Методы административно-правового регулирования общественных отношений

Актуальность темы

диссертационного исследования. Методы административно-правового регулирования, как правовые средства достижения целей, решения задач и выполнения функций, представляют собой сложное явление в теории административного права. В отличие от предмета административно-правового регулирования, очерчивающего конкретную область общественных отношений, методы характеризуют организацию, саму систему юридических средств и способов, посредством которых эти отношения регулируются.

В теории административного права методы административно-правового регулирования являются одним из основных критериев выделения обособленного комплекса общественных отношений. Их основные признаки выражаются в правовом статусе субъектов административных отношений, основаниях и порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, характере установления прав и обязанностей, способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.

Актуальность анализа методов административно-правового регулирования, равно, как и механизма административно-правового регулирования возрастает в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с глубокими и системными изменениями, происходящими в государстве в рамках административной реформы. Эффективность и результативность проводимых в обществе и государстве реорганизаций в значительной степени определяются характером воздействия со стороны государства на развитие, прежде всего, экономических процессов. А оно, в свою очередь находит свое выражение в административно-правовых методах его практического осуществления. С теоретической точки зрения, анализ вопросов, непосредственно связанных с методами административно-правового регулирования, затрагивает два важнейших аспекта. В первую очередь, до сих пор не достигнуто ясности в определении содержания и особенностей методов административно-правового регулирования, а также их роли и места в системе правового регулирования. Во-вторых, следует обратить внимание на свойства административно-правовых методов, характеристики их соотношения с правовыми механизмами, значимые для обеспечения эффективности правового регулирования.

В настоящее время методы административно-правового регулирования и управления, как правило, не соответствуют складывающейся социально-политической и социально-экономической обстановке, а также требованиям, предъявляемым к органам государства. Известно, что сегодня существенно ослаблена роль штабных и аналитических аппаратов органов исполнительной властинедостаточно активно ведется работа по внедрению в практику передовых форм и методов управления и административно-правового регулирования, организации надлежащей правовой подготовки руководящего состава органов исполнительной власти России1. Недостатки в деятельности органов исполнительной власти свидетельствуют о том, что далеко не все должностные лица осознают уровень персональной ответственности за порученное дело. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что совершенствование государственной управленческой деятельности является важнейшим резервом повышения эффективности работы органов исполнительной власти и должно основываться на научно-разработанной концепции оптимизации комплекса методов административно-правового регулирования. Думается, что совершенствование методов административно-правового регулирования и управления, используемых в деятельности органов исполнительной власти, невозможно без научно-методического обеспечения процесса управления системы органов исполнительной вла.

1 См., подробнее: Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1. С. 205−216. сти, совершенствования методов административно-правовой регламентации.

Теоретическая актуальность данного исследования обусловлена, с нашей точки зрения, и тем, что на современном этапе происходит становление новых государственных устоев, что обосновывает развитие и совершенствование подходов к государственному управлению. В связи с этим требуется качественный пересмотр системы методов административно-правового регулирования.

Сказанное ранее, по-нашему мнению, в значительной мере обусловливает актуальность диссертационного исследования. Автор надеется, что оно позволит внести некоторый вклад в разработку проблем оптимизации методов административно-правового регулирования и управления, используемых в деятельности органов исполнительно власти по повседневному руководству социально-политической, социально-культурной и социально-экономической сферами жизни российского госудабЗгсснаель разработанности проблемы. Научная дискуссия о методах правового регулирования в общетеоретическом аспекте ведется с различной степенью активности, начиная с 20-х годов прошлого столетия. Так сложилось, что методы правового регулирования анализировались в основном через призму и с учетом существующих знаний о предмете правового регулирования. Другими словами, исследователей больше интересовал гносеологический аспект проблемы (субъективный фактор всегда порождается объективными условиями). Предпринимались попытки ответить на вопрос, каким образом влияет объективный фактор — предмет правового регулирования — на субъективный фактор — метод правового регулирования. Проблеме соотношения предмета и метода правового регулирования посвящены труды Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, М. А. Аржанова, С. Н. Братуся, С. И. Вильнянского,' Д. М. Генкинда, J1. И. Дембо,.

