Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка

с.

Актуальность темы

Проводимые в российском обществе радикальные экономические и политические преобразования поставили перед юридической наукой проблему теоретического поиска новых моделей функционирования системы органов внутренних дел, максимально приспособленных к условиям рыночных отношений и обеспечивающих ход реформ.

Решение этой проблемы непосредственно связано с децентрализацией управления и усилением самостоятельности местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Последовательное закрепление в действующих законодательных актах1 идеи создания муниципальных органов охраны общественного порядка на территориях, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, объективно обусловлено: во-первых, особенностями переходного периода Российского обществаво-вторых, необходимостью последовательного наделения местной милиции не только функцией по охране общественного порядка, но и по осуществлению контроля за выполнением решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенций (в сферах экологии, природоохраны, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др.).

1 См.: Конституция Российской Федерации (ст. 132) — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «от 28 августа 1995 г. (п. 8 ч.2 ст.6) — Указ Президента Российской Федерации «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 802.

Результаты пилотажного исследования свидетельствуют, что в условиях переходного периода функционирующие в настоящее время подразделения милиции общественной безопасности все более приобретают новые черты: а) находятся под большим влиянием со стороны местных органовб) финансирование большинства этих подразделений осуществляется из средств бюджетов регионального уровня.

Таким образом, на практике наметилась определенная тенденция муниципализации милиции. Вместе с тем, этот процесс в системе российской милиции идет медленно. Создание же на самоуправляемых территориях так называемой «муниципальной» милиции не решает всех вопросов, сформулированных в указанных выше законодательных актах.

Не отрицая определенного вклада в охрану общественного порядка со стороны муниципальной милиции, тем не менее следует отметить, что создание таких подразделений, на наш взгляд, не может рассматриваться в качестве оптимального решения проблемы по следующим основаниям: а) муниципальная милиция является структурным подразделением милиции общественной безопасности, следовательно, ее сотрудники остаются государственными служащими и не могут в этом качестве совмещать свои обязанности с муниципальной службой, находится в полном подчинении органам местного самоуправленияб) подчиненность их по вертикали означает фактическое нарушение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Таким образом, принадлежность милиции общественной безопасности федеральным органам исполнительной власти значительно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления при таком положении лишены возможности руководить в полном смысле этого слова местной милицией, поскольку в противном случае их пришлось бы наделить правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции в отношении структурных подразделений федеральных органов исполнительной ветви государственной власти. А это противоречит реализуемой в Российской Федерации концепции местного самоуправления.

Реализация же законодательных положений путем создания общественных органов охраны общественного порядка, обеспечения организационно-материальных условий для эффективного функционирования подразделений мдлиции общественной безопасности, организации взаимодействия общественности с милицией и т. п. вряд ли встретит понимание со стороны руководства органов местного самоуправления. Хотя этот путь и позволяет сохранить в целостности существующую систему милиции общественной безопасности, но с другой стороны он полностью зависит от элементов субъективных: воли и желания руководителей муниципальных образований следовать именно этой схеме.

Следовательно, любая попытка органов федеральной власти и субъектов Федерации оказать в этом вопросе давление на органы местного самоуправления может быть квалифицирована как посягательство на законные интересы последнего.

В этой связи автором была выдвинута гипотеза о том, что из всех вариантов решения проблемы наиболее детального рассмотрения заслуживает вариант, предусматривающий создание на самоуправляемых территориях полностью подчиненных и подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования (полностью или в большей части) самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных (а не государственных) служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона, нормативного акта субъекта Федерации и устава муниципального образования определенной компетенцией в сфере правопорядка.

На наш взгляд, данный вариант решения проблемы обеспечивает фактическое соблюдение норм действующего законодательства, полную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, отнесенных к предмету ведения властей муниципального образования.

Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования является анализ правовых и организационных основ на перспективу возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка.

Предметом изучения были избраны: социальная сущность муниципальных органов охраны общественного порядка, в том числе отдельной ее разновидности (гак называемой «муниципальной» милиции) — тенденции становления и развития муниципальных органов охраны общественного порядкавопросы правового регулирования и организации деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, их форм и методовзарубежный опыт подобной деятельности.

Цель исследования заключается в описании возможных моделей создания и функционирования на территориях муниципальных образований Российской Федерации нового правоохранительного института вне системы органов внутренних дел.

Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи: определить роль и место милиции общественной безопасности (местной милиции) в структуре муниципальных образованийраскрыть назначение, социальную и организационную сущность муниципальных органов охраны общественного порядкаизучить зарубежный и отечественный опыт создания и функционирования так называемой «муниципальной» милициивыявить доминирующие тенденции развитая муниципальных органов охраны общественного порядка на ближайшую и отдаленную перспективырассмотреть организационно-правовые признаки, определяющие место и роль муниципальных органов охраны общественного порядка в системе местного самоуправленияраскрыть зависимость муниципальных органов охраны общественного порядка от системы организации власти на местахгипотетически определить и рассмотреть характерные черты компетенции муниципальных органов охраны общественного порядкаопределить возможные формы и методы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка на перспективу их созданиясформулировать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики рассматриваемого правоохранительного института.

