Управление общественным сектором экономики региона на основе согласования интересов

Актуальность темы

Основная экономическая проблема в современном обществе это конфликт между фактически неограниченными человеческими потребностями и ограниченными ресурсами, которые могут быть использованы для удовлетворения этих потребностей. Органы государственной власти и органы местного самоуправления во всех странах с переходной экономикой сталкиваются с проблемой децентрализации и развития территории.

В результате реформирования в регионах произошел рост числа элементов системы управления и связей между ними. Перераспределены управленческие функции (аллокационная, перераспределительная и стабилизационная) между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Множественность собственников предопределила сложность интересов, что породило конфликтность в управлении ресурсами. В связи с нерешенностью институциональных и организационных проблем общества, обострились конфликты по поводу реализации интересов. Все это сказывается на потере темпов развития общественного сектора экономики.

Обострение конфликтов приводит к потере эффективности системы управления экономическими процессами в регионе.

Без эффективного управления общественным сектором невозможно развитие экономики региона. Реализация эффективной региональной экономической политики требует разработки и внедрения принципов, создания условий и механизмов согласования интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления на уровне региона, определения правил, упорядочивающих взаимодействия между экономическими агентами, позволяющих разрешить возникающие конфликты с целью обеспечения эффективного управления общественным сектором.

Разработанность проблемы. Анализ поставленных в диссертации целей и задач опирается на труды зарубежных и российских экономистов, занимающихся проблематикой управления общественным сектором и процессом бюджетирования в современной рыночной экономике, а также вопросов согласования интересов субъектов.

В настоящее время экономика общественного сектора, которая началась с классических работ (А. Смит, Д. Рикардо, Дж. С. Милль, А. Маршалл, А. Шефле, А. Вагнер, Пантелеони, Маццолу, де Вити де Марко, К. Виксель, Э. Лиидаль, А. Пигу, Ф. Рамсей и др.), занимает важное место в ряду экономических дисциплин и при этом динамично развивается. Так Кейнсианская революция дала мощный импульс изучению макроэкономической роли государства. В середине XX в. в теорию были органически инкорпорированы экономические концепции принятия коллективных решений и политического процесса. Это было сделано в первую очередь усилиями Г. Бауэна, Д. Блэка, К. Эрроу, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока. Становлению экономики общественного сектора способствовало также интенсивное развитие микроэкономики, что привело, в частности, к созданию концепции общественных благ П. Самуэльсона. В результате теория управления общественным сектором в целом прибрела современный вид, а базовые понятия — знакомое содержание.

В 90-х гг. появились теоретические и прикладные исследования федерализма, сохраняющего рынок, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма В. Танзи, А. Лаврова, Дж.М. Литвак, Д. Сазерленд. Многие из выдвинутых в ней идей относятся именно к развивающейся или переходной экономике, т. е. к тому периоду, когда создаются рыночные институты и принимаются меры по обеспечению экономического роста в регионе. Вопросы относительных преимуществ и недостатков децентрализации и федерализма как феномена, бюджетного процесса находятся в центре дискуссий зарубежных экономистов А. Шляй-фер, Д. Тризман и российских Г. В. Базаровой, A.M. Бирман, С. Д. Валентей, М. В. Васильевой, А. Г. Зверева, И. А. Умновой, Е.В. Ко-ломина, В. Н. Лексина, Л. Н. Лыковой, Д. С. Молякова, Л. П. Павловой, Г. Б. Поляка, В. М, Родионовой, М. В. Романовского, Л. В. Смирнягина, Б. И. Филимонова, Я. Б. Хесина, С. А. Шахрая, А. Н. Швецова и др.

Представление государства как комплекса институтов, системы экономических субъектов было применено к исследованию экономики общественного сектора Д. Нортом, Дж. Стиглицем, к выявлению институциональной основы экономики общественного сектора с использованием тран-сакционных издержек Р. Коузом, Дж. Коммонсом, К. Эрроу, О. Уильям-соном, А. Е. Шаститко и др. Современное толкование таких экономических категорий как институт, трансакция и трансакционные издержки позволяет использовать данный исследовательский аппарат применительно к экономике общественного сектора, и в частности в решении проблем согласования интересов. Институты рассматриваются как набор правил, выполняющих функцию ограничений, и соответствующих им механизмов, обеспечивающих соблюдение правил. Они, выполняя координационную функцию, создают условия для взаимовыгодного обмена, содержат не только координационную, распределительную составляющую, но и функцию управления развитием региона.