Q. С. Иоффе, М. П. Кареева, С. Ф. Кечекьяна, А. А. Пионтковского,.

М. С. Строговича, Б. В. Шейндлина и др.

В сравнении с предметом правового регулирования, значительно меньше научному анализу были подвергнуты вопросы, связанные с методами правового регулирования. Справедливо заметить, что интерес к анализу категории «метод правового регулирования», ее содержания, структурных элементов чрезвычайно высок. Об этом свидетельствуют труды Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. М. Горшенева, Д. А. Керимова, Л. В. Клюева, В. В. Лазарева, В. Г. Мелкумова, Г. И. Петрова, А. И. Про-цевского, В. Д. Сорокина, Н. Н. Тарасова, С. А. Теряевского, С. Д. Хазано-ва, Л. С. Явича, В. Ф. Яковлева, В. С. Якушева и ряда других ученых. Вместе с тем теоретической основой для развития этой ветви знания стали труды М. С. Строговича, Ю. К. Толстого.

Весьма важные общетеоретические аспекты проблемы методов правового регулирования, механизм правового регулирования и его структура, а также отдельные виды методов исследовались различными учеными: С. С. Алексеевым, И. В. Борисковой, Д. X. Валеевым, А. М. Витченко, Н. А. Гущиной, В. В. Качановой, О. М. Киселевой, А. И. Москвичевым, С. В. Приваловой, В. М. Серых и др.

Вместе с тем, несмотря на значительное количество работ, в которых рассматривались вопросы способа правового регулирования общественных отношений, в том числе, в сфере государственного управления, проблема административно-правового метода исследована не достаточно полно. Основной массив научных разработок, в том числе авторов, названных выше, сосредоточен на проблеме особенностей и содержания единого отраслевого метода административно-правового регулирования, которые выступает одним из критериев выделения отрасли административного права. Между тем, практика очевидно свидетельствует о множественности и сис-t темности методов правового регулирования отношений государственного управления. Проблема системы административно-правовых методов, стратегии административно-правового регулирования во всей ее полноте до / сих пор не являлись предметом самостоятельной научной работы, что и составляет отличие настоящего исследования от проведенных ранее.

Объект исследования — общественные отношения в области формирования, реализации и развития методов административно-правового регулирования.

Предмет исследования — метод административно-правового регулирования как способ функционирования социальных систем, его сущность и процессуальные формы реализации.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексная joneHKacoBpeMeHHoft стратегии правового регулирования общественных отношений в сфере государственного администрирования, разработка рекомендаций по совершенствованию административно-правовых средств и методов.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих основных исследовательских задач:

— уточнение понятийного аппарата исследования согласно фундаментальным положениям теории права и административно-правовой науки;

— анализ роли и места метода правового регулирования в системе правовых категорий;

— исследование сущности и содержания категории отраслевого метода правового регулирования;

— выявление особенностей реализации административно-правового метода в механизме правового регулирования;

— раскрытие специфики реализации административно-правового метода в административном процессе;

— исследование соотношения понятий административно-правового t метода и режима;

— анализ соотношения методов управления и методов административно-правового регулирования;

— выявление сущности понятия «метод административно-правового регулирования»;

— классификация методов административно-правового регулирования;

— комплексный анализ взаимосвязи административно-правовых методов с иными методами правового регулирования общественных отношений;

— характеристика методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел;

— классификация методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних деланализ организационно-правовых методов регулирования деятельности органов внутренних делвыявление специфики нормативно-правовой регламентации познавательных методов управления деятельностью органов внутренних дел- - изучение правовой базы программно-целевого метода регулирования общественных отношений в сфере правопорядка;

— разработка рекомендаций по совершенствованию административно-правовых методов регулирования деятельности органов внутренних дел, и др.

Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на теорию и методологию познания философии, общей теории и социологии права, что обеспечивает комплексный подход к изучению явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности. При проведении исследования также использованы общенаучные методы познания: исторический, логический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, статистический, экспертные оценки и другие.

Теоретическую базу исследования образуют фундаментальные положения общей теории права и теории административного права, сформу-/ лированные благодаря работе таких известных ученых, как В. Д. Сорокин,.

Д. Н. Бахрах, А. П. Коренев, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, А. П. Шер-гин и др.

Настоящее исследование опирается на концептуально значимые выводы, достигнутые в работах отечественных и зарубежных исследователей по проблемам метода, механизма административно-правового регулирования, правового регулирования в сфере правоохранительной деятельности и в иных областях социальной жизни. Это труды А. П. Алехина, В. К. Бабаева, В. Блинденбахера, Ю. Д. Блувштейна, С. Е. Вицина, И. И. Веремеенко, Д. Гарнера, Д. К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, А. П. Ипакяна, JI. Козера, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, И. Лесерфа, Х.-П. Лудвига, М. Я. Масленникова, Н. И. Матузова, А. В. Малько, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова и др. Кроме того, в диссертационном исследовании автор отталкивался от базовых положений теории государственного управления, изложенных в работах Г. В. Атаманчука, Д. М. Гвишиани, Б. П. Курашви-ли, М. М. Рассолова и др.

Нормативно-правовой основой исследования явились нормативно-правовые акты в сфере организации государственного управления, в целом, и регламентирующие вопросы государственного регулирования деятельности органов внутренних дел и предпринимательской деятельности в Российской Федерации, в частности.

Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических опросов. Основное внимание уделено анкетированию и опросу лиц руководящего состава органов внутренних дел, проведенным в г. Москве, Рязанской, Калининградской областях и других регионах России.

Научная новизна диссертационного исследования определяется актуальностью поставленных задач и заключается в следующем.

Диссертация является первым комплексными монографическим исследованием, специально посвященным теоретическим и прикладным проблемам методов административно-правового регулирования в совре менной России в период происходящих социальных реформ. и.

В работе теоретически обоснована авторская позиция об ограниченности сферы применения категории «отраслевой метод правового регулирования» в качестве критерия деления системы права. Доказан тезис о возможности ее использования лишь при разграничении масштабных отраслей административного, гражданского, уголовного права.

Предложена авторская модель системы способов правового регулирования, состоящая из уровней правовых средств (низший), правовых режимов, методов правового регулирования (высший).

В диссертации исследовано положение о влиянии административно-правового метода на эффективность механизма административно-правового регулирования.

Рассмотрено понятие «метод организационно-правового регулирования». Показана практическая значимость выделения группы таких методов в содержании административно-правовых методов. Изучена стратегия административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел с позиции степени реализации методов управления в соответствующих организационно-правовых методах.

Новизной обладают также иные результаты исследования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административно-правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормах действующего законодательства.

2. Основное влияние административно-правового метода на эффективность механизма административно-правового регулирования проявляется на этапе правоотношения. Здесь имеет значение, насколько общестt венные отношения, сложившиеся в сфере государственного управления, способствуют возникновению юридического факта (состава), параметры которого как раз и задаются административно-правовым методом.

3. Правовой режим — это совокупность правовых средств, применяемых для регулирования общественных отношений по поводу конкретных предметов, ситуаций. Роль, значение категории правового режима проявляются лишь на фоне узко ограниченного предмета регулирования, каким являются общественные отношения по поводу определенного объекта. Поэтому следует отказаться от категории «отраслевой правовой режим». Правовых режимов может быть несколько внутри отрасли, возможны межотраслевые правовые режимы. Но создание путем их обобщения единого отраслевого правового режима не имеет смысла.

Административно-правовой режим — это совокупность административно-правовых средств, применяемых для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного администрирования по поводу конкретных предметов, ситуаций.

