Теоретические проблемы российской территориальной политики на примере анализа административной реформы 2000 года

Актуальность темы

исследования.

В России территориальная политика является императивом, пронизывающим все сферы государственной жизни. Несомненно, что постижение территориального аспекта политики является необходимой задачей политической науки, в первую очередь отечественной. Однако, научное, творческое, теоретическое осмысление территориальной политики практически отсутствует. Поэтому исследование теоретических основ этого аспекта государственного управления следует начинать с анализа актуальных процессов отечественной политической практики. Политическая жизнь в России в 2000 году предоставляет исследователю эксклюзивный в этом отношении материал. В качестве процесса, демонстрирующего практику территориальной политики, определяющего ее основные направления, вскрывающего теоретические предпосылки и связанные с ними трудности, в первую очередь следует рассматривать административную реформу 2000 года.

Административная реформа 2000 года представляет собой интерес как знаковое политическое событие, олицетворяющее эпоху, связанную с приходом к власти новой политической элиты. Многие исследователи, изучавшие политические процессы в эпоху, которую все чаще называют ельцинской, отмечали, что для преодоления существующих недостатков государственной системы, вполне осознаваемых как учеными, так и представителями политической элиты, не хватает в первую очередь актуализированной политической воли, ожидаемой от первого лица государства. Первые указы и законодательные инициативы нового Президента оправдали эти ожидания, положив начало процессу реформирования государственной власти — административной реформе. При этом все законопроекты, которые впоследствии получили название административной реформы 2000 года, имели очевидную направленность на решение вопросов территориальной политики.

Здесь необходимо указать на другое значимое для актуальности исследования обстоятельство — на отсутствие внятной концепции проводимых реформ — как в элитарных кругах, так и в научном сообществе. Уже начался второй срок пребывания у власти нового Президента, работают новые структуры государственной власти: полномочные представители Президента (111 111) в федеральных округах, Государственный совет (Госсовет), более того — возникают новые политические инициативы в продолжение реформы четырехлетней давности, — а замысел их введения и существования остается скрытым иногда даже от самих представителей власти. По словам члена одной из рабочих групп Госсовета и одновременно заместителя начальника Главного территориального управления Администрации Президента РФ, «концептуальная неопределенность института 111 111 — в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, „архитектуре“ системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов».1 На наш взгляд, наличие проработанной концепции государственного управления в целом и государственной политики в самых различных сферах является необходимым условием деятельности любой государственной власти. Тем более актуально для нашей страны начать разработку такой концепции с формулирования теоретических оснований территориальной политики.

Лучше всего актуальность подобного рода исследований выразил Э. Берк: «Я допускаю, что интересы государства не позволяют, по многим.

1 Вильчек М. И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей Президента РФ .//Полпреды Президента: проблемы становления нового ннстшпута/Сер.Научные доклады. -М.:НИИСС, 2001. -№ 3. -С.21. причинам, раскрывать истинное состояние общественных дел. <. .> Я бы сделал тут такое уточнение: основания практических мер, составляющих только часть плана, разглашать не стоита вот стратегические, общие основы политики, на которых, собственно, весь план и строится, хотя и редко, обсуждать надо". Настоящая работа посвящена исследованию стратегических основ территориальной политики, латентно предопределяющих практические действия современной российской власти.

В значительной степени усиливает актуальность работы то обстоятельство, что удалось сделать ряд прогностических заключений, которые смогли найти свое подтверждение задолго до окончательного завершения работы. Последние инициативы Президента, предпринятые спустя четыре года после начала административной реформы, в сентябре 2004 г. подтвердили актуальность модели территориальной политики, очертания которой определились еще в 2000 году. Это, во-первых, переход к фактической назначаемости губернаторов, совершенно невозможный, но предсказуемый 4 года назад, а также введение пропорциональной системы выборов в нижнюю палату парламента, предсказуемое на этапе начала партийного строительства в 2001 году в продолжение административной реформы 2000 года.