Несмотря на существующие разработки тем не менее следует отметить понимание того, что для системы отношений, составляющих общественный сектор, для создания стимулов и мотиваций экономического развития необходимо наличие долгосрочных организационных условий (стратегий, концепций и планов), а также наличие «правил игры» для согласования интересов субъектов общественного сектора и обеспечения баланса их ресурсов.

Изучение функций общественного сектора экономики, механизмов реализации данных функций, подходов к измерению и оценке эффективности рассматриваемого сектора экономики позволило выдвинуть рабочую гипотезу.

Гипотезой исследования является предположение о том, что в процессе формирования региональной системы управления экономическими процессами общественный сектор является основным механизмом управления социальным и экономическим развитием территории.

Целью диссертационногоисследования является разработка принципов и условий согласования экономических интересов субъектов общественного сектора в процессе их взаимодействия, совершенствование механизма управления общественным сектором экономики региона на основе согласования интересов и создания условий для достижения баланса ресурсов субъектов управления в условиях осуществляемых реформ (административной и местного самоуправления).

Для достижения цели решены следующие задачи:

1. Осуществлен анализ истории развития подходов к развитию общественного сектора экономики в контексте транзитарной экономики.

2. В рамках существующей гипотезы проведено исследование понятий и категорий неоинституциональной экономики.

3. Исследованы особенности общественного сектора в условиях переходной экономики, децентрализации власти, существующей нормативно-правовой базы, административной реформы и реформы местного самоуправления.

4. Исследованы противоречия экономических интересов субъектов общественного сектора и существующие механизмы обеспечения интересов в рамках региона.

5. Разработана методика управления процессом согласования экономических интересов субъектов общественного сектора в регионе. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют теории неоклассической экономики применительно к региональной экономике, институциональная теория и системный анализ как метод исследования сложных систем, а также разработки отечественных и зарубежных авторов сторонников неоклассической и неоинституциональной концепции. При рассмотрении конкретных проблем использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие исследуемые процессы и данные официальной статистики.

Объектом исследования является управление региональной экономикой, согласование экономических интересов, строящихся вокруг трех комплексных функций общественного сектора экономики (аллокационной, дистрибьютивной и стабилизационной).

Предметом исследования является процесс согласования интересов субъектов общественного сектора экономики, в рамках реализации их экономических интересов, направленных на максимально эффективное осуществление основных функций общественного сектора экономики.

На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Эффективность экономической системы общественного сектора не аддитивна, т. е. не сводима к сумме эффективностей отдельных подсистем субъектов системы), в то же время имеет оценки, позволяющие максимально обеспечить экономические интересы субъектов региона.

2. Снижение (неувеличение) транзакционных издержек связанных с несовпадением экономических интересов экономических субъектов, является дополнительным условием доказательства теоремы «о децентрализации» в отношении предоставления локального общественного блага.

3. Эффективность применения методов неоинституциональной исследовательской традиции для анализа эффективности управления в регионе.

4. Система принципов организации процесса согласования интересов субъектов общественного сектора разного уровня.

5. Методика управления процессом согласования экономических интересов субъектов общественного сектора в рамках системы государственного планирования и управления экономическими процессами в регионе. Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Разработаны пути повышения эффективности региональной экономики путем управления процессом согласования интересов субъектов общественного сектора, решены задачи сокращении транзакционных издержек на региональном уровне.

2. Сформулировано дополнительное условие к теореме «о децентрализации» в части ее справедливости в отношении предоставления локального общественного блага при условии снижения или неувеличения транзакционных издержек.

3. Выявлены региональные особенности системы управления в общественном секторе, сформулированы требования по устранению существующих недостатков.

4. Разработаны основные принципы согласования экономических интересов субъектов общественного сектора с учетом особенностей региона.

5. Разработана и апробирована методика управления процессом согласования экономических интересов субъектов общественного сектора экономики региона.

Практическая значимость результатов исследования заключается в их использовании при управлении процессом согласования интересов на уровне региона и города. Результаты исследования используются в учебных курсах по подготовке государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследований. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 4 публикациях автора самостоятельно (3) и в соавторстве (1). Материалы диссертации использовались для согласования интересов при разработке планов социально-экономического развития г. Петрозаводска и Республики Карелия.