4. Категорию «метод административно-правового регулирования» характеризуют следующие признаки: а) Административно-правовой метод — это статическая составляющая способа правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управленияб) Он содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областях исполнительно-распорядительной деятельности государства, создает общую направленность юридического воздействия и является системообразующим фактором для правового инструментария внутри отраслив) Включает методы управления, в той степени, в которой они подвергнуты нормативно-правовой регламентацииг) Имеет в числе разновидностей отраслевой административно-правовой метод.

5. Системно связанные, административные методы, в целом, отвечая закономерностям и свойствам социального управления, подразделяются на административно-правовые и административно-организационные. Отличие названных групп состоит в том, что административно-правовые методы опосредованы в нормативно-правовых актах. В содержании административно-правовых методов также можно выделить организационно-правовые методы, которые подчинены строго определенному предмету регулирования — отношениям, связанным с организацией деятельности в сфере государственного управления. Организационно-правовые методы, в свою очередь, дифференцируются на методы, закрепляющие структурно-функциональную модель объекта государственного управления1 (т.е. раскрывающие структуру и взаимодействие административных органов) и процессуальные, т. е. регламентирующие процедуру реализации прав и исполнения обязанностей участников административных правоотношений.

6. Методика правового регулирования, в самом общем виде определяемая как совокупность правовых методов, способов, наравне с предметом правового регулирования, может являться критерием разграничения отраслей, подотраслей права.

7. Административно-правовые методы находятся в системных связях друг с другом, но образуют при этом не самостоятельную систему (подсистему), а лишь один из уровней системы способов административно-правового регулирования. Иерархическую структуру системы способов правового регулирования, в этом случае, составляют уровни административно-правовых средств (низший), административно-правовых режимов, методов административно-правового регулирования, административно-правовых методик (высший).

Методика административно-правового регулирования — это совокупность методов, способов правового регулирования в сфере государственного управления. 1 Используется терминология теории систем управления, согласно которой в структуре системы выделяются объект и субъект управления. Последние, в свою очередь, по свойствам также являются системами.

8. Эффективное использование методов управления в деятельности органов внутренних дел возможно только при комплексном творческом подходе. Только сбалансированное на основе выводов науки управление соотношение административных, экономических и социально-психологических методов способно обеспечить деятельности органов внутренних дел новый импульс к развитию в соответствии с потребностями современного российского общества и государства.

Основные направления организационного воздействия связаны с построением эффективной структуры аппарата управления с точки зрения необходимого набора подразделений и служб, правильным распределением их функциональных обязанностей, определением оптимальных количественных параметров и обеспечением соответствующей социальной структуры, совершенствованием информационной системы.

9. Обоснованы концептуальные меры совершенствования методов административно-правового регулирования в сфере предпринимательской деятельности и устранения административных барьеров.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его направленностью на развитие теоретической базы юридической науки административного права, на познание сущности, содержания, закономерностей, свойств, возможностей, сферы эффективного применения и т. п. методов административно-правового регулирования общественных отношений.

Автором введено в научный оборот и теоретически обосновано понятие «методика административно-правового регулирования», содержанием которого охватывается совокупность административно-правовых методов. Доказан тезис о специфичности методики правового регулирования различных правовых отраслей, что позволяет использовать эту категорию, наравне с предметом правового регулирования, в качестве критерия деления системы праваВ административном праве наличие особой методики правового регулирования не исключает существования специфичного отраслевого административно-правового метода.

Практическая значимость исследования заключается в конкретных рекомендациях по совершенствованию методов административно-правового регулирования, в том числе в сферах функционирования органов внутренних дел и предпринимательской деятельности.

Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности правотворческих органов — при разработке стратегии правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления и подготовке и принятии конкретных нормативно-правовых актовв работе органов исполнительной властипри разработке предложений по совершенствованию организационно-правовых методов регулирования их деятельности, механизма, административно-правового регулированияв учебном процессе и при дальнейшем исследовании проблемы методов административно-правового регулирования.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 47 научных работах автора, в том числе в трех монографиях, трех учебных пособиях, более чем в тридцати статьях. Результаты исследования нашли отражение в материалах пяти тем НИР ВНИИ МВД России, в которых автор принимал участие в качестве исполнителя самостоятельных разделов.

Теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию при разработке проектов нормативных правовых актов в правотворческих органах, в частности при разработке предложений в модельные законы для стран СНГ в межпарламентской ассамблее Содружества Независимых Государств. Научных положений, выводов, практических предложений, долученные в результате диссертационного исследования, обсуждались: на международном научно-практическом семинаре «Предупреждение коррупции в полиции (милиции)» (Московская академия МВД.

России, 2002 г.) — на международном научно-практическом семинаре «Вопросы полицейской этики» (Московская академия МВД России, 2002 г.) — на научно-практической конференции «Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов» (ВНИИ МВД России, 2003 г.). на круглом столе «Проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях» (ВНИИ МВД России, 2004 г.) — на научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (Академия управления МВД России, 2003 г.) и др.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Результаты исследования, проведенного в настоящей главе, показывают обоснованность следующего вывода:

На современном этапе социально-экономического развития нашего общества проблема совершенствования методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности приобретает особую актуальность по целому ряду причин, часть из которых изложена в настоящем исследовании. Данная тема недостаточно отражена в юридической литературе и в этой работе предпринята попытка более подробно рассмотреть некоторые проблемы применения методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в нашей стране.

Вопросы наиболее эффективного применения методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, рассмотренные в настоящей работе, не являются чем-то устоявшимся, при тех или иных изменениях в обществе они могут совершенствоваться и изменяться. В настоящем исследовании методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности определяются как способы организующего воздействия субъекта на объект, с помощью которых достигаются стоящие перед системой цели.

Содержание методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности не может быть понято без рассмотрения различных точек зрения по данному вопросу. Применительно к административно-правовому регулированию предпринимательской деятельности трудно говорить о какой-то устоявшейся системе взглядов на методы такого регулирования. Это обусловлено сложностью и многообразием общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления предпринимательской деятельности. Данное обстоятельство обуславливает существование множества методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности не исключают, а дополняют друг друга. И от того, насколько они будут четко и последовательно закреплены в действующем законодательстве, будет зависеть эффективность административно-правого регулирования предпринимательской деятельности в нашей стране. Иными словами от совершенствования методов зависит эффективность административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Правовое регулирование есть разновидность правового воздействия. Особенностями, позволяющими вычленить правовое регулирование из содержания феномена правового воздействия, являются: а) наличие целиб) упорядочивающий характер воздействияв) системностьг) взаимосвязь с деятельностью государства.

Правовое регулирования — это воздействие на общественные отношения системы правовых средств, закрепленных в нормах позитивного права, т. е. нормах, установленных и гарантируемых государством и содержащихся в законодательстве и иных официальных источниках, имеющее целью их упорядочение и прогрессивное развитие.

Правовые средства дифференцируются на группы в зависимости от характера влияния на поведение людей. Достижение цели правового регулирования требует применения особых правовых средств — регулятивных, центральным свойством которых является возможность целенаправленного воздействия на поведение людей через их сознание и волю.

Правовые средства классифицируются также по критерию сферы общественных отношений, на которую осуществляется воздействие. При этом специфика средств правового воздействия определяется только соответствующей сферой общественных отношений, в то время, как специфика средств правового регулирования зависит от особенностей и сферы регулирования, и поддерживаемого государством метода регулирования.

Административно-правовое регулирование — это воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств, закрепленных в нормах законодательства и иных официальных источников права, с целью обеспечения интересов в этой сфере личности, общества, государства.

2. Механизм правового регулирования — совокупность последовательно сменяющихся стадий процесса преобразования нормативно закрепленного правила в заданное состояние общественных отношений. В «чистом виде» механизм правового регулирования представляет собой совокупность взаимодействующих между собой лишь трех элементов: норм права, правоотношений и актов применения норм права.

