Бюджетная политика Российской Федерации

Содержание Введение

1. Теоретические аспекты реализации бюджетной политики

1.1 Содержание и значение бюджетной политики

1.2 Макроэкономические показатели и информационная база бюджетной политики

1.3 Зарубежный опыт осуществления бюджетной политики

2. Характеристика функциональных элементов бюджетной политики Российской Федерации

2.1 Планирование бюджетных доходов

2.2 Основные подходы к формированию бюджетных расходов

2.3 Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений

3. Современные тенденции бюджетной политики Российской Федерации

3.1 Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

3.2 Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов

3.3 Обеспечение исполнения публичных нормативных и иных социально-значимых обязательств Заключение Список использованных источников

В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда — значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Данная политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста и повышению уровня народного благосостояния. Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики. Таким образом, на основе всего вышесказанного можно сделать вывод об актуальность темы курсовой работы.

Целью курсовой работы состоит в изучении основных показателей и перспективных направлений развития бюджетной политики РФ. Задачи курсовой работы вытекают из её основной цели и состоят в следующем:

— раскрыть содержание и значение бюджетной политики;

— изложить планирование бюджетных доходов;

— рассмотреть основные подходы к формированию бюджетных расходов;

— провести прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— охарактеризовать структуру и динамику расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов;

— рассмотреть обеспечение исполнения публичных нормативных и иных социально-значимых обязательств.

Методы, которые были использованы при написании курсовой работы: сравнительный, аналитический, исторический и статистический методы исследования.

Курсовая работа по структурной составляющей представлена введением, тремя разделами основной части с подпунктами, заключением и списком использованных источников.

Проблема роли эффективности бюджетной политики государства довольно широко освещена в экономической и финансовой науке. Так значительное внимание данной проблеме уделяли Захаров В. К., Илларионов А., Колесов А. С., Королева Ю. А., Сенчагова В. К., Улюкаева А. В., Христенко В. Б.

1. Теоретические аспекты реализации бюджетной политики

1.1 Содержание и значение бюджетной политики

бюджетный политика экономический Государство в процессе своего функционирования осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Объектом этой деятельности выступают экономика в целом, а также отдельные составные элементы: цена, денежное обращение, финансы, кредит, валютные отношения и т. п. Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций представляет собой бюджетную политику.

Содержание бюджетной политики достаточно сложное, так как охватывает широкий комплекс мероприятий:

1) разработку общей концепции бюджетной политики, определение ее основных направлений, целей, главных задач;

2) создание адекватного бюджетного механизма;

3) управление финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики.

Основу бюджетной политики составляют стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим государство осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Они связаны с основными проблемами, стоящими перед государством, в области мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов, регулирования экономических и социальных процессов и стимулирования передовых направлений развития производительных сил, отдельных территорий и отраслей экономики. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы.

Важной составной частью бюджетной политики является установление бюджетного механизма, при помощи которого происходит осуществление всей деятельности государства в области финансов. Бюджетный механизм представляет собой систему установленных государством форм, видов и методов организации финансовых отношений. Бюджетный механизм — это внешняя оболочка финансов, проявляющаяся в финансовой практике. К элементам бюджетного механизма относятся формы финансовых ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов государства, организации бюджетной системы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг.

Бюджетный механизм — наиболее динамичная часть бюджетной политики. Его изменения происходят в связи с решением различных тактических задач, и поэтому бюджетный механизм чутко реагирует на все особенности текущей обстановки в экономике и социальной сфере страны. Одно и то же финансовое отношение может быть организовано государством по-разному. Так, отношения, возникающие между государством и юридическими лицами по формированию бюджета, могут строиться на основе взимания налогов или неналоговых платежей. При этом система налогов может включать различный перечень прямых и косвенных, общегосударственных и местных налогов, а каждый налог будет иметь особый субъект, объект обложения, ставки, льготы и другие элементы, изменяющиеся в связи с развитием налогового законодательства.

Бюджетный механизм подразделяется на директивный и регулирующий.

Директивный бюджетный механизм, как правило, разрабатывается для финансовых отношений, в которых непосредственно участвует государство. В его сферу включаются налоги, государственный кредит, расходы бюджета, бюджетное финансирование, организация бюджетного устройства и бюджетного процесса, финансовое планирование.