Методологическая база исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением таких специальных научных методов, как исторический, формально-логический, сравнительного правоведения. Автор обобщил материалы служебных командировок сотрудников МВД России в 88 регионов Российской Федерации по проблемам деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) и так называемой «муниципальной» милициипубликации в периодической печати и научных источниках.

Помимо этого соискателем изучено мнение 800 сотрудников органов внутренних дел различного уровня по проблемам возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка, а в качестве экспертов — 50 непосредственных руководителей ОВД. Для получения обратной связи автором изучено мнение более 1000 жителей (в городах и сельской местности) по вопросам повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка.

Исследованием охвачены Алтайский и Приморский края, Брянская, Воронежская, Курская, Кемеровская, Иркутская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Омская, Тамбовская области и г. Москва.

Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются также на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщение, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и учебных заведениях системы МВД России в 1992;1997 гг.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это первая выполненная на монографическом уровне работа, в которой в комплексе рассматриваются правовые, организационные аспекты возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации. В работах отечественных ученых и юристов (А.И.Алексеев, И. И. Веремеенко, А. П. Герасимов, А. В. Губанов, Р. И. Денисов, И. Ш. Колясханов, Л. М. Колодкин, Ф. Е. Колонтаевский, Б. П. Кондрашев, А. М. Кононов, А. П. Коренев, А. М. Мартынов, Г. М. Миньковский, Р. В. Нарбутов, В. С. Обидин, Ю. А. Ольхов, Ю. И. Осипов, В. И. Радеев, А. Н. Роша, Ю. П. Соловей, П. П. Фатеев, В. К. Филатов, Е. Ю. Шихов и ряда других специалистов) рассматривались в основном вопросы применительно к деятельности так называемой «муниципальной» милиции. В этом аспекте анализировался зарубежный опытразрабатывались предложения и рекомендации.

В настоящей работе диссертант впервые рассмотрел и возможные модели создания муниципальных органов охраны общественного порядка в системе государственного устройства России, значение и перспективы их развитиядал определение новому правоохранительному институту.

В диссертации выделены специфические особенности организации и практической деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, выработаны определенные методологические подходы к разрешению возникающих здесь проблем.

Новым является и то, что автор рассматривает данную проблему не изолированно, а во взаимоувязке с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом соответствующего зарубежного опыта, критически анализируя его применительно к развитию ситуации в России.

На защиту выносятся следующие основные положения выводы: результаты анализа ситуаций, которые могут возникнуть в процессе организации и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка в России, а также особенностей их правового статтса и значения для процессов реформирования российского государства и обществасравнительные оценки возможных вариантов формирования муниципальных органов охраны общественного порядкааргументация гипотетически выделенных автором специфических особенностей правового регулирования и организации деятельности муниципальных органов охраны общественного порядкарезультаты критического анализа существующей практики функционирования так называемой «муниципальной» милиции в системе милиции общественной безопасности.(местной милиции) — выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования, организации практики деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка на ближайшую и отдаленную перспективы.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит прежде всего в конкретных аргументированных предложениях диссертанта, направленных на совершенствование охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований. Работа имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку ее положения в определенной мере ликвидируют существующий в административно-правовой науке пробел в части правового обеспечения условий формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Значимость результатов диссертационного исследования обуславливается также новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к существующей деятельности так называемой муниципальной" милициипрогностическим характером ряда выводов диссертанта, в частности, о поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка с учетом социально-экономической и политической нестабильности российского государства и общества.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при выполнении поручений руководства МВД РФ, в частности, при разработке проекта Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации», а также в учебном процессе Московского юридического института МВД России.

Основные материалы диссертационного исследования нашли отражение в 3-х опубликованных научных трудах автора.

Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований, в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России при дальнейшей разработке проблем муниципальных органов охраны общественного порядка.

Структура и объем диссертации

Работа выполнена на 159 стр. машинописного текста и состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения.

Список использованных источников

включает 126 наименований.

Результаты работы всех нарядов должны отражаться в специальной ведомости ежедневного учета, а затем суммирования в пределах месяца, квартала и т. д.

Помимо результатов работы патрульно-постовых нарядов следует учитывать объем фактической нагрузки личного состава. Причем, не только применительно к общему объему рабочего времени того или иного служащего, но и в фактическом выражении (число доставленных нарушителей, подобранных пьяных и т. п.). В целях более равномерного распределения нагрузки следует производить перестановку служащих по постам и маршрутам.

В связи с вышеизложенным полагаем, что при формировании муниципальных органов охраны общественного порядка, особенно на первых этапах, необходимо учитывать и использовать имеющийся опыт организации охраны общественного порядка.

Разумеется, при этом необходимо уходить от шаблонности. Внедрение стационарных постов и организации работы по принципу патрульного участка требует соответствующей подготовительной (аналитической) работы, подготовки профессионалов-исполнителей, финансовых затрат.

§ 3. Методы деятельности муниципальной полиции зарубежных стран.