Механизму правового регулирования не свойственна автономность, он функционирует в тесной взаимосвязи со средой правового регулирования. Действенность правового механизма зависит от наличия или отсутствия препятствий к осуществлению его стадий (элементов). Наиболее частые затруднения в реализации механизма правового регулирования связаны с возможностью правоотношений, возникновение которых инициируется соответствующими юридическими фактами. Здесь имеет значение, насколько сложившиеся в обществе условия способствуют возникновению юридического факта. На этой ступени проявляется влияние метода правового регулирования, поскольку именно правовыми средствам, входящими в его содержание, задаются параметры юридического факта.

В механизме административно-правового регулирования юридическими фактами, в основном, являются: а) осуществление деятельности, находящейся под контролем государства — методом правового регулирования определяется количественное соотношение ограничений и стимулов к возникновению юридического фактаб) правовые акты органов исполнительной власти — правовой метод определяет: необходимый объем полномочий исполнительных органов по выявления обстоятельств, влекущих издание правопрекращающих и пра-воизменяющих актовобязанности исполнительных органов по установлению обстоятельство и изданию правопрекращающих, правоизменяющих, правообразующих актов.

3. Несмотря на поверхностное сходство, между категориями «метод правового регулирования» и «правовой режим» имеется весьма существенное различие. В теории права оба эти понятия характеризуют способ организации правового регулирования. Но правовой метод охватывает базис, ключевые идеи, принципы регулирования, создает общую направленность юридического воздействия отрасли, подотрасли. Правовой режим, в свою очередь, объединяет правовой инструментарий, используемый .для упорядочения отдельных видов отношений внутри отрасли, показывает его специфику и многообразие, детализирует отраслевую стратегию регулирования.

Таким образом, правовой режим наиболее точно определяется как совокупность правовых средств, применяемых для регулирования общественных отношений по поводу конкретных предметов, ситуаций.

Роль, значение категории правового режима проявляются лишь на фоне узко ограниченного предмета регулирования, каким являются общественные отношения по поводу определенного объекта. Поэтому следует отказаться от категории «отраслевой правовой режим». Правовых режимов может быть несколько внутри отрасли, возможны межотраслевые правовые режимы. Но создание путем их обобщения единого отраслевого правового режима не принесет полезного результата.

4. Отрасль административного права, воздействуя на предмет регулирования, оперирует широким спектром правовых средств.

Эти правовые средства объединены многими общими чертами, в которых и концентрируется специфика способа регулирования отрасли административного права. Во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности. Такая общность правовых средств отражается категорией метода правового регулирования.

Находящиеся в тесной взаимосвязи, правовые средства и административно-правовой метод изменяются с течением времени, испытывая влияние общественных трансформаций в сфере государственного управления. Юридический инструментарий, «стоящий» в непосредственной близости к регулируемым отношениям и чутко улавливающий их изменения, оказывает влияние на содержание отраслевого метода и, эволюционируя, инициирует развитие фундаментальных основ регулирования отрасли административного права. Однако в соотношении «правовой метод — правовое средство» влияние метода все же доминирует.

Влияние административно-правового метода на общественные процессы в сфере государственного администрирования так значительно, что под его воздействием образуются особые правовые средства, которые наиболее эффективны в границах отрасли административного права, — административно-правовой инструментарий. Относительно отдельных видов общественных отношений в сфере государственного управления административно-правовые средства группируются в административно-правовые режимы.

Административно-правовой режим — это совокупность административно-правовых средств, применяемых для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного администрирования по поводу конкретных предметов, ситуаций.

5. Государственной управление всегда и тесно связано с государственной властью и нуждается в строгом и всеобъемлющем административно-правовом регулировании.

Административно-правовые аспекты государственного управления представляют собой сложный механизм, требующий глубокого и специального исследования.

Методы осуществления управленческой деятельности занимают центральное место в механизме социального управления, который можно представить в виде совокупности способов обеспечения эффективной организации и функционирования системы управления, связанных с выдвижением объективных целей, постановкой задач, выработкой функций, созданием и развитием управляющей системы, призванной в ходе управленческого процесса добиваться достижения поставленных целей.

