Актуальность темы
исследования обусловлена тем, что выработка и реализация научно обоснованной, социально ориентированной государственной кадровой политики стала насущной потребностью развития российского общества, важной предпосылкой укрепления государства и действующих в нем государственных органов. В органах власти и управления государственная кадровая политика представляет собой систему официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов по организации и регулированию кадровых процессов и отношений в государственном аппарате. Как социальное явление государственная кадровая политика имеет сложную структуру субъектов, объектов, средств ее реализации, уровней и видов. Без выяснения социальной сущности государственной кадровой политики невозможно эффективно обеспечить важнейшее конституционное право государственных служащих на труд и профессионально-квалификационное развитие.
Ведущим фактором, обуславливающим необходимость исследования теоретико-методологических основ социальной сущности государственной кадровой политики (далее ГКП), в современных условиях выступает характерная для нынешнего этапа времени методологическая дезориентация в общественном сознании по поводу необходимости кадровой политики. В чем ее смысл? Отказ от одних теоретических и идеологических парадигм кадровой политики привели к тому, что в качестве ее доминирующих основ, фактически на всех уровнях государственного управления, стали рассматриваться другие — политика по-прежнему рассматривается как важнейшее средство борьбы за власть. Между тем, это не исключительно инструмент власти, а деятельность, детерминированная объективным процессом усложнения труда, обретения им профессионального характера, общественных процессов развития самого человека.1.
В условиях модернизации общества формируется новая парадигма социальной роли кадровой политики, демократически ориентированного в своем развитии общества. Кадровая политика из средства борьбы за власть или ее удержание все больше превращается в важнейшее условие общественного развития, в основной ресурс социального управления, который требует анализа и теоретического осмысления.
Все эти обстоятельства обуславливают актуальность и практическую потребность исследования социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества.
Состояние научной разработки темы. При подготовке работы автор опирался на труды и исследования своих предшественников в области социального управления, кадровой политики и управления персоналом, теории социологии организаций, социальных технологий, стремился учесть конкретные исторические условия и современные тенденции в изменении социальной сущности государственной кадровой политики в условиях модернизации общества.
Развитие теории управления, теории организации, административной теории и теории лидерства связаны с трудами таких известных исследователей, как О. Конт, А. Сен-Симон, Ф. Тейлор, А. Файоль, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. Парето.
С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы внимание автора привлекли труды Н. А. Бердяева, Н. А. Ильина, П. А. Столыпина, П. А. Флоренского и др. В них содержится немало.
1 См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 4,17. плодотворных идей и положений, не утративших своей актуальности и в современных условиях.
Социологический подход к проблеме потребовал от автора рассмотрения сущности государственной кадровой политики как социального явления (с точки зрения ее природы, сущности, технологий, средств и форм ее проявления). Концептуальные подходы к разработке государственной кадровой политики, системный анализ кадровой сферы государственного управления представлены в трудах отечественных социологов, таких, как Т. Г. Калачева, А. Е. Лукьяненко, К. А. Малышев, П. А. Марченков, Н. И. Пицик, А. И. Турчинов, А.А. Хохлов1 и др.
В частности, выделяется своей обстоятельностью и глубиной монография д.с.н. Н. М. Байкова «Кадровый потенциал: социологический анализ"2, в которой на основе новейшего научного материала дан теоретико-методологический анализ современной кадровой политики как сложного социального феномена, реализуемого на опыте кадрового потенциала Дальнего Востока.
Существенно обогащают научное знание о социальной сущности государственной кадровой политики как социальном явлении, о протекающих в государственном аппарате процессах и, возникающих при этом социальных связях работы В. Э. Байкова, Г. П. Зинченко, П. Г. Забродина, Е. В. Охотского, В. М. Шмарковского, A.M. Шепеля и др.
1 См.: Калачева Т. Г. Профессионализм государственных служащих субъекта федерации: методологический и методический подходы. Н. Новгород, 1998; Лукьяненко А. Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997;Малышев В. А., Марченков П. А., Калачева Т. Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма госслужащих. М.,.
1997; Пицик Н. И. Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. М., 2002; Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики М., 1998; Хохлов А. А. Социология кадрового обеспечения органов власти. Орел 1998 и др.
2 См.: Байков Н. М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск. 2002.
Вопросы становления, формирования и функционирования кадрового потенциала общества через призму государственной кадровой политики (далее — ГКП) и в контексте социальной профессионализации кадров, применения методов и технологий работы с персоналом нашли отражение в работах Ю. П. Аверина, Т. Ю. Базарова, Э. Н. Ожиганова, В. Д. Граждана, И. А. Голосенко, А. А. Деркач, А. Г. Здравомыслова, Л. В. Каширина, А. В. Понеделкова и др.
С начала 90-х гг. XX века возросло количество работ, в которых делается критический анализ дореволюционной бюрократии и номенклатуры советского периода (А.А. Зиновьев, М. С. Восленский, О. Т. Джовланов, В. А. Михеев, А. Г. Каратуев и др.).
Их изучение показывает стремление авторов осмыслить накопленный опыт, сделать выводы, имеющие значение для последующих поколений. Критически оценивая этот опыт, автор считает, что его позитивные элементы вполне могут быть использованы в современных условиях в исследовании проблемы социальной сущности государственной кадровой политики, в органах власти и управления.
Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает проблему анализа социальной сущности государственной кадровой политики, в условиях модернизации общества опираясь, прежде всего, на разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать В. М. Анисимова, А. И Горбачева, И. П. Литвинова, В. И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко, В. И. Никонова, Б. Т. Пономаренко, В. Г. Смолькова, В. А. Сулемова, В.В. Черепанова1 и других. В содержательном.
1 См.: Анисимов В. М. Сущность механизма формирования и реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Материалы методологического семинара. 30 октября 2001 года. М., 2002; Горбачев А. И. Системность государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и реализации. Материалы «круглого стола» М.: РАГС, Сыктывкар СРАГСиУ, 2001; Литвинов И. П. и др. Стиль исполнения управленческой должности. М., 2003. Лукьяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., плане они раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, ее цели, приоритеты, объекты и субъекты, принципы, механизмы и технологии, проанализировали состояние кадров, стиль управления персоналом, уровень их профессионализма.
Отмечая рост количества литературы по общим вопросам выработки и реализации ГКП, следует обратить внимание на то, что отсутствуют работы, специально раскрывающие социальную сущность государственной кадровой политики в органах власти и управления. Таким образом, недостаточная теоретическая разработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения послужили основанием в выборе объекта, предмета, цели и задач данного исследования.
Объект исследования — государственная кадровая политика в органах власти и управления.
Предмет исследования — социальная сущность государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Цель исследования — изучение социальной природы и разработка теоретико-методологических основ, раскрывающих социальную сущность государственной кадровой политики как основы эффективного.
2004; Никонов В. И Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации/ Под. Ред. Е. В. Охотского. М., 1998; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации М., 2002; Пономоренко Б. Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002. Смольков В. Г. Кадровый менеджмент в системе государственной службы зарубежных стран. М., 2000; Сулемов В. А. О социальной природе и целеустремленности государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и развития. Материалы «круглого стола». М.- Сыктывкар, 2001; Его же. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2001; Черепанов В. В. Основные механизмы реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Материал методологического семинара. 30 октября 2001 г. М., 2002. управления органами государственной власти в условиях модернизации общества.
Задачи исследования:
— раскрыть социальную сущность государственной кадровой политики;
— выявить социальную обусловленность государственной кадровой политики экономическими и политическими факторами;
— проанализировать субъектно-объектные отношения и связи, а также их роль в социализации государственной кадровой политики в органах власти и управления;
— исследовать роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что теоретико-методологическое обоснование социальной природы и социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества позволит активизировать кадровый корпус и кадровый потенциал государственных органов. Этому будут способствовать механизмы развития государственных служащих как социального слоя, повышения их социального статуса, персонализации служебной деятельности и ответственности, повышения профессионализма и квалификации управленческого персонала, это позволит включить в действие нерастраченную созидательную энергию чиновников, что давно ожидают в российском обществе.