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо1. Следовательно, применительно к деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка можно говорить о способах, приемах по практической реализации задач и функций, возложенных на эти подразделения. Исследованию методов осуществления административно-надзорной деятельности милиции (полиции) в процессе охраны общественного порядка в отечественной юридической литературе уделялось определенное внимание.2 Указывались и способы реализации данных методов: обход (объезд) установленных маршрутов, осмотр отдельных участков, объектов, проведение специальных рейдов по выявлению правонарушений в жилом и рыночном секторах и т. п.^.

Между тем, в литературных источниках, на наш взгляд, недостаточно полно раскрыто содержание данных методов. Вне поля исследователей оказался и такой важный аспект проблемы, как.

1 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 352.

1 См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1997; Колонтаевский Ф. Е. Организационные и тактические основы охраны общественного порядка и безопасности органов внутренних цел. М. 1994. С.7−14: Губанов А. В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка МВНИИ МВД России. 1993; Герасимов А. П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних лет. Учебное пособие. М Академия МВД О CP, 1988 и др. См., напр.: Фатеев П. П Указ. Соч. С 138 141. реализация того или иного метода, то есть вопрос о тактике их применения в типичных ситуациях.

В это связи заслуживает внимания информация о методах, применяемых при охране публичного порядка в развитых зарубежных государствах1.

Согласно принятой в патрульно-постовой полиции классификации патрулирование может осуществляться четырьмя способами:

1. По стабильному маршруту разрабатываемому заранее. Преимущество: более полный охват участка, облегчается контроль. Недостаток: шаблонный характер, существуют непросматриваемые места, полицейские утрачивают чувство самостоятельности.

2. По случайному маршруту, который избирается самим полицейским. Отмечается высокая эффективность патрулирования, но контроль затруднен.

3. По выделяемым на территории секторам, в которых полицейские патрулируют по избранным маршрутам. Эффективность патрулирования высокая, однако, сфера охвата вниманием оказывается суженной.

4. По важным пунктам, через которые обязательно должен проследовать патруль (соединение первого и второго). Наиболее рационален для густонаселенных городских районов.

См: Губанов А. В. Указ. Соч. С 26−71. Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М.: Академия МВД России, 1992; Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. Сб. научных трудов. Академия МВД СССР, 1991; Полиция и борьба с преступностью за рубежом. М.: ВНИИ МВД СССР, 1991: Полиция и борьба с преступностью за рубежом. Вып.2. М.: ВНИИ МВД СССР, 1994; Князев В. В. Стефанишин С.С. Борьба с массовыми беспорядками за рубежом. Вып.1. М.: ВНИИ МВД России, 1992.

В отличие от патрулей, которые несут службу в полицейской форме и на полицейских автомашинах, иногда создаются группы, которые решают поставленные перед ними задачи конспиративно. Эти (так называемые специальные) патрули комплектуются полицейскими, одетыми в гражданскую одежду. При патрулировании используются наиболее распространенные в данной стране марки машин, замаскированные под машины частных владельцев или такси. Патрули действуют главным образом в темное время суток в районах, отличающихся наиболее высоким уровнем преступности.

Создаются также специализированные патрульные подразделения, которым предоставлена неограниченная инициатива и свобода в выборе тактических приемов. Они используются только для предупреждения определенных видов преступлений и борьбы с ними, могут прибегать к маскировке при помощи одежды, грима и других средств в зависимости от поставленных задач.

В отличие от других стран в Японии основными организационными единицами патрульно-постовой службы являются полицейские будки и полицейские посты, патрульные моторизованные группы, подвижные и охранные полицейские будки, контрольные и командно-диспетчерские пункты. Обычные полицейские будки и посты, патрульные моторизованные группы по традиции относятся к основной системе, а подвижные и охранные будки, а также контрольные пункты рассматриваются как звенья вспомогательной или дополнительной системы. Личный состав будок и полицейских постов имеет участки обслуживания с постоянным населением, а личный состав патрульных моторизованных групп, подвижных и охранных будок, контрольных пунктов считается не имеющим таковых.

Будки создаются в городах, посты — в сельской местности. Первые оборудуют только служебными помещениями, вторые — служебными и жилыми.

В районах застройки многоэтажными жилыми зданиями европейского типа используются подвижные полицейские будкиспециально оборудованные автобусы.

По мнению японских официальных кругов, несение патрульно-постовой службы включает в себя как патрулирование вне будки или поста, так и охрану во время нахождения личного состава внутри будки (поста). В качестве основной ее формы признаны контакты при обходе: данный принцип означает требования рационального сочетания методов несения службы.

Метод территориального обслуживания реализуется, в частности, в том, что каждый из полицейских, входящих в личный состав одной будки, отвечает за порученную ему часть общего участка. Тяготеют к этому принципу и моторизованные патрули. Отделение полиции, например, объединяет будки в своеобразные блоки и на каждый из них выделяет патрульную автомашину.

В Японии на одного пешего патрульного приходится примерно 150 семей, которые он обязан посетить по крайне мере два раза в год, чтобы составить представление об источниках доходов, образе жизни и т. п.

