Теоретические проблемы локального правового регулирования в современном российском праве

Актуальность темы

диссертационного исследования. Преобразования, происходящие в современной России, с неизбежностью оставляют свой отпечаток на ее правовой системе. В процессе глубокой перестройки, прежде всего, находится основной элемент данной системы — право, роль которого в жизнедеятельности общества резко возрастает.

Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают объективную необходимость приведения законодательства в соответствие с условиями развития рыночных отношений, международным стандартам защиты прав и законных интересов личности. Активизация правотворческого процесса в последние годы наряду с ее положительными моментами отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, нормативно не определен круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохранивших свое действие на территории России, нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов1. За рамками процесса обновления и систематизации российского законодательства остались некоторые разновидности нормативных положений и, в частности, локальные.

Следует подчеркнуть, что современный этап правового развития характеризуется, резкой активизацией локального регулирования, которая проявляется в расширении его границ, углублении содержания, обогащении организационно-правовых форм. Это связано, прежде всего, с закреплением в Конституции Российской Федерации 1993 г. многообразия форм собственности,.

1 См.: Упорядочение законодательства — насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 7. в связи с чем усилилась хозяйственная самостоятельность предприятий, получила большое развитие предпринимательская деятельность. Современное российское законодательство, предписывая правила поведения коммерческим организациям, оставляет значительную свободу усмотрения субъектам предпринимательской деятельности, реализовывая которую, они осуществляют собственное локальное нормотворчество.

В современной юридической науке по существу отсутствуют системные исследования локального нормотворчества. Вместе с тем потребность в осмыслении и рациональном осуществлении локального правового регулирования существует давно. Данное положение основано на том факте, что локальное нормативно-правовое регулирование представляет собой особую разновидность автономного нормативного регулирования. Это позволяет говорить о том, что локально-правовые нормы занимают особое место среди других норм российского права. Они образуют самую нижнюю ступень в правовой иерархии и находятся в субординационной зависимости не только от предписаний законов, указов, актов президента и правительства, но и ведомственных норм, норм органов среднего звена системы отраслевого управления, адресованных предприятиям, организациям отрасли.

Не подвергая сомнению научную значимость различных подходов к пониманию эффективности локальных норм права, мы полагаем, что ее необходимо рассматривать, как способность локальных норм права положительно воздействовать на общественные отношения в заданном направлении при тех социальных условиях, которые существуют в период их действия. Для этого необходимо правильно определить цель локального правового регулирования и выбрать наиболее оптимальные правовые средства. Основная социальная ценность локального нормативного регулирования заключается в том, что оно, во-первых, позволяет на уровне отдельных предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений позитивно регулировать общественные отношения применительно к их специфике. Во-вторых, способствует преодолению противоречий в правовом регулировании, связанных с динамичностью современных общественных отношений, громоздкостью законодательства, имеющимися в нем неувязками. Эта форма выступает как метод, противостоящий необоснованным ограничениям и мелочному централизованному регламентированию, стесняющему инициативу предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений. В связи с этим назрела необходимость правового исследования феномена локальных норм и их воздействие в рамках правового регулирования на современную Российскую правовую систему.

Таким образом, актуальность выбранной темы диссертации определена как потребностями развития юридической науки и, прежде всего, теории государства и права, так и необходимостью разрешения значительных противоречий существующих в российском законодательстве. Поставив целью, изучение локального правового регулирования в системе механизма социально-правового регулирования, диссертант видит необходимость в выявлении специфических черт локальной нормативистики, выявлении позитивного потенциала корпоративных норм, определении их места в указанной системе.

Степень разработанности проблемы. Начало научной разработки вопросов локального, регулирования было положено исследованиями, посвященными коллективному договору, который постановлением СНК РСФСР от 2 июля 1918 г. был признан в качестве правовой формы регулирования условий труда. Принятый в 1922 г. КЗоТ РСФСР закрепил роль коллективного договора как источника права. В этот же период появились и специальные исследования И. Войтинского, Я. А. Канторовича, В. М. Догадова, Л. В. Забелина и др., рассматривавших локальные договоры. После формирования централизованного государственного нормирования в трудовых правоотношениях локальное регулирование практически не применялось.

Для обоснования изложенных в диссертации положений использовались труды правоведов, философов и социологов, принадлежащих к различным направлениям и школам, а также публицистические материалы, опубликованные в периодической печати.

Особое внимание уделялось исследованиям ученых, разрабатывающих вопросы правопонимания, правотворчества, структурного анализа системы права и близкие к ним проблемы (Н.Г. Александров, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, С. Н. Братусь, H.H. Вопленко, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, Р. З. Лившиц, Н. И. Матузов, A.B. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, C.B. Поленина, И. В. Ростовщиков, И. Н. Сенякин, В. Н. Синюков, Ю. А. Тихомиров, Л. С. Явич и др.).

С началом перестройки в конце 80-х годов проблема теоретизации локальных норм права 'и их правового регулирования вновь выдвинулись на передний план. Данное обстоятельство во многом было связано с переходом многих предприятий на самофинансирование, появлением кооперативных организаций, которые, будучи организованными на основе трудового законодательства, также требовали рассмотрения внутрисистемных норм, регулирующих трудовые правоотношения. В этом отношении особо интересны работы Л. И. Антоновой, С. И. Архипова, Л. Б. Гальперина, Л. Я. Гинзбурга, Т. С. Искужина, И. Н. Каширина, Р. И. Кондратьева В.А. Тарасовой, H.A. Тимонова, И. С. Шиткиной.

Наиболее системно проблему правового регулирования внутрифирменной деятельности на современном этапе исследует Т.В. Кашанина1.

1 См.: Кашанина Т. В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дисс.. докт. юрид. наук. M., 1992; Кашанина.

Вместе с тем, нельзя не обратить внимания на то, что в опубликованных трудах рассматриваются, как правило, лишь отдельные элементы и стороны проблемы локального регулирования. Что касается специальных исследований, посвященных комплексному изучению указанной проблемы, то до последнего времени они отсутствовали в юридической литературе.

Объект и предмет исследования — право как сложное системное социально-нормативное явление, имеющее определенный генезис, закономерности и перспективы развития, идеи и взгляды, высказанные по вопросу о локальном правовом регулировании.

В качестве предмета исследования взяты недостаточно, на наш взгляд, изученные и актуализированные с точки зрения современного развития России стороны объекта: понятие и признаки локальных правовых актов и локального правового регулирования, классификация и систематизация локальных правовых норм, место локальных норм в механизме правового регулирования.

Цели и задачи диссертации. Цель исследования состоит в разработке на концептуальном уровне самостоятельного, комплексного и перспективного направления юридической науки — теории локального правового регулирования. Обобщить накопленные по этому вопросу данные теоретической науки и практики, выработать научно-практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию российского законодательства.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

— изучить и обобщить научные материалы, определить степень теоретической разработанности темы;

Т.В. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995; Кашанина Т. В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ). М., 1999. раскрыть понятие локальных правовых нормпоказать место и роль локальных правил в системе российского праваопределить признаки, отличающие локальные правовые нормы от других установленийдать видовую характеристику локальных правовых нормопределить понятие и исследовать функции локального правового регулирования в механизме правового регулированияопределить свою позицию по ряду дискуссионных вопросоввнести некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства.

При подготовке диссертации автор исходил из достигнутого отраслевыми юридическими науками уровня разработки проблем локального регулирования. Критически проанализированы и использованы труды указанных ранее авторов, а также работы в области общей теории государства и права, трудового, финансового, предпринимательского права.

Методологическую основу исследования составляют принципы познания социальных явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, диалектический подход к изучению теории и практики, истории и современного состояния права. В работе использованы основанные на общефилософском диалектическом методе общенаучные и частнонаучные методы исследования (анализ, синтез, обобщение, классификация, индукция, дедукция, гипотеза, системно-структурный, исторический).

Кроме того, в диссертации использован ряд социологических методов: анкетирование, опрос, исследование документов, результатом чего явились некоторые выводы и рекомендации диссертанта.

Эмпирическую базу исследования составляют действующие, а также не действующие внутригосударственные нормативные акты, локальные правовые акты (положения, инструкции, стандарты, условия и т. п.) и коллективные договоры, разработанные на предприятиях различных форм собственности.

Теоретические, нормативные и социологические источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной рбоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. локальная норма права — это правило поведения, действующее на предприятии (вне зависимости от формы собственности), принимаемое органами управления, направленное на регулирование внутриорганизационных правоотношений и имеющее подзаконный характер;

2. за субъектами локального нормотворчества, презюмируется право не только доурегулировать и конкретизировать, но и упорядочить самостоятельно все общественные отношения, не относящиеся к сфере законодательного регулирования. В современных условиях необходимо перейти от рассмотрения локальных норм как восполняющих в нормативной системе и имеющих дополнительный, субсидиарный характер к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения. Государственное правовое регулирование сегодня не должно иметь всеобъемлющий характер, напротив, стоит задача сделать его минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь необходимый минимум, то, что нельзя не регулировать из центра;

3. предлагается обновленная классификация локальных правовых норм;

4. система правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов в современных условиях состоит из двух равноправных подсистем: централизованного и локального правового регулирования. Локальный механизм правового регулирования является не столько «посредником» между централизованным законодательством и конкретной организацией, сколько призван стать модификатором преобразующим общие требования в конкретные процедуры, реализующие эти правила в повседневной деятельности предприятий;

5. принимаемые организациями и не противоречащие законодательству локальные правовые нормы имеют юридически обязательную силу не только во внутренней, но и во внешней деятельности предприятия.

Научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы обусловлена самой постановкой проблемы, намеченными задачами, а также полученными результатами теоретического значения. Диссертация представляет собой одно из первых (в рамках общей теории права) комплексных монографических исследований теоретических проблем локального правового регулирования в современных условиях. Предпринята попытка, соединить теоретические проблемы с практикой локального правового регулирования и на этой основе выработать теорию локального регулирования как исследовательское направление в рамках общей теории государства и права.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в ходе анализа проблем локального правового регулирования развивают такие разделы теории права, как система права, понятие локальных норм права и локальных правовых актов их функции и место в правовой системе России.

Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и его реализации, совершенствовании правовой системы российского общества в условиях формирования правового государства. В преподавании общей теории права и государства, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, в деятельности органов государственной власти по совершенствованию нормативной базы и организации ее эффективного применения.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных работах, внедрены в учебный процесс Дагестанского государственного педагогического университета. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на межвузовских конференциях, на совещаниях профессорско-преподавательского состава и заседаниях кафедры.

Структура диссертации. Исследование состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Право, являясь элементом, стороной общества, развивается вместе с обществом. Если законодательство отстает от общественного развития, либо, напротив, намного его опережает, то начинают действовать механизмы стихийного приспособления нормативно-правовой системы к условиям жизни общества. В связи с этим важность выработки юридически наукой механизма конструктивной критики закона, позволяющей своевременно выявлять его несоответствие тенденциям общественного развития, добиваться оперативного пересмотра, ограждать от его карающего меча честных, инициативных людей, требует по-новому подойти к самой трактовке понятия правового регулирования, прежде всего в плане выяснения субъектной характеристики праворегулирующей деятельности, ее назначения в обществе содержания, определения организационно-правовых форм, целей и задач. Локальное регулирование — это самостоятельная форма реализации законодательных актов, которая предполагает осуществление нормотворческих функций трудовыми коллективами и связана с выработкой локальных правовых норм, регулирующих внутриорганизационные отношения на предприятиях и в кооперативах. Локальное регулирование осуществляется на основе закона, в пределах им установленных, с соблюдением предусмотренных им требований, касающихся организационных форм и процедуры.

С учетом этого нами дается предлагается понятие правового регулирования в современных условиях развития государства, включенного в систему самоуправления народа. Следует отметить тот факт, что четко прослеживается неэффективность попыток унифицирования «сверху» сложных, неоднозначных связей и отношений, складывающихся на предприятиях, организациях. Выработанные централизованно нормы неизбежно огрубляют эти связи, не могут учесть все оттенки отношений, которые в рамках конкретного коллектива способны приобрести принципиальный характер. Локальное регулирование, произрастая непосредственно из динамики общественных отношений способно намного опережать общегосударственное регулирование. Всякие попытки «свернуть», ограничить локальное регулирование приводят к утрате адекватности правового регулирования и в конечном счете снижают его эффективность. Поэтому важно различать централизованное и локальное регулирование для обеспечения эффективного развития общественных отношений.

Делая историко-правовой обзор возникновения локальных норм права, можно отметить, что в период господства запретительного правового принципа, когда все, что прямо не предписывалось законодательными актами стало постепенно относиться к числу запрещенного, сложилось узкое понимание прав предприятий и организаций на локальное регулирование. Считалось, что локальная норма может только конкретизировать общегосударственную норму (В.И.Смолярчук, А.Р.Саркисов).

Постепенно стали признавать возможность локального регулирования на основе общих принципов трудового права, но при условии, что соответствующий принцип закреплен в общегосударственном нормативном акте (Р.И.Кондратьев), допускать возможность восполнения пробелов в праве (В.А.Тарасова, В.К.Самигуллин).

В современных условиях, с нашей точки зрения необходим более широкий подход к определению пределов локального регулирования. Анализ действующего законодательства, практики правового регулирования приводит к выводу о возможности локального нормативного регулирования во всех случаях, когда такое регулирование необходимо для реализации компетенции предприятия, правомочий трудовых коллективов, прав администрации и профсоюзных комитетов. Управленческие полномочия могут реализовываться не только индивидуально, но и коллективно, путем установления нормативных требований. Есть определенные пласты общественных отношений, которые вообще невозможно урегулировать из центра. Поэтому локальное регулирование мы рассматриваем в свете диопозитивности, свойственной трудовому, административному, предпринимательскому, финансовому праву.