В этом случае государством детально разрабатывается вся система организации финансовых отношений, обязательная для всех его участников. В ряде случаев директивный бюджетный механизм может распространяться и на другие виды финансовых отношений, в которых государство непосредственно не участвует. Такие отношения либо имеют большое значение для реализации всей бюджетной политики (рынок корпоративных ценных бумаг), либо одна из сторон этих отношений — агент государства (финансы государственных предприятий).

Регулирующий бюджетный механизм определяет основные «правила игры» в конкретном сегменте финансов, не затрагивающем прямо интересы государства. Такая разновидность бюджетного механизма характерна для организации внутрихозяйственных финансовых отношений на частных предприятиях. В этом случае государство устанавливает общий порядок использования финансовых ресурсов, остающихся на предприятии после уплаты налогов и других обязательных платежей, а предприятие самостоятельно разрабатывает формы, виды денежных фондов, направления их использования.

Итак, можно следующим образом сформулировать задачи бюджетной политики:

1) обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов;

2) установление рационального с точки зрения государства распределения и использования финансовых ресурсов;

3) организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами;

4) выработка бюджетного механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии;

5) создание эффективной и максимально деловой системы управления финансами.

Таким образом, можно сделать вывод, что при выработке бюджетной политики следует исходить из конкретных особенностей исторического развития общества. Она должна учитывать специфику внутренней и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности страны. Учет текущих особенностей должен дополняться изучением опыта использования экономического и бюджетного механизма, новых тенденций развития, а также мирового опыта. В процессе проведения бюджетной политики особенно важно требование обеспечения ее взаимосвязи с другими составными частями экономической политики — кредитной, ценовой, денежной. Оценка результатов бюджетной политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.

1.2 Макроэкономические показатели и информационная база бюджетной политики Важнейшим аспектом макроэкономического управления является государственное регулирование экономики с помощью бюджетной политики.

Информационной базой формирования основных направлений бюджетной политики государства является система надежных, взаимодополняющих показателей, это система национальных счетов. Она охватывает все операции, происходящие в экономике, и все расходы, которыми располагает страна. На ее основе разрабатываются экономические модели и прогнозы, например в области темпов экономического роста, регулирования инфляции и т. д.

В систему национальных счетов входят следующие показатели: ВНП — валовой национальный продукт, ВВП — валовой внутренний продукт, НД — национальный доход, ЛД — личный доход, ЧНП — чистый национальный продукт.

Валовой национальный продукт (ВНП) и валовой внутренний продукт (ВВП) определяются как совокупная рыночная стоимость всего объема конечного производства товаров и услуг в экономике за один год (а также за квартал и месяц). Оба показателя измеряют всю произведенную в данном периоде продукцию, независимо от того, продана она или нет. Рассчитываются они как в текущих (действующих), так и в постоянных ценах — ценах какого-либо года, называемого базовым.

Разница между ВНП и ВВП состоит в том, что ВВП рассчитывается по так называемому территориальному признаку, т. е. представляет собой совокупную стоимость товаров и услуг, произведенных предприятиями, расположенными на территории данной страны, независимо от их национальной принадлежности. ВНП — это совокупная стоимость товаров и услуг, произведенных предприятиями данной национальной принадлежности, независимо от того, находятся ли они в своей стране или за рубежом.

Таким образом, ВНП отличается от ВВП на сумму доходов от использования ресурсов данной страны за рубежом за минусом аналогичных вывезенных из страны доходов иностранцев. Обычно, чтобы рассчитать ВНП, к показателю ВВП добавляют разность между доходами, полученными предприятиями и физическими лицами данной страны за рубежом, и доходами, полученными иностранными инвесторами и иностранными работниками в данной стране.

Главное требование при расчете показателей ВНП и ВВП состоит в том, чтобы все товары и услуги, произведенные за год, учитывались только один раз. Известно, что некоторые продукты участвуют в производстве неоднократно в различном качестве. Например, из железной руды производится чугун, из чугуна сталь, из стали — прокат, а из проката уже конечная продукция в виде тех или иных изделий, не идущих в дальнейшую переработку. Стоимость всех промежуточных продуктов в виде руды, чугуна, стали и проката должна быть в этом случае учтена только один раз.