Следует отметить, что в ряде стран, в частности, США, ФРГ, Великобритании разрабатывается целый ряд программ, имеющих целью усиление борьбы с преступностью вообще и повышение роли патрульной службы в ней. в частности. Такую же цель преследуют многочисленные эксперименты, проводящиеся в различных штатах, графствах и некоторых городах. Этиэксперименты носят, как правило, локальный характер. Характерной их чертой является то, что инициатива полицейской администрации, в чьем ведении находится данная территория, не бывает ограничена сверху и отличается значительной самостоятельностью.

В ходе экспериментов и осуществления программ исследования оценке подвергаются различные методы патрулирования, их сочетание, связанные с этим изменения на криминогенных участках, качество и результативность связи с населением, уровень авторитета патрульной службы.

С целью ограничения дальнейшего роста преступности и более тесного общения полиции с населением в штате Флорида (США) была предпринята попытка закрепить за конкретной территорией группу полицейских, пользующихся определенной самостоятельностью в выборе методов и средств и строящих свою деятельность на постоянном взаимодействии с населением. Группа осуществляла на своем участке все виды полицейской деятельности 24 часа в сутки, поэтому в ее состав входили следователи, специалисты по расследованию ДТП и т. д. Подобного рода эксперимент, но не с разделением территории на участки, а с выделением особо криминогенных «островков» проводился в городе Лионе (Франция). И в том, и в другом случае были получены положительные результаты.

Весьма важным в деятельности ПС признано расширение и углубление контактов с населением. При этом преследуется несколько целей: получение необходимой информации, частичная превенция правонарушений, а также укрепление авторитета полиции и доверия к ней со стороны граждан. Вступать в контакт рекомендуется при малейшей возможности и не только с законопослушными гражданами. но и с потенциальными правонарушителями, с лицами, чье поведение, внешний вид внушают подозрение. Считается, что даже кратковременная беседа способствует нарушению асоциальной установки.

Вступление в контакт должно быть ненавязчивым и не вызывать у собеседника ощущения принудительности. Особое значение придается располагающей манере разговора полицейского, умению выбирать тему и маскировать интересующие его вопросы.

В этой связи оправдано мнение о необходимости внедрения в деятельность полиции достижений педагогики, психологии, так как это сделает методику работы полиции научно обоснованной, расширит ее возможности для работы со всеми возрастными, профессиональными группами и социальными слоями населения. В этих целях были увеличены сроки обучения в специальных учебных заведениях на 3−6 месяцев.

Говоря об опыте использования в борьбе с преступностью создаваемых для этой цели полицейских образований, следует упомянуть, что в некоторых полицейских управлениях Баварии организованы специальные группы патрулей, численность которых колеблется в пределах 20−25 сотрудников. В них подбираются наиболее опытные полицейские оперативных подразделений, имеющие соответствующую подготовку и прошедшие проверку. Сотрудники этих групп при выполнении заданий не носят форменную одежду. Организационная группа является одним из отделений взвода патрулей, но со своими специфическими задачами и обязанностями. Спецгруппа подчиняется непосредственно начальнику полицейского управления.

Главной их задачей является борьба с преступлениями против собственности, с подпольной торговлей наркотиками, а также с правонарушениями, относящимися к категории уличных преступления.

Патрульная служба противостоит правонарушителю всеми методами, включая насильственные. В какой-то степени патруль выполняет все полицейские функции: не только предупреждает и пресекает нарушения общественного порядка и преступления, но и •закрепляет доказательства совершения правонарушения, устраняет нарушения дорожного движения, занимается общей и индивидуальной профилактикой. Подчас многие из этих функций реализуются недостаточно квалифицированно, но это восполняется тем, что патрульные вездесущи, они находятся ближе всего к населению. Обычно в патрульной службе занято от 50 до 60% состава полиции, постоянно на улице находится приблизительно 15% личного состава.

Достаточно высокая эффективность ПС в значительной степени объясняется кроме остального тем. что в ряде зарубежных стран все или абсолютное большинство вновь принимаемых на работу в полицию направляются в патрульную службу. И возможность перемещения на более высокую должность или в другую службу ставится в прямую зависимость от квалификации полицейского и качественного выполнения им функциональных обязанностей.

Методы патрулирования, используемые ПС полиции США, являются приемлемыми в определенной степени и для России (в элементах организации). Так, в ряде городов США с высоким уровнем преступности активно используется практика организации деятельности ПГ1С по бригадному методу". Наиболее сложные в оперативном отношении городские районы обслуживаются бригадами или комбинированными патрульными группами: 5−7 патрульных полицейских (по одному в патрульной машине), два пеших патрульных, детектив, находящийся в одной из машин, сотрудник службы борьбы с пороками, сотрудник ППС для организации и поддержания связи с центром (из любой патрульной машины).

Бригадный метод", нацеленный в первую очередь на расследование престу пления, в то же время способствует повышению эффективности общеполицейских мероприятий по предупреждению правонарушений и охране порядка. При этом высокая мобильность и результативность бригад, во-первых, порождает страх у потенциальных преступников и вытесняет их из данного района обслуживания и, во-вторых, эти факторы повышают доверие населения к полиции, стимулируют граждан к активному сотрудничеству и помощи полиции.

Одним из преимуществ «бригадного метода» является активное стремление сотрудников ППС совершенствовать свои профессиональные навыки, работая в тесном и непосредственном контакте с детективами.

Кроме названных бригад могут создаваться специальные отряды, состоящие из сотрудников патрульной службы и приглашенных специалистов из полицейских формирований других городов. Деятельность этих отрядов носит временный характер и, как правило, направлена на борьбу с определенными видами преступлений, например, с хищениями автотранспортных средств, квартирными кражами, грабежами, изнасилованиями. Привлекаемые из других органов и ведомств сотрудники являются специалистами в сфере предупреждения и пресечения именно конкретных видов преступлений.

По мнению американских исследователей, использование специальных отрядов позволяет в случае необходимости осуществлять в районе быструю концентрацию полицейских сил, которые подготовлены соответствующим образом и ориентированы на активный поиск и задержание преступников и правонарушителей.

В городах с высокой плотностью населения часто используется групповой патруль. Численность его обуславливается оперативной необходимостью (но не меньше трех человек). В него наряду с сотрудниками патрульной службы входят представители других полицейских служб, чаще всего агенты уголовной полиции (детективы). На месте происшествия сотрудники патрульной службы принимают меры к ликвидации нарушений общественного порядка, а детектив проводит предварительное расследование по горячим следам.

Примерно по такому же принципу строится работа «единого» полицейского патруля в Англии, используемого в городских районах. Он включает в себя, как правило, парные патрули, осуществляющие регулярное патрулирование на определенной территории, полицейский автомобиль, также патрулирующий по территории, охватываемой несколькими патрулями, и офицера отделения уголовного розыска. Во время несения службы постоянно поддерживается контакт с населением и связь с оператором полицейского штаба.

В крупных городах наряду с патрулями, действия и время службы которых заранее планируется, создаются также оперативные патрульные отряды, являющиеся резервом и используемые во время волнений, забастовок, групповых неповиновений властям и в других случаях, когда несущие службу патрули нуждаются в подкреплении. Такой отряд состоит не менее чем из 8−10 патрульных в полицейской форме и передвигается на автомашинах с опознавательными знаками полиции. Обычно перед ним не ставится задача по профилактике правонарушений, однако, может поручаться патрулирование с предупредительными целями, особенно в условиях ожидающихся массовых беспорядков.

Как правило, результативность превентивного воздействия патрульно-постовой службы связывается с количественным уровнем «насыщения» патрульными силами, которое должно создавать «эффект вездесущности» полиции. В рамках этих установок и формулы «чем больше полиции — тем меньше преступлений» строилась деятельность ППС полиции США в течение 15−20 лет.

Довольно высокая плотность насыщения американских городов полицейскими силами достигалась в основном рациональным использованием ресурсов патрульной службы. В среднем по стране в расчете на 10 тыс. Населения приходится 20ь полицейских, а в крупных городах с населением, превышающим 1 млн. человек, эта цифра составляет от 37 (в Лос-Анджелесе) до 71 (в Вашингтоне).

Однако, несмотря на постоянное увеличение сил, участвующих в традиционном превентивном патрулировании, рост преступности, особенно в городах, значительно превышал темпы наращивания сил охраны порядка, поэтому стало шире практиковаться использование так называемой «специальной» тактики, которая направлена на более эффективное предупреждение преступлений, активный поиск и задержание преступников и других правонарушителей.

С учетом этих выводов полицейские департаменты в своей практической деятельности начали использовать тактику дифферинцироваиного обслуживания вызовов в соответствии с видом каждого происшествия или ситуации и их временными характеристиками.

В последние годы вместо направления нарядов ППС по вызовам «некритического» характера, их обслуживание осуществляется иными категориями персонала полиции в рамках так называемого полицейского консультирования по телефону (беседа полицейских-психологов, сотрудников службы по работе с несовершеннолетними и т. д.).

В организации деятельности ППС в настоящее время используется метод «расщепленного патрульного подразделения». Он начал применяться с середины 70-х годов. В рамках этого метода наряды ППС разделены на две группы: реагирования, обслуживающую только вызовы и происшествия, и превентивную.

Наряды ППС, входящие в группу реагирования, закреплены за районами города с высоким уровнем преступности и находятся при стационарных базах, имеющих постоянную связь с диспетчерской службой полицейкого департамента.

Патрульные наряды превентивной группы осуществляют патрулирование на территории всего города без какой-либо определенной привязки к районам и патрульным участкам.

Обе группы находятся в оперативном подчинении у начальника патрульного подразделения, а руководство ими осуществляется из диспетчерской службы полицейского департамента. В условиях чрезвычайных обстоятельств группы объединяют свои усилия для выполнения общих задач.