Теоретико-методологическую основу исследования составили социологическая теория власти, общеметодологические принципы диалектического и структурно-функционального анализа, а также исторический и системный подходы к исследованию социальных явлений, отношений, процессов и взаимодействий. В ходе исследования применялись как общие теоретические методы научного познания: абстрагирование, анализ и синтез, дедукция и индукция, теоретическое моделирование, так и эмпирические методы: наблюдение, социологические опросы, проектирование, эксперимент и др. На их основе сделан и проведен всесторонний комплексный социологический анализ социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Общетеоретической основой диссертационного исследования стали труды, прежде всего классиков — Платона, Н., Макиавелли, А. Шопенгауэра, Гегеля, К. Маркса, М. Вебера, Н. И. Бердяева, И. А. Ильина, П. Сорокина и др., 1 содержащиеся в указанных трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте.
В диссертации использованы теоретические разработки в области общей социологии и социологии управления, в том числе выводы Г. Парсона, М. Крозье, Р. Мертона, М. Вебера о бюрократии как социальном феноменеЮ.П. Аверина, К. И. Варламова, В. Н. Иванова, И. М. Слепенкова, Ж. Т. Тощенко о кадрах как элементах системы социального управленияА.И. Кравченко, Э. В. Тадевосянц, С. С. Фролова об обществе как социальной структуре, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях и процессах.
Источниковая база исследования. В качестве важнейшей источниковой базы диссертации использованы Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разработки и реализации государственной кадровой политики, а также данные Государственного комитета статистики РФ, материалы текущего делопроизводства МЧС России,.
1 См.: Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма, М., 1990; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Он же. Избранное. Образ общества. М., 1994; Гегель Г. В. Ф. Философия права. М., 1990; Ильин И. А. Путь к очевидности. М., 1993; Макиавелли Н. Государь. М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В. И. О демократии. М., 1988; Платон. Сочинения. В 3-х т., т. ЗШопенгауэр А. Афоризмы и максимы. Л., 1990; П. Сорокин Человек. Цивилизация. Общество. М., 1999 и др.
Аппарата Совета Федерации РФ, Администрации Республики Саха (Якутия), других субъектов Российской Федерации, материалы тематических научно-практических конференций, научные статьи, материалы журнальной и газетной периодики по исследуемой проблеме.
Эмпирическая база работы основывается на материалах пяти социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации при участии автора:
• «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошены 1210 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководители исследования — д.с.н., профессор Турчинов А. И., профессор Романов B.JI. Индекс исследования в диссертации: СПРКК — 2000.
• «Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 года. Опрошено 1180 государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти (министерствах, комитетах, законодательных и судебных органах), а также в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: АПГС- 01.
• «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации». Социологический опрос проведен в августе — сентябре 2002 года в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Выборка репрезентована по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступали государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс: ГКП-2002.
• «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения». Социологический опрос проведен в сентябре 2003 года. Опрошено 1202 человек в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий. Руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: АПГС ОН-ОЗ.
• «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих». Социологический опрос проведен в октябре 2003 года. Опрошено 964 государственных служащих в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования — д.с.н. профессор К. О. Магомедов. Индекс: АПГС-03.
В исследовании были использованы для вторичного анализа материалы социологического мониторинга «Как живешь Россия? «, проведенного с 1992 года по настоящее время Аналитическим центром стратегических и социально-политических исследований ИСПИ РАН, а также материалы социологических исследований проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения, Фондом общественного мнения и другими научными учреждениями.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
Данная диссертация представляет собой социологическое теоретико-поисковое исследование, в котором впервые поставлена проблема анализа социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления.
1. Уточнено понятие «государственная кадровая политика как социальное явление в органах власти и управления» как сознательно регулируемый социальный процесс, целенаправленный и высокоорганизованный инструмент обеспечения воспроизводства кадрового потенциала в органах государственной власти, один из важных управленческих рычагов. Это должным образом организованная система, в которой тесно взаимосвязаны стратегические цели, приоритетные направления, принципы, механизмы разработки и реализации ПШ. Ее объектом является профессионально-подготовленный, социально-ориентированный аппарат государственных органов;
2. Выявлена социальная обусловленность государственной кадровой политики экономическими и политическими факторами.