Последние инициативы Президента фактически подтвердили не только территориальную направленность начатой административной реформы, но и вновь продемонстрировали силу и значимость политической истории и теории. В частности, переход к фактической назначаемости губернаторов засвидетельствовал выбранный.

2 Burke Е. Letters addressed to a Member of the Present Parliament, on the proposal for Peace with the Regiside Directory of France. 1796. Letter .11 The Works of the Right Honourable Edmund Burke with a portrait, and the Life of the Authur. Vol. VIII. -London, 1823. Цит. по: Шамшурин В. И. Консерватизм и свобода. — Краснодар: «Глагол», 2003. -400с. политическим руководством страны курс на увеличение суммы обязательств государства перед своими территориями, традиционный для территориальной политики всех крупных держав истории. Не составляет исключения даже современная история США, где ныне происходит новый виток централизации, называемый экспертами эпохой «нового федерализма», когда властные полномочия федерального центра шаг за шагом превосходят полномочия штатов. Предлагаемый же переход к пропорциональному партийному представительству подтвердил свое соответствие с выводами классической политической науки. Становление партийной системы в нашей стране происходило и происходит в соответствии с «железным законом олигархии» — законом о стремлении любой партийной организации к укрупнению и к одновременному увеличению влияния партийного аппарата.3 Разработанность темы исследования.

Проблема территориальной политики является стержневой в управленческой деятельности самого государства. Этот тезис блестяще проиллюстрирован в истории древнейших политико-правовых идей и систем. Крупнейшие государства древности, оставившие нам свою письменную политико-правовую культуру, в дошедших до нас источниках немалое внимание уделяли проблеме обязанностей властного центра по отношению к территориям.

Так, в законах Хаммурапи государство древнего Вавилона делает себя понятным для территорий, прописывая стандарты качества и стоимости различных сфер общественной жизни. То есть государство берет на себя обязательства гарантировать эти стандарты, чем как бы привязывает к себе территории. В Артхашастре подобную функцию.

3 См. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. -М., 1997. Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии// Диалог-М., 1990. -№ 3, 5, 7, 9,11,13,15,18- 1991. -№ 1. связующего звена между государством и территориями) выполняют письменно перечисленные обязанности политического руководителя (данные в форме необходимых психологических качеств раджи)4. Отметим, кстати, что любое политическое действие, направленное на территории, в том числе и любая административная реформа, становятся ясными и понятными в условиях четко прописанных функций высшего политического руководства. Древний Китай наделяет верховную власть обязательствами защиты территорий от злых проявлений космических сил, что для китайской политической культуры является обязательством довольно существенным для сплочения территорий империи вокруг духовных гарантий центра5. Древний Рим в своей политико-правовой системе делает очевидными обязанности политической элиты по отношению к гражданам. Территориям империи, в силу действующего и закрепленного в кодифицированном виде гражданского права, становится выгодно находиться под властью Рима — он берет на себя обязательства не только защиты мира, но и защиты фундаментальных прав собственности и договора, незаменимых в торговых отношениях.

В истории современных государств христианской эры также есть немало примеров, когда обязательства государства перед территориями цементировали огромные пространства. Все они в некоторой степени повторяют древние политико-правовые системы. Российская империя, например, в своих обязательствах повторяет Рим, естественно добавляя и свои, особенные обязательства, такие как государственные гарантии строительства дорог или же крепостное право, — служащие хозяйственным интересам территорий6. С ходом истории в территориальной политике.

4 Шамшурин В. И. Политическая традиция в Древней Индии J/Вестник МГУ, сер. 12 Политические науки — М., 1996 — № 4.

5 Шамшурин В. И. Политическая традиция в Древнем Китае.//Вестник МГУ, сер. 12 Политические науки — М., 1996 — № 6.

6 Соловьев С. М. Публичные чтения о Петре Великом. -М., 1994. появляется и нечто новое. Зарождение англо-саксонского права и соответственно самой Британской империи начинается с обязательств короны по ведению судопроизводства. На месте королевского суда со временем образовался институт народного представительства, также в немалой степени послуживший задаче цементирования государственных территорий. Этого оказалось достаточно не только для образования королевства, но и для создания одной из величайших империй мира.