Эта концепция организации ППС считается среди американских специалистов эффективной и перспективной, поскольку она позволяет создать такие условия, при которых вызовы на происшествия «получают быстрое и оперативное обслуживание», а патрулирование, нацеленное на предупреждение преступности и охрану порядка, представляет собой процесс, который не прерывается различными вызовами.

Кроме того, «расщепленная» организация позволяет учитывать рабочую нагрузку нарядов реагирования и эффектно определять необходимое количество сил и средств, а также их распределение во времени и в пространстве.

В настоящее время используемые в ППС тактические приемы патрулирования подразделяются на две основные группы: тактика предупреждения преступленийтактика поиска, задержания и ареста правонарушителей. Для той и другой групп тактических приемов характерны открытые и смешанные методы действий.

Открытые методы используются патрульными нарядами в полицейской форме на автотранспорте с полицейской маркировкойони нацелены на предупреждение, а также, по возможности, — на задержание и арест преступников и других правонарушителей.

Скрытые методы применяются главным образом для активизации задержаний и арестов, что в конечном итоге должно оказывать превентивный эффект.

При выборе патруля на автомобиле рассматриваются следующие вопросы: должна ли полицейская автомашина иметь ясно видимые опознавательные знаки или быть незаметной. Первый вариант полезен при осуществлении предупредительных задач патрульной службы. Однако, когда основной задачей является задержание правонарушителя, тогда патрульный в машине с опознавательными знаками может оказаться в невыгодном положении. Так, у части патрульных автомашин боковые дверцы окрашиваются в яркий цвет, а на крыше и крыльях нет никаких знаков или оборудования. Красные фары устанавливаются в обычных местах и гасятся, когда они не нужны. Спереди такая машина кажется обычной, а сбоку или под углом ясно видно, что это патрульный автомобиль. Другой компромисс заключается в использовании навешивающихся на автомашину в случае необходимости знаков, показывающих ее принадлежность к полиции.

Смешанные методы представляют собой комбинацию двух предшествующих.

В последние годы подразделения ППС широко используют тактические приемы активного и целенаправленного патрулирования или, как его называют американские авторы, «агрессивного патрулирования», при котором патруль видит свою главную задачу в задержании, обыске и даже аресте подозрительных лиц, не обращая при этом внимания на юридическое оформление своих действий.

В городах со сложной оперативной обстановкой применяется комплекс тактических приемов «направленного сдерживающего патрулирования» ЩСП). который сводится к целенаправленным, заранее запланированным превентивно-сдерживающим мероприятиям, проводимым в конкретных районах, по конкретным видам преступлений.

Одним из приемов НСП является «целенаправленное насыщение» определенного района патрульными силами при осложнении оперативной обстановки. При этом внимание ППС сосредоточено на решении конкретных задач по борьбе с определенными видами преступлений (например, кражи со взломом, угон автотранспортных средств, разбойные нападения и т. д.).

В настоящее время в ППС активно применяется прием 'тактического опроса" с остановкой граждан и выяснения у них причин нахождения в данном районе. В целях выявления и уточнения места нахождения подозрительных лиц и разыскиваемых преступников «опрос» используется и в качестве составной части «насыщенного» патрулирования. Причем, в комплексе эти приемы рассматриваются специалистами как активная наступательная тактика предупреждения и борьбы с преступностью средствами ППС, создающая у потенциальных правонарушителей впечатление, что их действия могут попасть в поле зрения полиции.

Одной из разновидностей этого приема является «ориентированный опрос», при котором отдельные сотрудники или наряды ППС нацелены на опросы определенной категории лиц (молодежь и подростки, алкоголики, наркоманы).

Осуществляя мероприятия по борьбе, например, с кражами из автомашин в дневное время (которые в основном совершают подростки), патрульные наряды останавливают и опрашивают всех без исключения подростков, находящихся на улице во время занятий в школе. Практика свидетельствует, что отказ от тактики «опросов» в районах, где ранее такая практика применялась, приводил к росту ограблений, краж со взломом, угонов автомашин, нападений и избиений, группового хулиганства. При возобновлении «опросов» количество названных преступлений в районе снижалось.

Широко распространен тактический прием поиска и задержания преступников с помощью «патруля, ориентированного на задержание». По своей сути это аналог действиям полицейской разведки при проведении наружного наблюдения. Различают действия такого патруля, наблюдающего за определенным объектом (дом, магазин и т. д.), или же осуществляющего наружное наблюдение за потенциальными преступниками и нарушителями порядка с тем, чтобы провести задержание во время совершения правонарушения.

В ряде городских департаментов стали применяться полицейский «опросы» граждан по телефону. В случае выявления лиц, что-либо знающих о конкретном преступлении, с ними устанавливается непосредственный контакт сотрудником патрульной службы для получения более детальной информации.

Тактический прием «поиск подозреваемого» используется в целях активного поиска и задержания преступников и других правонарушителей по горячим следам. На месте происшествия действует патрульный наряд, занимающийся расследованием, а свободные наряды соседних участков осуществляют объезд прилегающих районов, проводя опрос граждан, подозрительных лиц, досматривают машины и т. д.

Следует отметить, что использование подразделениями ППС целенаправленных тактических приемов, широкое участие в мероприятиях по активному поиску и задержанию преступников потребовали не только повышения профессиональной подготовки сотрудников, но и вызвали необходимость создания в рамках подразделений ППС специальных тактических групп, ориентированных на особые приемы и методы работы. В частности, рекомендовалось в подразделениях полиции, насчитывающих более 75 сотрудников, создание гибкого и мобильного тактического подразделения. Рекомендовано применять специальную тактику с учетом специфики наиболее острых проблем борьбы с преступностью в районе обслуживания. Специальная тактика должна применяться в том случае, если обычные, традиционные формы патрулирования являются неэффективными.

В настоящее время практически во всех крупных городах страны функционируют специальные тактические группы, которые входят в состав патрульно-постовой службы и подчиняются ее начальнику.

Сотрудники групп освобождены от работы по обслуживанию вызовов и полностью сосредоточены на особо специфических проблемах борьбы с преступностью в данном районе.

В местной полиции тактические группы ППС рассматриваются как своего рода элита, а работа в них считается высокопрофессиональной и особо престижной.

Настойчивое совершенствование тактических приемов и методов деятельности патрульно-постовой службы отражает попытки полиции усилить сдерживающее воздействие на постоянный рост преступности (в значительной степени — уличной). Поэтому, как можно заметить, тенденцией развития тактики ППС является ориентация приемов и методов работы на активный поиск и задержание преступников, в том числе с использованием элементов оперативно-розыскной деятельности. Характерными являются определенный отход от традиционного превентивного патрулирования в районе обслуживания и использование специальных тактических приемов ППС, особенно для борьбы с определенными, наиболее опасными в данное время и в данном месте, преступлениями. Аналогичная тенденция просматривается и в тактике «дифферинцированного» обслуживания вызовов, нацеленной на повышение оперативности деятельности ППС и более экономное использование ее сил.

Такая избирательность, специализация тактических приемов и методов ППС, безусловно, способствует совершенствованию деятельности городских департаментов полиции, предоставляя их руководству широкие возможности строить деятельность полицейских подразделений в соответствии со спецификой оперативной обстановки на подведомственной территории.

Вышеизложенные методы, на наш взгляд, могут быть использованы и в деятельности вновь создаваемых муниципальных органов охраны общественного порядка. Целесообразно учитывать предложенные формы и методы и в процессе разработки соответствующих Положений, регламентирующих деятельность этих подразделений, а также методических рекомендаций, памяток и т. п. по типовым тактическим действиям служащих муниципальных органов охраны общественного порядка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основе проведенного исследования можно сформулировать сведущие основные выводы:

1. Анализ современного состояния правоохранительной системы, и прежде всего одного из ее звеньев — милиции общественной безопасности, свидетельствует, что экстенсивный путь ее развития путем наращивания только численность сотрудников милиции в условиях бюджетного дефицита страны обречен на неудачу. Система милиции общественной безопасности в следствии своей громоздкости уже не в далеком будущем может оказаться на грани потери управляемости. Нейтрализовать структурное ее построение в настоящее время не в полной мере отражает новые реалии федерального устройства государства и фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти и управления — местного самоуправления.

2. Принадлежность милиции общественной безопасности федеральным органам исполнительной власти значительно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления лишены возможности руководить в полном смысле этого слова местной милицией, поскольку в противном случае их пришлось бы наделять правом осуществлять исполнительно — распорядительные функции в отношении структурных подразделений федеральных органов исполнительной ветви государственной власти, а это противоречит реализируемой в Российской Федерации концепции местного самоуправления.

3. Функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению. Опыт демократического развития стран, механизм социального управления, которых в достаточной степени децентрализован, показывает, что их полицейские системы имеют, как правило, многоуправляемое построение. Формирование муниципальной полиции зарубежных стран создается властями автономных территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по охране общественного порядка на конкретной территории. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, она выполняет все основные функции полиции в низовых административно территориальных единицах. При этом дублирование полицейских функций на местах, как правило, не допускается.

4. Опыт полицейского самоуправления выявлен и в истории России. Материалы исследования показывает, что регулярная полиция в России создана была лишь в начале 18 века. До этого полицейские функции выполняли местные органы общей компетенции, большинство из которых формировалось на началах самоуправления. Созданные в 1802 году Министерства внутренних дел открыло путь к централизации полиции. Однако абсолютной централизации полиции в дореволюционной России достигнуто не было. Местные органы управления (самоуправления) предоставлялись достаточно широкие полномочия в решение вопросов организации и деятельность полиции (структура, штаты и т. д.). Длительное время низшие полицейские должности в городах и сельской местности замещались путем избрания населением. В межреволюционный период 1917 года полиция (милиция) были полностью «муниципализирована» и только построения советской милиции стало осуществляться на принципе полной централизации всех ее звеньев.

5. Становление местного самоуправления в Российской Федерации позволило вернуться к идее обеспечения охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований силами собственных правоохранительных формирований, функции некоторых наиболее точно ответили бы интересам конкретных территорий. Основной причиной формирования данной социальной потребности является неудовлетворенность населения городов районных центров и других населенных пунктов фактическом в состоянии охраны общественного порядка, низком авторитете милиции общественной безопасности среди населения.

6. Создание на самоуправляемых территориях так называемой «муниципальной» милиции подобно тому, как это уже делается в ряде регионов, представляет собой известный компромисс между потребностями в услугах милиции (не только в сфере охраны общественного порядка) на местах и возможностями территориальных подразделений милиции общественной безопасности. Имеющийся опыт функционирования подобных подразделений позволяет сделать определенные выводы, которые следует учесть при решении вопроса о перспективности данного варианта «муниципализации» милиции:

• функционирующие в некоторых городах Российской Федерации подразделения «муниципальной» милиции по порядку образования, деятельности и подчиненности не являются муниципальными органами охраны общественного порядка;

• «муниципалы» остаются государственными служащими и не могут в этом качестве совмещать свои обязанности с муниципальной службой, находится в подчинении органов местного самоуправления.

ЛГ.

Таким образом, на практике складывается недопустимое с точки зрения законодательства положение, когда вопрос местного значения (охрана общественного порядка) решается должностными лицами и сотрудниками, входящими в систему государственных органов.

По результатам исследования представляется возможным сформулировать следующие предложения о перспективах создания в Российской Федерации муниципальных органов общественного порядка.

7. При выборе оптимальных путей решения проблемы создания МОООП вне системы органов внутренних дел необходимо в первую очередь исходить из ближайшей и отдаленной перспектив реформирования всей системы органов внутренних дел в соответствии с концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005 года.

В этой связи в ближайшей перспективе (1997;2000 г. г.) до окончательной стабилизации обстановки в российском обществе важно, на наш взгляд, сохранить целостность государственных структур силовой направленности, в том числе и милицию общественной безопасности, поскольку в условиях регионального и национального сепаратизма органы правопорядка, не входящие в систему МВД России, с высокой степенью вероятности будут использованы в силовом разрешении споров и конфликтов.

Можно также предположить, что муниципальные органы охраны общественного порядка в этих условиях будут создавать как формы прикрытия незаконных вооруженных формирований.

В указанной ближайшей перспективе основное внимание должно быть уделено разработке и принятию Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации». Основные концептуальные положения данного законопроекта должны сводиться к следующему:

• проект закона должен быть в максимальной степени увязан не только с действующим законодательством, но и с проектом Закона РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ;

• учитывая неоднородность существующих муниципальных образований (город, район, районы в городах, сельские населенные пункты) и связанные с этим различия в площади подведомственной территории, численности населения, развитии социальной инфраструктуры, возможностях местных бюджетов, сложившиеся местные традиции и обычаи, следует предусмотреть многовариантность способов реализации соответствующих положений Федерального закона;

• проект Закона должен предусматривать взаимные обязанности МОООП и Государственной милиции по организации и осуществлению взаимодействия и охране общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований, определять общие принципы такого взаимодействия.

Исходя из положений Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», проект предлагаемого закона должен содержать положения о правовом статусе сотрудника МОООП, определять порядок создания, организации и ликвидации МОООП. Относительно оснащения их специальными средствами, предметами снаряжения и вооружения представляется целесообразным производить это через существующую систему материально-технического снабжения и вооружения ОВД за плату, либо путем самостоятельного приобретения МОООП необходимых предметов снаряжения и вооружения. В любом случае на эту сферу деятельности МОООП должен быть распространен установленный лицензионно-разрешительный порядок.

По нашему мнению, принятие указанного выше закона на федеральном уровне обусловлено тем, что деятельность МОООП неизбежно будет сопряжена с вторжением в сферу охраняемых государством, в том числе и в конституционном порядке, интересов личности. Определение допустимости и пределов такого вторжения являются прерогативой государства. Вместе с тем не исключается принятие и на уровне субъектов Российской Федерации соответствующих законодательных актов, развивающих и конкретизирующих положения Федерального закона.

Представляется, что в ближайшей перспективе на первомее этапе (1998;1999 г. г.) должны быть разработаны и приняты: законодательные акты и реализован комплекс мер по формированию МОООП ца основе существующих подразделений патрульно-постовой службы милиции.

С принятием законопроектов можно ожидать прекращения в известной степени стихийного и неоснованного на действующем законодательстве процесса создания так называемой «муниципальной» милиции.

На втором этапе (до 2000 г.) в состав МОООП целесообразно передать службу участковых инспекторов милиции, подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, дорожно-патрульной службы ГАИ, охраны объектов по договорам.

В отдаленной перспективе (после 2000 г.) МОООП следует перевести из системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в исключительное ведение органов местного самоуправления.

Представляется, что именно подобная поэтапная передача функций охраны общественного порядка позволит осуществить ее без привлечения дополнительных финансовых средств, не снижая эффективности правоохранительной работы в целом.

Первостепенное значение, на наш взгляд, должно отводиться первому этапу, поскольку именно на нем будут создаваться правовые организационные и материально-технические условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.