Достигается выполнение этого требования методом включения в расчет только добавленной стоимости, т. е. стоимости, добавляемой к стоимости используемых материальных ресурсов на каждой промежуточной стадии обработки. Добавленная стоимость (ДС) — это стоимость, включающая в себя заработную плату, амортизацию и прибыль данного предприятия. Стоимость потребленных сырья и материалов, приобретенных у поставщиков, в добавленную стоимость не включается. Иначе говоря, ДС — это валовая продукция предприятия (или рыночная цена выпущенной продукции) за минусом текущих материальных издержек, кроме амортизации, поскольку основные фонды предприятия принимают участие в создании новой стоимости производимой продукции. Суммарная добавленная стоимость всех предприятий и организаций страны в итоге создает ВНП, а предприятий и организаций, действующих на территории данной страны — ВВП. Для большинства стран мира показатели ВВП и ВНП различаются незначительно и зачастую считаются взаимозаменяемыми. Чаще всего используют два метода расчета ВНП:

Метод расчета по расходам. ВНП определяется как сумма благ и услуг в распоряжении общества в определенный период времени. Величина ВНП — это денежная оценка конечных продуктов и услуг, произведенных за год. Иными словами необходимо суммировать все расходы на приобретение (потребление) конечного продукта.

Чистый национальный продукт (ЧНП) рассчитывается вычитанием из ВНП амортизационных отчислений. Содержанием этого показателя является объем потребляемого продукта без сокращения материальной базы будущего производства. Амортизационный фонд является своеобразным неприкосновенным запасом в народном хозяйстве, финансовой гарантией продолжения процесса воспроизводства. Кроме амортизационного фонда весь остальной ВНП можно потреблять без риска спада производства. Эта часть совокупного продукта и представляет собой чистый национальный продукт, т. е. доходы собственников факторов производства: капитала, земли, рабочей силы и предпринимательских способностей.

Национальный доход (НД) исчисляется как ЧНП, исключая косвенные налоги, выплачиваемые предпринимателями. Смысл этого подсчета в том, что государство, взимая косвенные налоги с предприятий, ничего не вкладывает в производство и поэтому его нельзя рассматривать как поставщика экономических ресурсов. С точки зрения собственников ресурсов, национальный доход является измерителем их доходов от участия в производстве за текущий период. Предприятия рассматривают национальный доход как показатель, отражающий уровень цен на факторы производства или ресурсы.

Личный доход (ЛД) представляет собой полученный доход, в отличие от НД, который является заработанным доходом. Здесь следует отметить, что часть заработанного дохода — взносы на социальное страхование, налоги на прибыль предприятий и их перераспределение — не поступает в распоряжение населения. В то же время трансфертные платежи, которые не являются результатом хозяйственной деятельности работника, по сути, представляют часть их дохода. Таким образом, личный доход как фактически полученный доход, можно вычислить путем вычитания из национального дохода взносов на социальное страхование, налогов на прибыль предприятий, не распределенных прибылей и добавления суммы всех трансфертных платежей.

В целом можно сделать вывод, что центральным макроэкономическим показателем бюджетной политики является валовой внутренний продукт (ВВП). Это рыночная стоимость всего объема конечной продукции и услуг, произведенного на территории страны за определенный период, независимо от того, кто владеет факторами производства (граждане данной страны или иностранцы). Второй показатель этом валовой национальный продукт. Он также измеряет рыночную стоимость конечных товаров и услуг, произведенных в экономике за определенный период (обычно за год), однако в отличие от ВВП ВНП измеряет стоимость продукции, произведенной факторами производства, находящимися в собственности граждан данной страны, в том числе и на территории других стран.

1.3 Зарубежный опыт осуществления бюджетной политики Ускорение интеграционных процессов в Европе обусловило распространение общих принципов проведения бюджетной политики, в первую очередь, в отношении бюджетного дефицита и государственного долга. Тем не менее, в бюджетных системах, формировавшихся в течение длительного времени в соответствии с национальными особенностями и традициями, продолжают сохраняться существенные различия по структуре государственных расходов, уровню бюджетных доходов, типам действующих налогов и способам их взимания. В последние десятилетия характерной чертой эволюции бюджетных систем практически всех развитых стран стал неуклонный рост государственных расходов. Специфика европейских стран состоит в том, что уровень национального дохода, перераспределяемого посредством государственного бюджета, остается максимальным на протяжении длительного периода времени.