Мы видим, что территориальная политика выражается в сумме обязательств перед территориями, которые берет на себя государственная власть. Многие современные подходы, к сожалению, исходят из парадигмы наличия неких обязательств у территорий, что несмотря на справедливость самого утверждения, не способствует раскрытию вопроса о природе власти государства над территориями. Те же работы, которые так или иначе касаются проблем территориальной политики государства, в основном были написаны за последние годы. Здесь следует выделить работу В. А. Колосова, посвященную проблемам и методам политической географии, а также фундаментальное исследование Д. В. Доленко, в котором автор проводит целостное исследование политических аспектов территориального устройства общества7. Наиболее подробно развитие идеологии и практики территориальной политики Советского государства о представлено в докторской диссертации А. В. Лабудина. Следует отметить, что это единственный академический труд, где употребляется термин «политика территориального управления»: с поправкой на.

Колосов В. А. Политическая география: проблемы и методы. — Л.: Наука, 1988. — 190с. Доленко Д. В. Политика и территория: основы политического регионоведения. -Саранск: Изд-во Морд, ун-та, 2000. -262с. о.

Лабудин А. В. Развитие теории и политики территориального самоуправления и управления: на материалах бывшего СССР.!Дисс. д-ра экон. наук. -СПб., 1996.-586с. экономический, управленческий характер работы можно считать это первым употреблением термина «территориальная политика».

Остальные работы, затрагивающие теоретические проблемы территориальной политики можно условно разделить на три группы. Это, во-первых, исследования федерализма9, по большей части рассматривающие политическое устройство или политические процессы как соответствующие или не соответствующие идеальным представлениям о федерализме и демократии. Часто эти исследования находятся в противоречии с наследием юридической науки и, в частности, с традицией русской школы философии права. Во-вторых, это ряд современных работ дискриптивного или антропологического характера, выполненные в рамках новых политических дисциплин — политической географии и политической регионалистики10, акцент в которых делается.

9 Абдулатипов Р. Г. Опыты федерализма. -М.:Республика, 1994. —411с. Умнова И. Н. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М.:ИНИОН РАН, 1996. -136с. Туронок С. Г. Федерализм, унитаризм, конфедерализм?// О НС: Общественные науки и современность. -М., 2000. -№ 2. -С.49−60. Иванченко А., Рыжков В., Салмин А. Властная вертикаль и Конституция .//Выборы. -М., 2000., -№ 6. Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения.//Федерализм. —М., 2000. —№ 3. —С.67−80. Митрохин С. С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной властиЛЦентр-регионы-местное сумоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика». /Под ред. Г. М.Люхтерханд-Михалевой и С. И. Рыженкова. -М.- СПб.:ИГПИ:Летний Сад, 2001. -192с. Россия регионов: трансформация политических режимов. Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М.Бри. -М.: Весь мир, 2000. -376с.

10 Замятин Д. И. Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма//Яолмс. -М., 2000. -№ 5. -С.98−109. Смирнов М. А. О некоторых императивах внутренней геополитики России J/Русский мгр. -М., 2000. -№ 2. -С.116−124. Лившиц А. Я., Новиков А. В., Смирнягин Л. В. Региональная стратегия России.//Региональная политика. -№ 6. М.:ЦРП ИСЭП, 1994. -С.3−23. Смирнягин Л. В. Региональная стратегия России (основы концепции~).//Сибирь. -Новосибирск., 1995. -№ 1. -С.64−74. Барзилов С. И. Губернаторская власть как институт и субъект скорее на исследовании влияния региональной специфики на государственную политику, а не на инвариантные основания государственной политики по отношению к своей территории в целом. В-третьих, работы, выполненные в русле отечественной школы региональной экономики, в настоящий момент все больше именуемые региональной политикой11, в которых тем не менее чувствуются рамки дисциплинарного подхода.

Конструированию теории территориальной политики с помощью рассмотрения политической истории России и анализа идейной традиции, включающей в себя как наработки русской школы философии права, так и вышеперечисленные исследования, посвящена первая глава диссертации. Однако, полученных результатов не достаточно для понимания современных теоретических проблем территориальной политики — требуется с одной стороны, всесторонний анализ современной политической практики (на примере административной реформы 2000 года), и с другой — современной политической теории — на примере осмысления этой практики профессиональным сообществом. регионального политического пространства.//Регмон как субъект политики и общественных отношений. —М.:МОНФ, 2000. -С.136−142. Ковалев В. А. Политика в российских регионах и некоторые проблемы российской трсгиоиглистики.//Регионология. -Саранск., 1999. -№ 3. -С. 18 Туровский Р. Ф. Политическая география.-Qмоленск: изд. СГУ, 1999. -381с.

11 Колосовский Н. Н. Основы экономического районирования. М.:ГПИ. 1958 г. -200с. Лексин В. Н. Швецов А.И. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. -3-е изд. (стер.). -М.гУРСС, 2000. -368с. Хорев Б. С. Территориальная организация общества: (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). -М.:Мысль, 1981. -320с. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи, методы реализации. —М.:Гелиос АРВ, 2000. -208с.

Административная реформа, несмотря на наличие пристального внимания со стороны СМИ, исследована мало. Это объясняется, вопервых, новизной темы, а во-вторых, не до конца определенными рамками исторического события, все еще продолжающего свой ход.

Историография реформы немногочисленна, однако в диссертационном исследовании приводится наиболее полный на сегодняшний день ее обзор и анализ. Историография реформы в данной работе вводится в научный оборот, ей посвящен отдельный параграф главы II — «Структура концептуального осмысления реформы». Она состоит из нескольких политико-правовых документов, составляющих нормативную базу административной реформы, отдельных публикаций в научных.

1 ^ периодических изданиях, сборниках и включает одну монографию.

Что касается проблемы концептуальных оснований административной реформы 2000 года, то она затронута лишь в отдельных публикациях. Так, С. Митрохин рассматривает административную реформу 2000 г. с точки зрения воплощения в ее реализации идей, содержащихся в программных положениях российских политических партий13. Однако, С. Митрохин анализирует реформу в момент появления первых ее законопроектов, что несколько снижает ценность его оценок (он, например, считает реформу федеративной). Проф. РАГС К. С. Бельский оценивает административную реформу спустя год после выхода первого президентского указа, что уже позволяет сделать определенные выводы о ее концептуальной основе и главном 1.

В работе также впервые представлена полная историография реформы (55 источников): см. в разделе Библиография/Историография административной реформы 2000 г. в России.

13 Митрохин С. С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти.//Центр-региопы-местное сумоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»! Под ред. Г. М.Люхтерханд-Михалевой и С. И. Рыженкова. -М.- СПб.:ИГПИ:Летний Сад, 2001. -С.47−87. направлении14. Он считает, что реформа имеет своим фундаментом правовое учение Б. Констана и направлена на коррекцию правового статуса губернатора. Соображения К. С. Бельского несут на себе скорее черты рекомендаций в адрес власти, нежели научных исследований. Этим недостатком отличается множество других представленных в историографии авторов. Тем не менее, работы, входящие в историографию реформы детально проанализированы с целью реконструкции концептуальной модели административного реформирования в 2000 году.

Объектом диссертационного исследования является проблемное поле российской территориальной политики как характерного направления российской политической науки, в настоящий момент скрытого в обширном политико-правовом материале15.

Предметом исследования является административная реформа 2000 года, представляющая собой эмпирическую базу для понимания территориальной политики России в определенный исторический период.

Цель и задачи исследования

.

Цель исследования: обозначить ключевые теоретические проблемы российской территориальной политики посредством анализа административной реформы 2000 года. Данная цель исследования предполагает решение следующих задач:

1. Рассмотреть теоретические основания, предметную область и основные направления российской территориальной политики: в дореволюционных, советских и современных теориях.

14 Вельский К. С. О реформе губернаторской должности J/Государство и право. -М., 2001, -№ 1. -С.5−14.