Факторы — это внутренние и внешние условия среды, в которых действует аппарат органов власти и управления, и которые оказывают существенное влияние на содержание работы руководителя.
Экономические факторы: переход на рыночные механизмы управленияотсутствие эффективной системы государственного регулирования рынка труда, направленной на снижение безработицы, создание рабочих мест, подготовку кадровразвитие предпринимательства, либерализация цен, недобросовестная конкуренция, инфляция, банкротство и др. Которые не позволяют выстроить систему управления государственными органами, одним из важнейших элементов которой является кадровая политика.
Политические факторы: кризис в российском обществе, порожденный внедрением либеральной модели политического управлениянарушение конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкойнегативное воздействие ряда политических партий на кадровую политику государстваотсутствие механизма реального социального контроля за деятельностью государственного аппаратанарушение системы, обеспечивающей пропорциональное соотношение представительства титульных и не титульных наций в органах представительной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и др. Которые не позволяют выработать нормативную основу для реализации государственной кадровой политики.
3. Классифицированы субъектно-объектные отношения и связи в органах власти и управления выделены служебные отношения — между государством и чиновником и публичные — между чиновником и гражданиномраскрыта их роль в социализации государственной кадровой политики в органах власти и управления. Выявлено, что субъектно-объектные отношения и связи находятся под сильным влиянием субъективного фактора, в стадии повышенной динамики, характеризуются нестабильностью, стихийностью, снижением роли правовых норм в их регулировании, ростом влияния негативных тенденций, коррумпированностью, бюрократизмом, карьеризмом, оторванностью аппарата от интересов граждан, его высокой конфликтностьюневостребованностью профессионально подготовленных специалистов, их социальной и правовой незащищенностьюнепрерывными структурными реорганизациями, что приводит к неоправданно частой смене руководящих кадров и специалистов. В этих условиях у части кадров деформируется мотивация к саморазвитию. Частое обновление кадров приводит к снижению качества кадрового корпуса государственного аппарата.
Сделан вывод о подвижности и изменчивости субъектно-объектных отношений и связей в зависимости от социально-экономических условий, что необходимо учитывать в процессе практической кадровой деятельности органам государственной власти всех уровней.
4. Исследованы роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персоналапрежде всего это проявляется при разработке штатов и структуры организации, создании условий для снижения текучести кадровликвидации разрыва в оплате труда в равных по статусу управленческих структурахнейтрализации социально-психологических факторов, негативно влияющих на работников (нестабильность служебного положения, неудовлетворенность социальным статусом) — применении системы стимулирования и мотивации трударазработке прогнозов количественного и качественного развития кадрового потенциала государственного органавнедрении кадровых технологий при отборе, подборе кадров, проведении конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестации, формировании и развитии кадрового резерва.
Выявлены условия, при которых кадровые службы государственных органов могут успешно решать эти задачи: они должны иметь более высокий управленческий и правовой статус, возможность реально влиять на формирование штатов, вносить предложения руководству органов власти по совершенствованию деятельности аппарата и прохождению службы государственными служащими на основе трудового законодательства, предусматривающего их социальную защиту. В кадровых службах необходимо иметь специалистов по управлению персоналом, владеющих современными кадровыми технологиями. Положения, выносимые на защиту:
1. В условиях модернизации общества органы власти и управления, и институты гражданского общества в реализации социальной сущности ГКП должны стремиться к цивилизованным, партнерским, основанным на законности и правовой регламентации, отношениям в интересах личности, общества и государства. Это предполагает создание механизмов открытости органов государственной власти для институтов гражданского общества по вопросам государственной кадровой политики, объективности информации о решениях государственных органов, затрагивающих права и законные интересы граждан, дебюрократизации государственной службы, взаимной ответственности за состояние всего кадрового корпуса.
2. Нуждается в дальнейшей теоретической разработке вопрос о роли народа как носителя, первосубъекта государственной кадровой политики. По Конституции Российской Федерации, многонациональный народ выступает единственным источником власти, а исходя из этого — и первоосновой государственной кадровой политики. Человек для государства должен являться высшей социальной ценностью. Однако реализация этого конституционного положения встречает немало трудностей в силу недостаточной политической культуры, относительно слабого участия народа в государственном управлении. Поэтому сейчас важно стимулировать, обеспечить законодательно, организационно, психологически активность народа, различных социумов в общественно-политической жизни, в том числе в выработке и претворении в жизнь государственной кадровой политики.
3. В период реформирования общества происходит переориентация социальных задач и функций органов власти и управления, меняются требования к служащим, от политической благонадежности, исполнительности к лидерству и профессионализму. Это должно обеспечиваться наличием у служащего «интеллектуального капитала», т. е. обязательного высшего образования, кандидатской или докторской степени, хорошего знания иностранных языков, стажировки за рубежом, знания специфики западной системы управления и законодательства.
4. Необходимо привести систему формирования и использования кадрового резерва в соответствие с современными требованиями, обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить проявления необъективного подхода к перспективным работникам, их карьерным устремлениям. В этих целях целесообразно: разработать и утвердить Положение, на федеральном уровне устанавливающее порядок организации работы, и теоретическое обоснование института резерва кадров из числа высококвалифицированных специалистов для выдвижения на руководящие должности во всех сферах общественной жизни.
5. Более четко определить критерии подбора и расстановки руководящих кадров, позволяющие объективизировать характеристики кандидатов к выдвижению, снижающие вероятность, ошибочность кадровых назначений, выработать механизм ответственности руководителей за кадровые ошибки.
Практическое значение результатов исследования определяется возможностью использования его выводов в вооружении научных и практических работников методологией познания социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления. Результаты исследования могут быть использованы при: — разработке региональных концепций кадровой политики, программ и планов их практической реализациисовершенствовании программ для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Теоретические основы государственной кадровой политики», «Управление персоналом государственной службы», «Социология управления" — «Социальная политика», «Экономическая социология" — в процессе консультирования работников кадровых служб государственных органов по вопросам повышения их роли и места в социальной защите персонала органов власти и управления.
Выводы и предложения диссертационного исследования позволяют обогатить научно-методическую базу подготовки специалистов по работе с персоналом, а также открыть возможность применения его результатов в целях повышения теоретического уровня кадров, занятых в сфере государственного управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были апробированы на научно-практической конференции «Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии) (г. Кисловодск 29−30 марта 2002 г.), на научно-практической конференции молодых ученых РАГС при Президенте РФ, состоявшейся 12 марта 2002, года посвященной творческому наследию Питирима Сорокина, а также отражены в брошюрах «Государственная кадровая политика: принципы, механизмы и технологии ее реализации (социологический аспект)» (М., 2002, 2,26 п.л.), «Управление персоналом как компонент и механизм реализации государственной кадровой политики» (М. 2002, 2,26 п.л.) и других публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Заключение
.
Проведенный автором диссертации анализ социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества показывает, что современная ГКП формируется в условиях принципиально новых социальных отношений. Социальные отношения развиваются на основе взаимодействия личностных, межличностных и групповых отношений с учетом социального статуса каждого человека, степени общности и отличия граждан по роду занятий, политическим системам, этнической принадлежности, имущественному положению и иным факторам.
За последние годы руководство страны несколько усилило свое воздействие на проблемы социальной наполненности ГКП в системе государственной службы. Еще в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. подчеркивалось, что кадровая политика является одним из основных средств повышения эффективности функционирования государственной службыв ней были определены приоритеты и пути реализации кадровой политики, особенно через улучшение подбора государственных служащих, обновление и ротацию их кадрового состава, формирование кадрового резерва, совершенствование специальной подготовки и профессионального развития служащих.1.
Социальная сущность ГКП в органах власти и управления, как и в других сферах, проявляется под влиянием социальной политики государства, которая воплощается в социальных программах и практике регулирующей отношения в обществе в интересах и через интересы.
1 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 1496. основных социальных групп населения. Главная цель социальной политики состоит в гармонизации, общественных отношений, обеспечении стабильности и гражданского согласия, в удовлетворенности служащих своим социальным положением, уровнем их социальной защищенности.
На государственном уровне основные цели и приоритеты социальной политики в органах власти и управления сводятся к тому, чтобы стабилизировать уровень жизни работников государственного аппарата, не допустить дальнейшего снижения их материального положения и тем самым создать необходимые условия роста духовности, образованности и культуры государственных служащих.
Для достижения этой цели необходимо создать соответствующие социальные и правовые условия, стимулирующие активную часть государственного аппарата на успешную модернизацию общества.
Решение этой задачи практически невозможно без дальнейшей демократизации ГКП. Демократизация государственной кадровой политики представляет собой процесс утверждения демократических принципов, установления и развития демократического характера кадровой политики, реформирования кадрового процесса на демократических основах, предполагающих: гласность и открытость в кадровой сфереконкурсно-выборный подбор и назначение руководителейконтроль и подотчетность органов государственного управления, должностных лиц, других субъектов выработки и реализации ГКПпериодическую сменяемость управленческого персонала государственной службы.
Решение этих проблем возможно только на основе:
— повышения обоснованности кадровых решений и расширения их гласности;
— формализации методов и процедур отбора кадров;
— разработки научных критериев их оценки;
— утверждения научного подхода к анализу потребностей в управленческих кадрах;
— своевременным выдвижением молодых и перспективных работников;
— систематической увязке государственных решений с основными направлениями кадровой политики.
Особое значение государственной кадровой политики обусловлено тем, что она не сводится только к работе непосредственно с людьми, но в широком смысле затрагивает экономику, идеологию, культуру, социальную сферу, является составной частью общенациональной политики.
Эти изменения открыли новые возможности для возрастания роли и влияния государственной кадровой политики в достижении социальных целей демократического развития, становления цивилизованного рынка, правового государства.
Однако в силу ряда объективных и субъективных факторов ГКП реализуется недостаточно эффективно. В обществе назрело противоречие между задачами стратегического развития государства и качеством кадров, кадрового потенциала, прежде всего органов власти и управления.
Поэтому важнейшим направлением современной кадровой политики становится курс на обновление государственного аппарата, деполитизацию и повышение профессиональной квалификации государственных служащих. С кадровых перемен в государственном аппарате должно начаться обновление всей системы управления, изменение стиля мышления государственных служащих, их личностных качеств, более полное использование наукоемких технологий, выдвижение творческих лидеров, способных укрепить в обществе уверенность в возможности выхода из кризиса, показать его пути. Кадровая политика, чтобы быть социально эффективной, должна базироваться на современных концепциях, принципах и методах управления, которые в условиях модернизации общества становятся все содержательнее и сложнее.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, формирование государственной кадровой политики — весьма сложный, многогранный процесс, в котором взаимодействуют объективные и субъективные факторы. Он может быть результативным при соблюдении определенных требований и условий и включает в себя последовательное осуществление ряда организационно-управленческих политических и законодательных действий. В нем особенно важно соблюсти соотношение новаторства и преемственности, прагматизма и перспективности. Ведь кадры являются наиболее стабильным социальным элементом общества и государства, носителем их традиций и опыта. Именно кадры сохраняют эти качества даже при смене общественно политического строя, изменении структуры и устройства государства.
При разработке государственной кадровой политики важно видеть и выделять различные этапы: выработку кадровой доктрины, концепции государственной кадровой политики, определение ее содержания (системы целей, приоритетов, принципов и др.) составление планов и отладку механизмов реализации кадровой политики, решения ее отдельных проблем.
Прежде чем определять пути и средства решения конкретных кадровых проблем, важно определить основы и концептуальные позиции государственной кадровой политики, ее место и роль в государственном управлении, субъекты и объекты кадровой политики, специфику их взаимодействия. Нельзя допускать смешения кадровой концепции, кадровой политики и кадровой работы, подмены принципов кадровыми технологиями.
Как подчеркивалось выше, государственная кадровая политика как система целей, задач, приоритетов и принципов весьма сложна и многогранна по содержанию. Ряд компонентов ее содержания уже определен и легитимирован, другие разработаны в теоретическом плане, третьи формируются на практике в результате творческих поисков и экспериментов.
Важно не только определить государственную кадровую политику, но и избрать наиболее действенный механизм и технологии ее реализации. Хорошо отлаженный механизм кадровой работы позволит решить такие важные социальные задачи, как:
— приостановить, развитие тенденции неоправданно форсированного роста численности бюрократического аппарата (особенно на уровне субъектов Российской Федерации), не связанного с усложнением и расширением функций управленческого процесса;
— обеспечить рациональное использование служащих, создав оптимальную структуру государственного управления, повысив качество технологических и творческих процессов, ограничив использование высококвалифицированных специалистов на нетворческой, технической работе;
— не допустить возрождения практики всевластия аппарата, когда чиновничество «навязывает» руководству свои корпоративные идеи и предложения, сдерживает претворение в жизнь прогрессивных управленческих решений;
— в решении кадровых вопросов поставить прочный заслон на пути авторитаризма, бюрократизма, протекционизма и субъективизма — всего, что затрудняет внедрение демократических технологий кадровой работы, мешает конструктивному сотрудничеству органов исполнительной, представительной и судебной власти, в сфере кадровых отношений.
Выше изложенные меры позволят в работе с кадрами учитывать не только профессиональную, физическую и морально-психологическую пригодность служащего к выполнению функций на соответствующем рабочем месте, но и его готовность совершенствоваться и учиться в процессе повседневной служебной деятельности.
Одна из основополагающих проблем современной государственной кадровой политики — определение ее субъектов и объектов, характера их взаимодействия. Проблема приобрела особую актуальность в условиях разгосударствления и приватизации собственности, децентрализации управления, развития форм хозяйствования, становления политического плюрализма в обществе.
Долгие годы кадровая политика и кадровая деятельность толковались как односторонний, идущий сверху вниз процесс (как субъективно-объективные отношения) с явно завышенной централизацией «директивного» воздействия на кадровые процессы. В условиях административно-командной системы управления главным и единственным полноправным субъектом кадровой политики была монопольно господствующая, сросшаяся с государством КПСС. Права и возможности других субъектов кадровой работы (в том числе и государственных институтов) были значительно ограничены. Они выполняли, нередко вопреки закону и своим корпоративным интересам, партийные директивы, не имея подчас самостоятельности в решении даже конкретных кадровых вопросов.
В новых социально-политических условиях государство также выступает главным субъектом кадровой политики, в значительной мере формирует ее, но при этом государство должно учитывать не только интересы народа, социальных слоев и групп, но и интересы отдельного человека. Каждой ветви власти как субъекту кадровой политики.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами делегируются определенные функции:1.
— Федеральное Собрание придает кадровой политике легитимный характер, законодательно закрепляя ее основы и принципы, в определенной мере контролируя ее осуществление;
— Органы исполнительной власти участвуют в разработке и реализации государственной кадровой политики;
— Судебная власть и прокуратура контролируют соблюдение законности в работе с кадрами, осуществляют правовую и социальную защиту служащих, всех наемных работников, разрешает конфликты, возникающие при решении отдельных кадровых вопросов.
Президент РФ как глава государства, осуществляя свои конституционные полномочия, выражая волю народа и учитывая интересы всех ветвей власти, определяет задачи и приоритеты государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование федеральных и региональных органов власти в работе с кадрами, назначает работников на широкий круг государственных должностей. В этих целях при Президенте РФ создан Совет по вопросам государственной службы, а в его Администрации — Управление по кадрам и государственным наградам.
Своей кадровой политикой государство стимулирует участие в решении кадровых проблем профсоюзов, рассматривая их в качестве ведущего и влиятельного субъекта кадровых отношений, особенно в области защиты социальных прав и гарантий трудящихся, определения условий труда и его оплаты.
Не меньшую роль в реализации кадровой политики играют политические партии и движения. Хорошо продемонстрировать это.
1 См.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Изд. Второе. Под ред. Е. В. Охотского. М., 1998. С. 40−41. можно на примере партии «Единая Россия», которая в своих программных документах следующим образом сформулировала задачи в кадровой сфере:
— выдвижение своего кандидата на выборах Президента страны в.
2004 г.;
— завоевание большинства в Государственной Думе Российской Федерации и создание крупнейшей депутатской фракции в палате;
— победа на выборах глав администраций субъектов Федерации и достижение решающего большинства в Совете Федерации Федерального Собрания РФ;
— обеспечение большинства в региональных органах законодательной власти и местного самоуправления;
— создание кадровых предпосылок для назначения сторонников «Единой России» на руководящие посты в федеральном правительстве и правительствах субъектов РФ.
Поставленные программные задачи, в основном успешно решаются. С учетом современных реалий и перспектив развития Президенту РФ и другим субъектам ГКП необходимо определить цели, задачи и приоритетные направления работы с кадрами, предмет и границы государственного регулирования кадровых процессов, поскольку опыт учит: — на переломном этапе исторического развития в первую очередь в кадровой сфере требуется создать максимальный потенциал саморазвития и созидания, нацелив кадры на новые социальные ценности, жизненные идеалы и профессиональные стандарты.
Предметом особого внимания и объектом непосредственного государственного управления является персонал государственной службы, кадры аппарата органов власти и управления. На другие кадры государство воздействует, опосредовано, через соответствующие демократические и разрешенные законом механизмы и технологии.
Новые задачи и приоритеты государственной службы требуют качественно новых моделей и структур их кадрового обеспечения, создания четкой системы кадровой работы. На это направлено проводимое Президентом РФ Путиным В. В. реформирование исполнительных органов власти и управления, так как только динамичная и гибкая кадровая работа на федеральном уровне позволит отказаться от излишне централизованного государственного управления кадровой деятельностью, передать значительный объем прав, полномочий и ответственности региональным и муниципальным органам власти и управления. Проводимую работу трудно переоценить, так как федеральная кадровая политика в условиях становления новых демократических федеративных отношений (с учетом взаимного согласования интересов центра и субъектов Федерации) должна играть ведущую роль в государственном регулировании кадровых процессов и отношений. Как основа и наиболее существенная часть общегосударственной кадровой политики, федеральная кадровая политика призвана обеспечивать, прежде всего, осуществление федеральных полномочий и компетенции в отношении кадров. Но она не сводится только к работе с кадрами на федеральном уровне, тем более с персоналом федеральных органов исполнительной власти. Кадровая политика на уровне федерации, на уровне субъектов РФ, на муниципальном уровне имеет свои социальные задачи и приоритеты.
Проведенное исследование поставленных в диссертации проблем, сделанные обобщения и выводы позволили выработать следующие предложения и рекомендации:
1. Обеспечение социальной направленности и демократизации кадровой политики в органах власти и управления предполагает скорейшее принятие Закона о кодексе поведения государственных служащих и выработку действенного механизма его реализации, меры по повышению правовой и этической культуры государственных служащих.
2. В процессе административной реформы, совершенствовании структуры Администрации Президента Российской Федерации бывшее «Управление кадровой политики» реорганизовано в «Управление по кадрам и государственным наградам». По мнению автора диссертации, такое изменение является недостаточно обоснованным. Ведь в рамках новой структуры значительно сокращены функциональные возможности Президента РФ, как главы государства определять задачи и приоритеты государственной кадровой политики, обеспечивать согласованное функционирование федеральных и региональных органов власти и управления в работе с кадрами.
3. Отсутствие эффективных методов и технологий, позволяющих объективно оценивать возможности перспективных работников, включенных в кадровый резерв, требует разработки пакета документов нормативно-правового и методического обеспечения формирования кадрового резерва органов власти и управления, что позволит создать систему работы с кадровым резервом государственной службы, адекватную современным требованиям.
4. Неотработанным пока остается механизм участия граждан в выработке и реализации государственной кадровой политики. В этих целях необходимо активизировать формы их прямого участия в принятии важных кадровых решенийшире использовать договора о согласии и взаимодействии между различными социально-политическими силами, ветвями власти, федеральным центром и субъектами Российской Федерациивозобновить практику отчетов государственных должностных лиц перед трудовыми коллективами и объединениями граждан об их реальном вкладе в решение важнейших социальных задач, стоящих перед российским обществом в условиях его модернизации.
Автор диссертации считает, что результаты проведенного исследования могут оказать позитивное влияние на понимание социальной природы государственной кадровой политики в органах государственной власти в условиях модернизации общества. т.