Следует подчеркнуть, что правильное, разумное сочетание административных, социально-психологических, экономических и иных методов управления является одним из важнейших направлений совершенствования управления на современном этапе.

6. Методы правового регулирования весьма разнообразны. При регулировании правовой отраслью общественных отношений, как правило, используются несколько правовых методов, находящихся друг с другом в системном взаимодействии. Объективно существуют лишь несколько отраслей, правовые методы столь своеобразны, что могут быть абстрагированы в специфичный единый метод правового регулирования. Это отрасли гражданского, административного и уголовного права. Для остальных отраслей постановка вопроса об отраслевом методе безуспешна: своеобразие отраслевого регулирование здесь охватывается не единым методом, а методикой правового регулирования.

Методика правового регулирования — совокупность методов, способов правового регулирования, используемых отраслью, подотраслью. Концепция о существовании методик правового регулирования представляет альтернативу теории иерархической системы методов правового регулирования (согласно которой существуют уровни правовых методов отрасли и единого отраслевого метода). Несмотря на тот факт, что правовые методы находятся в системных связях друг с другом, они не образуют самостоятельной системы (подсистемы), а лишь один из уровней системы способов правового регулирования. Иерархическую структуру системы способов правового регулирования, в этом случае, составляют уровни правовых средств (низший), правовых режимов, методов правового регулирования, правовых методик (высший).

Методика правового регулирования, наравне с предметом правового регулирования, может являться критерием разграничения отраслей, подотраслей права.

Системно связанные, административные методы, в целом, отвечая закономерностям и свойствам социального управления, подразделяются на административно-правовые и административно-организационные. Отличие названных групп состоит в том, что административно-правовые методы опосредованы в нормативно-правовых актах. В содержании административно-правовых методов также можно выделить организационно-правовые методы, которые подчинены строго определенному предмету регулирования — отношениям, связанным с организацией деятельности в сфере государственного управления. Организационно-правовые методы, в свою очередь, дифференцируются на:

— методы, закрепляющие структурно-функциональную модель объекта государственного управления1 (т.е. раскрывающие структуру и взаимодействие административных органов). Среди них следует различать методы координации, согласования, взаимосодействия, контроля и проверки исполнения, инспектирования, инструктирования и т. д.;

— процессуальные, т. е. регламентирующие процедуру реализации прав и исполнения обязанностей участников административных правоотношений.

Существуют другие варианты классификации административно-правовых методов, например по таким основаниям, как: а) характер воздействия на волю субъектов права методы административно правового регулирования подразделяются на методы убеждения и принужденияб) способ воздействия — на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, запрещающие методыв) форма предписания — на категорические, (императивные), поручительные, рекомендательные и диапозитивные методы.

1 Используется терминология теории систем управления, согласно которой в структуре системы выделяются объект и субъект управления. Последние, в свою очередь, по свойствам также являются системами.

7. Метод административно-правового регулирования общественных отношений как юридическое явление составляет основание относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследований как общей теории права, так и теории административного права.

Нормы административного права в процессе социального реформирования направлены на организацию, упорядочивание и совершенствование определенной совокупности общественных отношений (как правило, отношений властности и подчинения), определение правового положения и компетенции органов исполнительной власти, регламентацию их деятельности, форм и порядка взаимоотношений с другими субъектами управления.

Сущность административно-правового регулирования общественных отношений выражается во властно-приказном, организационно-распорядительном характере регулирования этих отношений, чем достаточно четко отличается от всех иных методов правового регулирования общественных отношений, а их характерными чертами следует считать следующие: упорядочивание и закрепление общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности общества, государства и гражданзащита (охрана) урегулированных административным правом общественных отношенийадминистративно-правовая регламентация новых общественных отношений, соответствующих требованиям и тенденциям развития общества, как результата социальных реформпоследовательная локализация и последующее вытеснение тех общественных отношений, которые носят ретроградный, а порой и негативный характер, и не отвечают целям и задачам социального реформирования.

Административно-правовой метод регулирования общественных отношений есть способ воздействия государства посредством определенной совокупности норм права (институтов административного права), поскольку определяющей формой выражения предписаний является норма права как таковая.