15 Территориальная политика в данном исследовании рассматривается как многозначный термин, подразумевающий не только один из секторов государственного управления, но и отдельное научное направление, необходимое для теоретического осмысления и стратегического планирования в указанном секторе.

2. Провести ретроспективное исследование практики территориальной политики, дифференцировать теоретические проблемы, возникающие в различные периоды истории России.

3. Реконструировать латентную концепцию административной реформы 2000 года, исходя из политико-правовых предпосылок реформы, ее политико-правовой базы, анализа множественной структуры подходов к ее анализу.

4. На основании полученной концепции сконструировать концептуальную модель современной российской территориальной политики, выполняющую эвристическую и прогностическую функции в исследовании.

5. С помощью полученной концептуальной модели провести анализ политической практики реализации основных направлений административной реформы для определения новейших теоретических проблем территориальной политики.

Гипотеза исследования.

В качестве базовой гипотезы исследования выдвигается методологическое предположение о возможности использовать актуальный процесс политической практики — административную реформу — в качестве модели для описания и осмысления территориальной политики государства. Таким образом, административная реформа выступает в качестве эвристической модели современной территориальной политики, дополняя своими характеристиками структуру территориальной политики, определенную в ходе анализа идеологического и исторического аспектов традиции территориальной политики в России.

Теоретико-методологические основы исследования.

Теоретическая основа. Теоретико-методологическая база исследования выстроена в соответствии с основными положениями философии политики А. С. Панарина и исходит из его анализа ключевого термина «политика"16. А. С. Панарин обращает внимание на тот факт, что современный смысл, который вкладывается в понятие «политика» эпохой постмодерна, в существенной степени отличается от того, который предлагала классическая политическая философия. В частности, последняя выводит на первый план такие традиционные понятия как государство, закон и территория, в то время как многие современные подходы синонимизируют с политикой конкурентную борьбу в ситуации хаотичной рыночной конъюнктуры. В подобном, рыночном, понимании политики исследователь вынужден вместо реконструкции смысла заниматься угадыванием случайной мотивации групп интересов, в котором теряется возможность для объективного анализа. Естественно, цель и задачи данного исследования требовали от автора последовательного соответствия традициям политической классики. Наибольший акцент при этом делался на политико-правовой составляющей территориальной политики, в соответствии с традицией либерального консерватизма, артикулированной в работах В.И.Шамшурина17. Согласно этой традиции, находящей свое продолжение в русской школе философии права, политическая мысль находится в процедуре постоянного уточнения деятельности государства с точки зрения территории, институтов и законодательства. В политике предлагается видеть, прежде всего, территорию и право, а не меняющиеся инновационные технологии безликой власти.

Значение для исследования имели также теоретические подходы к решению ключевых проблем политической науки, содержащиеся в трудах.

16 Панарин А. С. Философия политики. — М.: Новая школа, 1996. — 424 с.

1 7.

Шамшурин В. И. Человек и государство в русской философии естественного права.// Вопросы философии — М., 1990. — № 6. Шамшурин В. И. Ренессанс Берка и либерально-консервативное необеркианство // История теоретической социологии. В 4-х тт./ТА. -М., 2000.

И.Ильина, П. Бурдье, Ю. Качанова, Н. П1матко, Н. Лумана и др18., -предопределяя основные методологические установки диссертационной работы, выдержанные в духе теории систем, структурно-функционального подхода и принципов диалектики. В соответствии с выводами перечисленных теорий, история идей и история политической практики исследуется как единая когнитивная система, служащая задаче конструирования теории территориальной политики.

Методология исследования. Анализ теоретических проблем российской территориальной политики опирается на разработки отечественных и зарубежных исследователей. Вместе с тем, в диссертации уделяется особое внимание междисциплинарному характеру проблематики, поиску и нахождению ее на пересечении правовых, экономических, управленческих, географических, исторических и геополитических подходов. Автор делает попытку продемонстрировать однолинейность и недостаточность перечисленных способов понимания политической реальности. В диссертации предлагается принципиально иной, междисциплинарный подход, направленный на преодоление односторонности традиционно применяемой методологии и повышающий уровень результативности исследования в соответствии с требованиями современной политологии.

Эмпирическая база исследования. Деятельность органов государственной власти в области территориальной политики.

18 Бурдье П. Социология политики. М.:Социо-логос, 1993; Бурдье П. Практический смысл. М.:Алетейя, 2001; Гидценс Э. Элементы теории структурации.//Сов/7елгеняоя социальная теория: Бурдье, Гидденс, Хабермас. -Новосибирск: Изд-во НГУ, 1995; Луман Н. Власть / М.: Праксис, 2001. — 256 е.- Ильин И. А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. В 2-х томах. М.:МП «Рарот», 1992. Качалов Ю. Л. Политическая топология: структурирование политической действительности.М.:Алетейя, 995- Шматко H.A. На пути к практической теории практики//Практический смысл. М.:Алетейя, 2001. анализируется на материалах открытых источников, преимущественно на газетной периодике. Их теоретическое осмысление дается по материалам ряда монографий и по научной публицистике. Как мы уже отмечали, все имеющиеся научные публикации, так или иначе рассматривающие административную реформу 2000 года, — немногочисленны. В эту категорию входил весь спектр публикаций, начиная от затрагивающих хотя бы один из нормативных элементов реформы до охватывающих административную реформу в целом, а также материалы, содержащие ретроспективный анализ событий, предшествующих реформе. Сюда намеренно не включались многочисленные размышления в средствах массовой информациикритерием для отбора служил факт наличия материала в библиотеке ИНИОН РАН, либо публикация в научном периодическом издании. В последнем случае к рассмотрению принимались и некоторые интервью, при этом критерием для отбора становилась либо ученая степень респондента, либо его статус государственного служащего.

В соответствии с методологией исследования, весь материал по реформе был типологизирован по основанию дисциплинарных направлений, в рамках которых производилось осмысление реформы, допуская возможность пересечения двух или нескольких направлений в конкретном исследовании отдельного автора.

Временные рамки работы начинаются с 13 мая 2000 года, с издания первого указа из так называемого «президентского пакета» предложений по административной реформе и заканчиваются вместе с наступлением 2002 года. Политические события административной реформы 2000 года рассматриваются вне подробного анализа предшествующих политических событий, так как предмет исследования предусматривает лишь изучение идейного, концептуального контекста проводимой реформы. Постреформенное событийное поле включается в рассмотрение, во-первых, с целью получения наиболее полной картины современной политической практики, а во-вторых, для определения новых теоретических проблем территориальной политики, возникающих при соприкосновении замысла реформы с реалиями политической повестки.

Научная новизна исследования.

Как уже отмечалось выше, теоретические проблемы территориальной политики исторически носят правовой характер: территориальное измерение государственной власти является суммой обязательств государства по отношению к своей территории. Следовательно, усиление власти означает ни что иное, как увеличение этой суммы обязательств. Не является исключением и административная реформа 2000 года: этот процесс здесь становится центральным. Выводы из анализа идеологии и истории территориальной политики в дореформенный период оказываются недостаточными для понимания территориальной политики в данный момент политического времени — с возрастанием суммы обязательств возрастает и сложность системы осмысления процесса. Диссертация продолжает традицию исследований российской территориальной политики, выраженную, с одной стороны, в русской школе философии права, с другой — в наработках советской экономической теории.

1. В первую очередь, новизна исследования заключается в инновационном методологическом подходе, позволяющем наметить основные проблемы теории территориальной политики благодаря системному анализу истории идей и истории политической практики. В ходе работы формулируется авторское определение территориальной политики, выделяются основные направления анализа, определяются основные теоретические проблемы и предлагаются варианты их решения.

2. Следующим существенным моментом, определяющим новизну диссертации, является введение в научный оборот историографии и библиографии административной реформы 2000 года в России и их наиболее полный на сегодняшний день анализ, проведенный в соответствии с задачами исследования.

3. Построена концептуальная модель для понимания и прогнозирования политических процессов (берущих начало в административной реформе), в которой выделено три направления российской территориальной политики — политико-правовое, политическое и социально-экономическое, — в каждом из которых отмечены основные теоретические принципы и отражение этих принципов в политической практике:

Как свидетельствует предшествующая традиция государственной мысли, Россия имеет хорошую идейную основу для усиления государственной власти, причем в рамках правового государства. Здесь мы видим в настоящий момент такие составляющие, как появление института федерального вмешательствачеткое разграничение полномочий по вопросам совместного ведения (Ст. 72 Конституции РФ) — лишение глав субъектов РФ законодательных функций и функций исполнительной власти федерального уровняпреодоление региональных автократий, препятствующих исполнению законодательства на всей территории РФ, сопряженное с повышением правовой ответственности региональных лидеров.

Второе направление территориальной политики, отраженное в нашем определении административной реформы как «усиление государственной власти и снижение веса глав субъектов РФ в федеральной политике», является таким же продолжением российской правовой традиции, как и первое, политико-правовое направление административной реформы, следуя с ним в неразрывном единстве и находя начало у классиков философии права. Оно сочетает в себе совокупность концептуальных подходов трех дисциплинарных разделов историографии реформы — политического, геополитического и государственного управления. Именно политическое направление составляет новизну в концептуальном содержании территориальной политики, привносимом административной реформой как актом политической воли. Сюда относятся все многочисленные технологии государственной власти, имеющие отношение к реализации данной цели. Кроме того, именно это направление отражает увеличение суммы ответственности государства перед территорией. Существует и другое направление — социально-экономическое. Сюда входят три базовых принципа: управляемости общественного развитиянеобходимости выравнивания социально-экономического развития регионовэкономического районирования как технологии территориального управления экономикой.

4. В результате анализа теоретических принципов, лежащих в основании реформы, делается политический прогноз о перспективе перехода к реализации принципов территориального управления в целях реализации экономических задач территориальной политики с отправной точкой перехода — завершением процессов административной реформы, входящих с ними в противоречие. При этом приобретают очевидность маркеры перехода', поправка границ федеральных округов в соответствии с экономическими задачамивзаимодействие 111 111 с межрегиональными ассоциациямисоздание министерства территориального развития и появление института его эмиссаров в специальных территориально-производственных комплексах.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможном использовании полученных выводов для дальнейшего изучения территориальной политики как направления российской политической науки.

Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в лекционных курсах: «Теория политики», «Глобальное политическое прогнозирование», «Прикладная политология», «Политическая регионалистика», «Политические отношения и политический процесс в современной России», «Политическая история России», «Политическая география», «Административно-государственное управление». Диссертация также может представлять собой основу для составления отдельного курса по теме: «Российская территориальная политика».

Кроме того, выводы диссертации могут быть положены в основу разработки и принятия государственной концепции территориальной политики.

Заключение

.

В завершение нашего исследования хотелось бы отметить, что центральная гипотеза диссертации — методологическое предположение о возможности использовать актуальный процесс политической практики, административную реформу, в качестве модели для реконструкции концепции территориальной политики государства — себя оправдало в полной мере. Более того, благодаря методологии исследования удалось сделать ряд прогностических заключений, которые смогли найти свое подтверждение еще до окончательного завершения работы. Последние инициативы Президента, предпринятые спустя четыре года после начала административной реформы, в сентябре 2004 г. подтвердили актуальность модели территориальной политики, сформированной еще в 2000 году. Это, во-первых, переход к назначаемости губернаторов, совершенно невозможный, но предсказуемый 4 года назад, а также переход к пропорциональной системе выборов в нижнюю палату парламента, предсказуемый на этапе начала партийного строительства в 2001 году в рамках политического направления административной реформы.

Эти инициативы Президента фактически подтвердили не только продолжение процесса административной реформы 2000 года, но и в очередной раз подтвердили актуальность изучения политической истории и теории. Предложения по переходу к назначаемости губернаторов продемонстрировали выбранный политическим руководством страны курс на увеличение суммы обязательств государства перед своими территориями, традиционный курс территориальной политики всех крупных держав в человеческой истории. Не составляет исключения даже современная история США, где ныне происходит новый виток централизации, называемый экспертами эпохой «нового федерализма», когда властные полномочия федерального центра заметно превышают полномочия штатов. Предлагаемый нашим Президентом переход к пропорциональному партийному представительству подтвердил также свое соответствие с выводами классической политической философии. Становление партийной системы в нашей стране происходило и происходит в соответствии с «железным законом олигархии» — законом о стремлении любой партийной организации к укрупнению и к увеличению влияния партийного аппарата.246.

Подводя итоги нашего анализа административной реформы 2000 г. с точки зрения проблем, стоящих на пути формирования концепции территориальной политики государства, остановимся еще раз на ключевых положениях диссертации.

1. Из результата анализа теоретического осмысления традиции российской территориальной политики следует необходимость решительного перехода от употребления в современных исследованиях, посвященных деятельности государства, имеющей территориальную направленность, термина региональная политика к термину территориальная политика, понимаемому в следующем ключе. Территориальная политика — деятельность органов государственной власти по обеспечению прав и свобод на всей территории страны, оптимальному развитию ее регионов в соответствии с целями общегосударственного характера.

2. В результате коррекции современных концептуальных подходов к административной реформе в контексте теоретических оснований российской территориальной политики было сформулировано следующее определение административной реформы 2000 г.: Административная реформа 2000 года — есть оптимизация правового, политического и экономического пространства страны в рамках действующей.

246 См. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997. Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии// «Диалог». ЪЛ. 1990. -№ 3, 5, 7,9, И, 13,15,18- 1991. -№ 1.

Конституции и в соответствии с экономическими интересами крупных корпораций, направленная на унификацию законодательства, усиление государственной власти и снижение веса глав субъектов РФ в федеральной политике.

3. На основании анализа административной реформы 2000 года сконструирована концептуальная модель территориальной политики для исследования дальнейших политических процессов. Эта модель включает три направления: политико-правовое, административное и социально-экономическое.

4. В ходе работы определены следующие теоретические проблемы территориальной политики:

Проблема конфликта между принципом повышения экономической эффективности, заложенным в основу государственных задач, и базовыми принципами правового государства, тщательно разработанными дореволюционной правовой традицией.

Проблема оптимального соотношения идеи экономического районирования, и идеи выравнивания социально-экономического развития, — двух составляющих экономического направления территориальной политики.

Проблема коррекции идеи территориального управления экономикой с требованиями сильной государственной власти и государственного единства (для реализации которых в политических реалиях, предшествовавших реформе, возникновение новых региональных центров власти недопустимо).

Проблема традиционного для политической философии конфликта между принципами единства государственной власти и требованием разделения властей, возникшая в ходе административной реформы и имеющая тенденцию к решению в русле русской правовой традиции.

Проблема объективации противоречия между доминированием технологического подхода в современной территориальной политике и главной задачей политико-правового направления реформы установлением верховенства Закона.

Центральной проблемой при этом, как показал анализ современной территориальной политики, остается отсутствие какой-либо государственной концепции и приоритет требований практики при решении территориальных проблем. В особенной степени острота проблемы чувствуется при столкновении с другими теоретическими проблемами, возникающими в политической практике территориальной политики. Поэтому всесторонний анализ выделенных проблем представляет собой предмет общественного обсуждения в русле выработки государственной стратегии территориальной политики. Исследование административной реформы в русле идейной традиции позволило, помимо выделения основных проблем, преграждающих путь к построению адекватной концепции территориальной политики, гипотетически предположить основу для такого рода работы. Административная реформа 2000 г., благодаря своей идеологии, нормативной базе и политической воле, вернула в российскую территориальную политику правовое направление в качестве доминирующего. Эта доминанта позволит придать всей территориальной политике России осмысленность, сконструированную в русле отечественной политико-правовой традиции, философии правового государства, преемником которой она является, и чей идейный потенциал позволил наметить решение всей совокупность имеющихся теоретических проблем.