членов (ст. 165 Договора).
• [11] Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe. Adopted by consensus by theEuropean Convention on 13 June and 10 July 2003. Submitted to the President of theEuropean Council in Rome // Official Journal of the European Union. 18 July 2003. P. 5.