При анализе соотношения централизованного и локального регулирования подчеркивается приоритет государственного регулирования, обязательность соблюдения принципа законности в процессе локального регулированияустанавливаются критерии определения прав предприятий на локальное регулирование в современных условиях, когда законодательство еще полностью не реформировало все возможные общественные отношения, свойственные рыночной экономике, обосновывается вывод, что общедозволительный способ применительно к локальному регулированию требует определенного ограничительного толкования, связанного с особенностями правосубъектности предприятий и организаций как хозяйственных органов.

Таким образом, правовое регулирование общественных отношений на предприятиях и организациях на современном этапе развития общества представляет собой сочетание двух его основных видов — централизованного и локального. Первый служит проявлением самоуправления общества в целом и обеспечивает единство регулирования в основных, главных чертахвторой позволяет реализовать самоуправление трудового коллектива в рамках предприятия, обеспечивая самостоятельность в принятии правовых решений, развитие инициативы, учет специфики каждого коллектива и складывающихся в его рамках общественных отношений и придавая всему регулированию динамичность, дифференцированность и адекватность.

При этом, право трудовых коллективов самостоятельно регулировать указанные отношения диктуется потребностями экономического развития страны. Степень развитости локального регулирования служит показателем уровня демократизации экономических особенностей общественной жизни, а значит, и уровня развитая самой экономики.

Локальное регулирование целенаправленная деятельность по правоьиму опосредствованию общественных отношений, осуществляющаяся на основе закона самоуправляющихся трудовых коллективом в рачках предприятия или организации, непосредственно или через свои органы при активном участии общественных организаций и включающая не только нормотворчество, но и реализацию локальных правовых норм.

В данном отношении локальное регулирование как проявление самоуправления трудового коллектива охватывает его самоорганизацию (определение количественного и качественного состава, структурирование предприятия и самого коллектива, оформление органов его самоуправления с помощью локальных правовых норм) и саморегулирование их внутриорганизационных отношений. Конечно, деятельность коллектива по локальному регулированию осуществляется в различных организационно-правовых нормах, призванных обеспечить реальное выявление и учет мнения, его членов:

1) прямое нормотворчество трудового коллектива, которое выражается в принятии локальных актов на его общем собрании, а так же в результате мини-референдума, опроса всех членов коллектива.

2) нормотворчество представительных органов трудового коллектива (конференции, совета трудового коллектива);

3) нормотворчество, опосредствованное деятельностью профсоюзных комитетов (принятие локальных актов администрации совместно с профсоюзным комитетом или по согласованию с нимсамостоятельное принятие локальных актов профкома в пределах его правомочий);

4) косвенное участие, обеспечиваемое в тех случаях, когда локальные нормы создаются руководителем предприятия, избранным трудовым коллективом, ему подотчетным и им сменяемым.

Таким образом, можно говорить о том, что 5 современной нормативно-правовой системе локальное регулирование выполняет следующие основные функции:

1) реализации законодательных предписаний, когда общегосударственные нормативные акты прямо предусматривают необходимость принятия по определенному вопросу локальных норм;

2) детализации, конкретизации законодательных положений, которая наиболее четко проявляется в случае издания локальных норм на основе типовых актов, принятых в централизованном порядке;

3) восполнение пробелов в праве, когда локальные нормы разрабатываются при отсутствии соответствующих централизованных норм, предназначенных для регулирования общих для всех предприятий, типичных отношений;

4) экспериментальной проверки тех или иных законодательных предположений;

5) первичного правового регулирования отношений, складывающихся в рамках предприятия, если решение соответствующих вопросов входит в его компетенцию и требует нормативно-правовой формы;

6) критики законодательных актов, не соответствующих потребностям правового развития и правосознанию народа.

Современный этап развития нормативно-правовой системы отмечен формированием локального уровня правового регулирования, что связано с резкой интенсификацией локального регулирования, которая идет по следующим основным направлениям: расширение правовой базы локального регулирования в результате принятия новых законодательных актов, распространение локального регулирования на новые виды общественных отношений, появление которых во многом связано с реформой социально-экономической политики государства, внедрением качественно новых экономических отношений, развитие в процессе расширения прав и самостоятельности предприятий локального регулирования тех видов общественных отношений, которые и раньше частично подвергались таковому, демократизация процесса локального регулирования с превращением его в форму саморегулирования коллективом внутриорганизационных отношений.

В современных условиях важно понять то место, которое локальное регулирование должно занять в правовом государстве и предотвратить возможные попытки свертывания локальных актов вместе с ведомственными, число которых, действительно, должно быть резко сокращено. Локальные акты, как акты саморегуляции трудового коллектива на основе закона и в условиях правового государства должны приобрести еще большее значение, обеспечивая реализацию экономических и социальных программ, защиту прав и законных интересов рабочих и служащих. Их потенциал должен активно использоваться в меняющихся экономических условиях.