При этом тот или иной институт права (например, административного), представляющий собой совокупность норм, выражает не одиц, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права.

Методы административно-правового регулирования, являясь одним из важнейших компонентов в системе различных способов правового воздействия на волю членов общества в содержательном плане, представляют собой своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования, установления на основе нормы административного права определенного состояния воли субъектов, выраженный в их поведении.

Метод административно-правового регулирования придает волевому поведению участников общественных отношений определенное качество в форме «автономности» либо «соподчиненности», где данные категории понимаются соответственно как определенное состояние воли субъектов, выражающееся в их способности сознательно и целеустремленно руководить своими поступками (в определенных рамках свободы своего поведения) и не зависеть от произвольной воли других субъектов данного отношения, а также способность руководить своими действиями в рамках, установленных (в определенном регламентном порядке) волей других субъектов.

8. Эффективное использование методов управления в деятельности органов внутренних дел возможно только при комплексном творческом подходе. Только сбалансированное на основе выводов науки управление соотношение административных, экономических и социально-психологических методов способно обеспечить деятельности органов внутренних дел новый импульс к развитию в соответствии с потребностями современного российского общества и государства.

Основополагающие предложения по совершенствованию оргструктур отражены в «Концепции развития органов внутренних дел». Данный процесс, как предполагается, должен проходить в три этапа и закончиться к 2005 году. Но практика показывает, что в осуществлении намечецных целей имеются определенные недостатки, которые нуждаются в немедленном устранении.

Основные направления организационного воздействия связаны с построением эффективной структуры аппарата управления с точки зрения необходимого набора подразделений и служб, правильным распределением их функциональных обязанностей, определением оптимальных количественных параметров и обеспечением соответствующей социальной структуры, совершенствованием информационной системы.

Реализация каждого из названных направлений воздействия требует проведение определенных мероприятий: соотнесения с реальной обстановкой и ее изменениями предметов ведения и зон ответственности отраслевых служб, постоянного совершенствования задач и функций служб, подразделений, отдельных работников, научности в подходе к определению нормативов штатной численности, предотвращения текучести кадров и, прежде всего, оттока квалифицированных специалистов.

Одним из главнейших направлений совершенствования оргструктур можно выделить компьютеризацию органов внутренних дел. Анализ практических исследований показывает, что большинство сотрудников видят дальнейшее совершенствование своей работы именно в переходе на безбумажные технологии. Существенной проблемой здесь может стать защита информации. В будущем, по нашему мнению, эта область деятельности органов внутренних дел будет не менее важной, чем, например, проблема своевременного получения оперативных данных.

9. На современном этапе социально-экономического развития нашего общества проблема совершенствования методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности приобретает особую актуальность по целому ряду причин, часть из которых изложена в настоящем исследовании. Данная тема недостаточно отражена в юридической литературе и в этой работе предпринята попытка более подробно рассмотреть некоторые проблемы применения методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в нашей стране.

Вопросы наиболее эффективного применения методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, рассмотренные в настоящей работе, не являются чем-то устоявшимся, при тех или иных изменениях в обществе они могут совершенствоваться и изменяться. В настоящем исследовании методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности определяются как способы организующего воздействия субъекта на объект, с помощью которых достигаются стоящие перед системой цели.

Содержание методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности не может быть понято без рассмотрения различных точек зрения по данному вопросу. Применительно к административно-правовому регулированию предпринимательской деятельности трудно говорить о какой-то устоявшейся системе взглядов на методы такого регулирования. Это обусловлено сложностью и многообразием общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления предпринимательской деятельности. Данное обстоятельство обуславливает существование множества методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности не исключают, а дополняют друг друга. И от того, насколько они будут четко и последовательно закреплены в действующем законодательстве, будет зависеть эффективность административно-правого регулирования предпринимательской деятельности в нашей стране. Иными словами от совершенствования методов зависит эффективность административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации.