Актуальность темы
исследования. Сложная социально-экономическая и политическая обстановка в России требует активного вмешательства государства во все сферы хозяйства, целенаправленного государственного регулирования экономических и социальных процессов. Поэтому сегодня вопросы совершенствования управления народным хозяйством в условиях становления рыночных отношений и системного кризиса являются как никогда актуальными. К сожалению, многие аспекты управления народным хозяйством и, в частности, вопросы совершенствования прогнозирования, а в их составе — вопросы не только разработки документов комплексного прогноза экономического и социального развития, но и управления реализацией этих прогнозов, решаются неудовлетворительно. В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость разработкой и реализацией комплексного прогноза экономического и социального развития и в том числе — управляемость методической и организационной стороной разработки и реализации ключевого звена комплексного прогноза — целевых комплексных программ экономического и социального развития. Это привело к резкому снижению эффективности реализации экономической политики страны, а следовательно, и к резкому снижению социальной защищенности населения и усилению социального расслоения общества.
Исследованию проблем совершенствования планирования комплексного развития производительных сил посвящены труды многих научно-исследовательских и проектных организаций, экономистов, экономико-географов, социологов. В условиях реформирования экономики Российской Федерации потребовался новый взгляд на проблему, отвечающий рыночным условиям хозяйствования. Среди работ, посвященных индикативному планированию и прогнозированию экономического и социального развития Российской Федерации в условиях становления рыночных отношений, особого внимания заслуживают исследования ученых СОПС при Минэкономики РФ и ЦЭНИИ при Минэкономики РФ, разрабатывавших методические рекомендации по подготовке комплексных планов, прогнозов и целевых комплексных программ.
Динамичность изменений в социально-экономической и политической обстановке в России требует дальнейшего совершенствования управления процессом прогнозирования на всех его стадиях, вплоть до реализации. Многие научные проработки вопросов прогнозирования, осуществленные даже относительно недавно, устарели и не отвечают требованиям сегодняшнего дня. Так, трансформация экономического и политического кризиса в системный кризис, фактическое банкротство финансовой системы России и крайне стесненное финансовое положение, ожидающее страну в ближайшие несколько лет, обуславливают необходимость достаточно жесткого государственного регулирования экономических и социальных процессов, учитывающего ограниченность финансовых ресурсов, низкую инвестиционную привлекательность России, неразвитость рыночных отношений и законодательной базы. В свою очередь, ключевое звено управления народным хозяйством — прогнозирование, а в его составе — разработка целевых комплексных программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как самим процессом их разработки, так и реализации.
Цель диссертационной работы состоит в совершенствовании управления социально-экономическим развитием на основе разработки и реализации целевых комплексных программ в условиях кризиса и неразвитости рыночных отношений.
Объектом исследования является хозяйственный комплекс Тверской области.
Предмет исследования — методические и практические аспекты разработки и реализации целевых комплексных программ экономического и социального развития.
В соответствии с поставленной целью, предметом и объектом исследования в работе решаются следующие задачи, определившие структуру и логику диссертации: анализ опыта разработки федеральных целевых программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерацииформулировка принципиальных методологических положений по совершенствованию индикативного планирования и программирования развития экономических и социальных процессов в Российской Федерацииоценка социально-экономической обстановки в Тверской областивыявление экономической базы для выхода области из системного кризисаразработка основных положений программно-целевой концепции и федеральной программы экономического и социального развития Тверской областиисследование особенностей управления разработкой и реализацией целевой программы экономического и социального развития на примере Тверской областиоценка социально-экономической эффективности программы социально-экономического развития Тверской области.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования явились критическое осмысление опыта, накопленного экономической теорией и практикой планирования и социально-экономического прогнозирования различными школами экономической науки, имеющего отношение к предмету исследования, труды российских ученых, посвященные различным аспектам прогнозирования экономических и социальных процессов в условиях становления рыночных отношений и в первую очередь труды А. А. Адамеску, М. К. Бандмана, А. Бачурина, Л. А. Козлова, В. Н. Лексина, Б. Мильнера, Б. В. Москвина, В. К. Савельева, А. В. Сметанина, Н. Шмелева, Б. М. Штульберга, Е. Г. Ясина и многих других. Исследование опирается на федеральное законодательство, правовые и нормативные акты, статистическую информацию, на накопленный опыт разработки и реализации комплексных прогнозов и целевых программ экономического и социального развития.
Методической основой исследования является комплексный подход к анализу и разработке прогноза решения социально-экономических проблем и повышения управляемости этих процессов. В процессе исследования использовались различные методы экономического анализа: балансовый, индексный, расчетно-аналитический, статистический, метод системного анализа и другие.
Научная новизна диссертации состоит в следующем: предложены пути совершенствования механизма управления комплексным экономическим и социальным развитием Тверской области в условиях системного кризиса и становления рыночных отношений посредством повышения степени обоснованности разработки прогноза и целевой комплексной программы экономического и социального развития и механизма управления как их разработкой, так и управлением процесса реализации обоснованы рекомендации по совершенствованию государственной экономической политики (применительно к Тверской области) — предложен пакет приоритетных программно-целевых установок экономического и социального развития, методов и средств их реализации, опирающийся на основные положения комплексного прогноза и концепции экономического и социального развитияуточнена и дополнена методическая база управления разработкой, реализацией и корректировкой целевых комплексных программ в соответствии с быстро меняющейся экономической ситуациейпредложена схема повышения эффективности финансовой и организационной поддержки реализации программы экономического и социального развития Тверской области через создание соответствующей региональной рыночной инфраструктурысформулирована принципиальная схема контроля за реализацией программных мероприятий с привлечением федеральных и региональных органов управления, представителей бизнеса, научных и общественных организацийвпервые обоснованы и сформулированы основные положения концепции целевой программы экономического и социального развития Тверской области и осуществлена оценка социально-экономической эффективности программы.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее основных результатов и выводов в практической работе администрации субъектов Российской Федерации, Министерства экономики РФ и других государственных структур, связанных с управлением экономическими и социальными процессами, происходящими в стране.
Материалы, содержащиеся в диссертации, могут использоваться различными коммерческими структурами с целью корректировки своей инвестиционной политики, научно-исследовательскими и проектными организациями, занимающимися различными аспектами прогноза развития сфер и отраслей народного хозяйства регионов России и разработкой методической базы этого прогноза.
Результаты диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе в высшей школе при разработке лекционного курса по экономическим дисциплинам.
Апробация результатов исследования: результаты диссертации докладывались на научных конференциях, опубликованы в статьях. Отдельные разделы работы использованы Академией экономики и права МГСУ при разработке учебных курсов на социально-экономическом факультете.
Заключение
.
Новое демократическое государственное устройство России на принципах открытой экономики и реального федерализма, опирающегося на самостоятельность субъектов Российской Федерации в управлении экономическими и социальными процессами, диктует необходимость коренной перестройки всего хозяйственного механизма и его центрального звена — управления народным хозяйством, которое в рыночных условиях тоже принципиально реформируется. В свою очередь фундаментом любого управления является планирование, задача которого в регулировании рыночного процесса, придании ему социальной направленности.
В этой связи в процессе исследования нам удалось установить:
1. Несмотря на реализацию Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» система управления процессом разработки и реализации социально-экономических прогнозов и программ не достаточно совершенна и требует существенной корректировки. Так, комплексный прогноз экономического и социального развития в его полном объеме сегодня не разрабатывается. Причин тому несколько (государство не руководит и не финансирует этих исследований, а территории без методического обеспечения и руководства не в состоянии подготовить достаточно научно-обоснованных прогнозов развития своих регионов). Даже республиканские прогнозы экономического и социального развития страдают неубедительностью, сильно политизированы и, в конечном счете, не оправдываются, хотя и носят вариантный характер.
2. В рамках комплексного прогноза достаточно широко представлена разработка целевых комплексных программ экономического и социального развития территорий субъектов Федерации и отдельных их групп. Однако их подготовка, согласование и утверждение отличаются излишней сложностью и длительностью, они носят разновременной характер и зачастую не сводимы в единый документ федерального уровня. Методически и практически они несопоставимы и не могут явиться основой направлений экономического и социального развития и даже отдельных рекомендаций по реализации ряда положений программ. В ряде программ наблюдаются явно нереальные сроки их реализации и завышенные требования к государственному финансированию. Программы разработаны на полигонах разномасштабных регионов — от отдельных районов города до всей Сибири и Дальнего Востока, что требует существенной корректировки методической базы, системы управления разработкой и реализацией. Ограниченность государственных финансовых ресурсов, жесткое и строго адресное финансирование народного хозяйства, корректировка финансовых взаимоотношений федерации и ее субъектов — все это обуславливает и специфику нового подхода ко всему процессу прогнозирования. Все это убеждает в том, что в сложившихся современных условиях необходима существенная корректировка самого закона о государственном прогнозировании. Эта корректировка, по нашему мнению, должна коснуться в первую очередь пакета документов по разработке прогноза. Сегодня о прогнозе как таковом говорить сложно. Следует ограничиться разработкой целевых среднесрочных (на 5−10 лет) программ, базой для которых должна быть всесторонне обоснованная концепция социально-экономического развития прогнозной направленности (на 10 -15 лет), но имеющая дробные временные этапы реализации.
3. Индикативное прогнозирование, как представляется автору диссертации, на стадии разработки прогноза и концепции экономического и социального развития, должно быть максимально демократичным, альтернативным и вариантным. Однако к моменту утверждения концепции этот документ должен быть достаточно жестким и одновариантным. Только при этом условии все отраслевые, межотраслевые и региональные концепции могут быть сведены воедино в концепцию экономического и социального развития России. Соответственно и программно-целевой метод разработки перспектив развития не может давать вариантные подходы к достижению поставленных целей. В противном случае на этапе окончательного отбора вариантов решения целевых установок отраслевых, межотраслевых и региональных программ встает непосильная задача выделения единственных, наиболее оптимальных для решения в ближайшие годы (Даже двухвариантный подход к направлениям реализации 8−12 основных целей, выделенных в каждой из существующих на сегодня программ, дает тысячи различных сочетаний при обобщении направлений развития отраслей, сфер хозяйства и конкретных регионов. Такая работа непосильное бремя).
4. Корректировка всей системы комплексного прогноза и разработки целевых комплексных программ развития территории должна быть четко отработана. По нашему мнению, необходима организационная вертикаль разработки прогноза и программ, работающая оперативно. В свою очередь, следует осуществить конкурсный отбор исполнителей прогноза, концепции и самих программ, как в центре, так и на местах. Совет и дирекции программ должны функционировать на постоянной основе. Временные периоды разработки, корректировки, согласования и утверждения программ должны быть едиными и ежегодно заканчиваться до начала разработки проектов бюджета России и ее регионов на очередной год.
Повышению действенности программно-целевого индикативного планирования должна служить работа по определению системы наиболее актуальных, первоочередных отраслевых, межотраслевых и региональных целей развития страны и субъектов Российской Федерации и на этой основе обеспечить заказ на разработку программ с федеральным или президентским статусом. Остальные программы следует разрабатывать с приданием им регионального статуса. Естественно, что число федеральных программ следует максимально ограничить, но исполнять в полном объеме, не рассредоточивая финансовые ресурсы.
5. Федеральный статус целевым программам сегодня, по моему мнению, придается далеко не всегда обоснованно. Представляется, что этот статус, а вместе с ним и реальное финансирование из государственного бюджета (финансирование отдельных объектов), должны предоставляться только программам, обеспечивающим реальный и быстрый (в течение нескольких ближайших лет) подъем экономики и социальной сферы не только в отдельной отрасли или сфере хозяйства, регионе или городе, но и одновременно способствующими выходу из кризиса страны в целом (насыщать республиканский бюджет, решать общегосударственные проблемы достаточно масштабно, увеличивая экспорт продукции и услуг, насыщая внутренний рынок России товарами и т. д.).
6. Анализ Целевых комплексных программ экономического и социального развития субъектов РФ и ассоциаций экономического взаимодействия показал, что разработка целевых программ по группам субъектов федерации (по ассоциациям) нецелесообразна по нескольким причинам. (Большие размеры территории, различия в условиях, направлениях и масштабах развития, сложность управления, разработки и реализации ведут к тому, что в наше динамичное время сам процесс разработки и согласования всех позиций таких программ затягивается на год и более, программы стареют, условия их реализации коренным образом меняются, отсутствует действенный орган их управления, субъекты федерации превращают такие программы в механический свод своих программ). Представляется, что проработки перспектив развития таких крупных территорий как Сибирь и Дальний Восток следует осуществлять в рамках концепции экономического и социального развития, но ни как ни рамках программ. Сегодня такие межрегиональные программы и используются практически как развернутые концепции экономического и социального развития.
7. Исследование показало, что разработка целевых комплексных программ должна охватывать не все хозяйство целиком, со всеми его звеньями. Целевой программный подход предопределяет выделение ключевых целей, достигаемых программными методами и их последующую взаимоувязанную реализацию, что позволит с минимальными затратами и в максимально короткие сроки обеспечить наполнение бюджета региона и превращение его из дотационного в регион — донор. В свою очередь, последовательное достижение этих ключевых целей обеспечит выход из кризиса социальной сферы и других отраслей хозяйства.
8. На примере полигона Тверской области исследование особенностей экономического и социального развития показало, что в сложных условиях системного кризиса основными условиями экономического прорыва и скорейшего выхода территории из кризиса должно быть максимальное использование транспортно-экономического положения области через развитие сферы разнообразных услуг и соответствующих производств (торговых, таможенных, транзитных услуг, услуг по доработке грузов и др.). Параллельно следует максимально мобилизовать природно-ресурсный потенциал области (лесные, водные, топливно-энергетические, земельные ресурсы, сырье для производства местных строительных материалов, рекреационные ресурсы и др.) и на их базе развивать производство и, в первую очередь, за счет реконструкции имеющегося производственного потенциала и создания новых предприятий малого и среднего бизнеса.
9. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что концепция экономического и социального развития Тверской области, а, следовательно, и соответствующая целевая программа должны включать следующие приоритетные цели развития: укрепление регионального топливно-энергетического комплекса на основе увеличения добычи природных ресурсов и увеличения потребления природного газа, транспортируемого по уже имеющимся трубопроводам, укрепление и расширение электроэнергетической базы, являющейся важной отраслью межрегиональной специализациипревращение транспортного комплекса в ведущую отрасль республиканской производственной специализацииреструктуризация промышленности, и в первую очередь лесопромышленного комплекса на основе интенсификации производства глубокой переработки древесины и древесных отходов за счет внедрения новых безотходных экологически чистых технологийвосстановление агропромышленного комплекса, который может обеспечивать экологически чистым продовольствием и продовольственным сырьем не только собственные потребности, но и частично потребности Московского регионаформирование многопланового туристическо-оздоровительного комплекса республиканской и международной специализации.
На основе реализации приоритетных целей экономического развития появятся реальные предпосылки достижения главной региональной цели — всемерного развития социального комплекса, повышения уровня жизни населения, снижения уровня безработицы в сочетании с повышением роли области в республиканском разделении труда.
10. В качестве организационно-управленческих условий реализации программы в диссертации предлагается совершенствование законодательной базы, смягчающей налоговый пресс на предприятия и граждан, повышающей инвестиционную привлекательность территории для российских и зарубежных инвесторов, развитие рыночных институтов, малого и среднего бизнеса, осуществление действенных мер по увеличению производства экспортоориентированных и импортозамещающих производств. Уточнение и последовательная реализация целевой комплексной программы экономического и социального развития Тверской области должно опираться на четко организованное управление (соответствующие организационные структуры и финансовый механизм как в области, так и в центре (в Москве), где происходит сложный процесс апробации, согласования, утверждения программ и их систематическая корректировка, которая до настоящего времени отсутствует, что затрудняет процесс финансирования программных установок, лишает действенного контроля реализацию программы в целом). С этой целью в диссертации формулируются основные положения организационно-экономического механизма управления разработкой, корректировкой и реализацией целевой программы, в составе Совета, дирекции программы и разнообразных функциональных подразделений с четким определением перечня решаемых задач. Для обеспечения программы дополнительными финансовыми ресурсами предложено создание фонда реализации программы. Разработан и пакет его уставных функций. В дополнение к фонду рекомендовано создание залогового и паевого инвестиционных фондов.
11. Использование предлагаемых методических рекомендаций по комплексному прогнозированию и реализации целевых комплексных программ, как и исследования динамики социально-экономической обстановки в Тверской области, последствий системного кризиса, охватившего Россию и сформулированные в диссертации основные положения концепции и комплексной программы экономического и социального развития Тверской области, а также направления реализации системных целей, при успешной их реализации позволят превратить Тверскую область в динамически развивающуюся территорию и одновременно в крупного донора Российской Федерации, активно способствующего экономическому развитию соседних территорий.
12. Социально-экономическая эффективность целевой программы экономического и социального развития Тверской области может быть обеспечена только при условии создания рекомендованных в диссертации организационно-экономических механизма и схемы финансового обеспечения. Обязательным условием должно быть и повышение ответственности всех управленческих структур, участвующих в реализации программы, в том числе и федеральных, так как программа имеет федеральный статус.
Реализация целевых установок, сформулированных в диссертации, позволит обеспечить продовольственную безопасность области, ускорить ее превращение в важный транзитно-транспортный район республиканского значения с развитой структурой хозяйства, отвечающей требованиям рынка и отличающейся быстро развивающимися отраслями производственной специализации (электроэнергетикой, лесопромышленным комплексом, социально-рекреационной сферой и др.). Рост экономического потенциала на основе реализации высокоэффективных проектов позволит существенно повысить и социальную защищенность населения, последовательно решать демографическую проблему, обустраивать мигрантов. Программа внесет весомый вклад в решение экологических проблем (сохранения природных ландшафтов в районе озера Селигер и Иваньковского водохранилища, охраны поверхностных вод, воздушного бассейна и растительных ресурсов области).
Инвестиции, необходимые для реализации программы, могут окупиться в 2006;2007 году, а без учета бесприбыльных проектов — в 2004;2005 году. Помимо прямого эффекта реализация программы обеспечит значительный скрытый и отложенный эффект, который просматривается в повышении социальной защищенности населения и, в конечном счете, в улучшении его здоровья, снижении заболеваемости, увеличении продолжительности жизни, росте культурного уровня и квалификации трудоспособного населения, а также в экономическом эффекте, который получат другие регионы России, благодаря интеграции с Тверской областью, обеспечению конкурентоспособными товарами и разнообразными услугами, предоставляемыми областью.