Материалы исследований докладывались на научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция (четвертые Арсеньевские чтения), Пятая ежегодная международная научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (2005), семинары «Газеты Северо-Запада развивают общественное участие в реформе местного самоуправления и бюджетной политике» (2004), «Практические аспекты инновационной деятельности» (2004), Третья муниципальная конференция «Электронный Петрозаводск» (2005).

Структура диссертации: состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержащего 130 источников.

Выводы. Для совершенствования системы управления используем комбинацию трех механизмов: неформальные (социальное партнерство) и формальные институты (усиление результативности и ответственности реализации бюджетного процесса), развитие инфраструктуры (в первую очередь коммуникаций и информатизации), направленной на объективное информационное обеспечение управления бюджетным процессом, обеспечение межведомственной координации, избежание «двойного счета», обслуживание и погашение долгов и т. д. Неээфективность системы управления проявляется на состоянии клиентских групп (прямо или косвенно получающих общественные услуги): на качестве жизнина предпринимательской сфере, на снижении мотивации при принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств и т. д.

В конечном счете ответственность выражается в прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики не только перед уполномоченным органом (казначейством), но и перед налогоплательщиком, востребованную через формальные и неформальные институты гражданского общества. Основой ответственности перед формальными и неформальными институтами гражданского общества является бюджетно-правовая и гражданско-правовая ответственность учреждений, организаций-получателей средств бюджета соответствующего уровня, кредитных организаций, субъектов РФ и муниципальных образований. Субъектом бюджетно-правовой ответственности может стать в настоящее время и исполняющий бюджет финансовый орган. Основанием для применения норм о бюджетно-правовой ответственности является совершение бюджетных правонарушений (нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета и др.).

При этом роль казначейства в области прогнозирования и исполнения федерального бюджета позволяет изменить прежнюю роль федерального бюджета как генератора неплатежей и инфляции к инструменту эффективного подавления этих негативных факторов и улучшения макроэкономических показателей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В процессе диссертационного исследования были сделаны следующие выводы и результаты, имеющие теоретическое и прикладной значение:

1. Представлен анализ развития общественного сектора экономики и рассмотрены инструменты реализации федеративных экономических интересов существовавших до начала экономических реформ и действующих сегодня, выявлены институциональные противоречия в механизме согласования федеративных экономических интересов, а также представлены основные принципы и условия согласования экономических интересов субъектов общественного сектора с учетом особенностей переходной экономики, а также возможностей региона.

2. Ранее управление регионом осуществлялось централизовано в интересах одного собственника — государства. Появление региональной собственности ведет к появлению множества агентов. Именно региональная собственность является экономической основой деятельности органов власти и управления регионов. В то же время множественность собственников предопределяет многоуровненность и сложность интересов, что порождает конфликтность в управлении ресурсами и бюджетными средствами. Примером серьезных противоречий являются несоответствия в бюджетных, расходных и фискальных полномочиях субъектов экономических отношений общественного сектора.

3. Реализация федеративных экономических интересов заключается прежде всего в управлении развитием региона на основе рационального использования ресурсов, в том числе бюджетных средств в системе межбюджетных отношений. Соответствующие бюджетные, расходные и фискальные полномочия субъектов федеративных экономических интересов, их полнота и ресурсное обеспечение подчинено реализации аллокационной, перераспределительной и стабилизационной функций общественного сектора. Отсутствие механизма обеспечивающего рациональное поведение путем сопоставления доходов и расходов или его неупорядоченность и нечеткость исполнения существенно снижают эффективность действий экономических субъектов и всего общественного сектора. В конечном счете, это проявляется на состоянии клиентских групп (прямо или косвенно получающих данные услуги): на качестве жизни и в предпринимательской сфере.

4. Эффективность экономической системы общественного сектора не аддитивна, т. е. не сводима к сумме эффективностей отдельных подсистем субъектов системы), в то же время имеет измеримые и сравнимые оценки, позволяющие максимально обеспечить экономические интересы субъектов бюджетной системы, включая интересы региона.

5. Учитывая, что в современной экономической теории одним из важных моментов в процессе планирования и применения новых управленческих технологий (в частности бюджетирования) является работа с издержками, предложено дополнительное утверждение {лемма) к теореме «о децентрализации». Доказана ее справедливость в отношении предоставления локального общественного блага при условии снижении (неувеличения) трансакционных издержек. Этот вывод дал основание для разработки системы правил (институтов) упорядочивания взаимодействия между экономическими агентами, позволяющих разрешить конфликты на стадии планирования и в ходе управления процессом согласования интересов.

6. Применение методов неоинституциональной исследовательской традиции (категории трансакции и трансакционные издержки) для анализа эффективности управления в условиях переходной экономики и реальных возможностей региона дает основание для утверждения, что основополагающим принципом концепции конкурентного федерализма является определение «правил игры», очерчивающих границы и характер применяемых конкурентных стратегий. Цели административной реформы и реформы бюджетных отношений переходят в русло государственной политики: содействие экономическому росту, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Эти цели рассматриваются в системе следующих критериев: экономическая эффективность, бюджетная ответственность, социальная справедливость, политическая консолидация.

7. Для формирования механизма согласования субъектов в рамках региональной системы управления экономическими процессами в части общественного сектора и реализации бюджетного процесса (как инструмента управления развития регионом) необходимы четкая регламентация процесса с понятными полномочиями и функциями и их ресурсным обеспечением, развитие институтов (нормативы бюджета и стандартов) и формирование фонда развития, которые необходимо рассматривать в рамках контура государственного планирования развития региона, представленного Концепцией социально-экономического развития Республики Карелия, Основными направлениями деятельности Правительства по социальноэкономическому развитию РК, Программой социально — экономического развития РК, финансовым планом, содержащим прогнозные данные бюджета на три года по мобилизации доходов, финансированию расходов, политике управления государственным долгом и адресной программе капитальных вложений, обеспечивающий согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития при заданных сценарных условиях.

8. Для совершенствования системы управления используется комбинация трех механизмов: неформальные (социальное партнерство) и формальные институты (усиление результативности и ответственности реализации общественного сектора), развитие инфраструктуры (в первую очередь коммуникаций и информатизации), направленной на объективное информационное обеспечение управления экономическими процессами, в том числе бюджетным процессом, обеспечение межведомственной координации, избежание «двойного счета», обслуживание и погашение долгов и т. д.

9. Неэффективность системы управления проявляется на состоянии клиентских групп (прямо или косвенно получающих общественные услуги): на качестве жизнина предпринимательской сфере, на снижении мотивации при принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств и т. д. В конечном счете ответственность выражается в прозрачности и подотчетности экономической, фискальной и бюджетной политики не только перед уполномоченным органом, но и перед избирателем и налогоплательщиком, востребованную через формальные и неформальные институты гражданского общества. Основой ответственности перед формальными и неформальными институтами гражданского общества является бюджетно-правовая и гражданско-правовая ответственность учреждений, организаций-получателей средств бюджета соответствующего уровня, кредитных организаций, субъектов РФ и муниципальных образований.

10. Множественность собственников и многоцелевой характер системы управления и отсутствие достаточной нормативной базы привели к системе использования большого количества принципов экономического, правового, политического и социального характера. Все это привело к распространению системного подхода к управлению экономикой региона. В рамках данного подхода искомый процесс необходимо осуществлять при соблюдении разработанных принципов (системность, обоснованность и ясность целей, минимизация рисков при выборе альтернативных вариантов, легитимность и демократичность, мультипликативность и мультиплановость, итеративность пошаговый алгоритм процедур согласования), интерактивность (непрерывное взаимодействие и обмен сигналами воздействия), логистичность (в соответствии с системотехническим проектом системы управления), институцио-нальность (формирование институтов)).

11. Разработаны принципы и условия согласования системой управления экономических интересов субъектов и реализации механизма согласования на уровне региона. Разработанный процесс упорядочивания представлен в виде алгоритмов системной и институциональной трансформации, осуществляемых в целях обеспечения агентского единства на субфедеральном и субрегиональном уровне и обеспечения рационального поведения экономических агентов в рамках модели «принципал-агент». С учетом особенностей региона и условий переходного периода в целях административного реформирования системы управления, перевода «агентского хаоса» в модель «принципал — агент» и в диссертации предлагается принцип «дополнительности».

12. Основным итогом настоящего исследования является то, что на основе результатов анализа системной и институциональной трансформации системы управления бюджетной сферой разработаны методика управления процессом согласования экономических интересов субъектов системы управления в рамках общественного сектора на уровне региона. Данные методические основы позволяют перешагнуть горизонт старого опыта и проанализировать альтернативы и на основе рассмотренных принципов задать процесс согласования интересов. В целом механизм осуществляем в рамках перехода к долгосрочному планированию, основанному на формулировании экономической и социальной стратегии развития территории, взаимной увязки капитальных расходов с прогнозами, а также с бюджетом и многолетними финансовыми планами.