Государственные расходы в европейских странах, увеличившись в среднем с 34,5% ВВП в 1970 г. до 46,6% в 2011 г., в настоящее время значительно превышают аналогичные показатели по США и Японии — 34% и 35% ВВП, соответственно. Тем не менее, следует отметить, что доля бюджетных расходов в ВВП в европейских странах колеблется в довольно широких пределах. Так, максимальный уровень государственных расходов и, соответственно, доходов, характерен для скандинавских стран, в первую очередь, Швеции, где государственный бюджет аккумулирует более 60% ВВП, и Дании — около 55%. Минимальные значения характерны для таких стран как Исландия (36,6% ВВП) и Ирландия (35%), причем последняя явилась исключением из общего правила — государственные расходы здесь снизились с 48,2% ВВП в 1980 г. до 35,1% ВВП в 2010 г., и, по прогнозам, в 2012 г. должны составить 32,2%. Среди ведущих европейских стран наименьший уровень государственных расходов отмечается в Великобритании — 41% ВВП. Бюджетные расходы в Германии и Франции составляют соответственно 48% и 54% ВВП.

Что касается структуры госраходов, то в европейских странах, как и в Японии, около трети общего объема госрасходов приходится на социальное обеспечение, а в США — около четверти. Характерно, что в Великобритании, Ирландии и Исландии доля социальных расходов в бюджете находится на самом низком уровне среди всех развитых стран — 13,4%, 11,9%, 11,1%, соответственно.

Наиболее острой для европейских стран проблемой является высокий уровень безработицы, обусловленный, согласно распространенному мнению, чрезмерным налоговым бременем. В Европе в среднем налоги составляют около 40% ВВП, а уровень безработицы достигает 10%, при этом в США и Японии, где налоговое бремя не превышает 30% ВВП, безработица почти в два раза ниже. Основными источниками формирования доходных статей бюджетов развитых стран являются налоги на доходы (личный подоходный налог и налог на корпорации), взносы на социальное страхование и потребительские налоги (НДС и акцизы). В большинстве европейских стран максимальные поступления в бюджет обеспечивают личные подоходные налоги, при этом в Дании за счет этого налога формируется более половины всех налоговых поступлений.

В Великобритании, Франции, Канаде, Бельгии, Дании, Ирландии, Италии применяется так называемая система условного начисления, при которой ко всей прибыли применяется единая ставка налога, но при выплате дивидендов уплаченная компанией доля налога акционерам компенсируется. В настоящее время эта система подвергается серьезной критике, поскольку, с одной стороны, предоставляет возможности для манипуляций с акциями и дивидендами, с другой, — создает препятствия для деятельности ТНК. В Австрии, Финляндии, Греции и Норвегии распределяемая и нераспределяемая части прибыли облагаются по различным ставкам. Аналогичная система используется в Японии.

Целью бюджетной политики 2003;2012гг. в ЕС было достижение установленных Маастрихтским договором количественных показателей, в связи с чем в ряде стран ее характер может оказаться непродолжительным. Это может негативно отразиться на странах с высоким структурным дефицитом, таких как Бельгия, Италия, Португалия, где сокращение бюджетного дефицита произошло, в первую очередь, за счет существенного роста налоговых поступлений (в Португалии дополнительным фактором стало резкое снижение доходности по государственным ценным бумагам вследствие падения инфляции с 12% в 2001 г. до 2,2% в 2010 г.), а также Испании, добившейся бюджетной консолидации за счет снижения государственных инвестиций.

Таким образом, можно сделать вывод, что при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

2. Характеристика функциональных элементов бюджетной политики Российской Федерации

2.1 Планирование бюджетных доходов В настоящее время в России составление проектов бюджетов строится на основе метода «от достигнутого», когда статьи бюджета предстоящего финансового года определяются путем индексации показателей бюджета предыдущего финансового года. Одним из индексов является годовой темп роста цен на различные товары и услуги.

Определение возможных поступлений доходов связано с изучением факторов, которые влияют на каждый платеж.

Первая группа факторов — общеэкономические и социально-политические факторы. Они включают в себя:

— учет изменения цен и ценовой политики государства;

— учет отраслевых тенденций развития, рентабельности и капиталоемкости отраслей;

— учет факторов, влияющих на изменение конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка;

— учет изменений, происходящих в производственной и социальной инфраструктуре экономики;

— тенденции развития платежного баланса государства;

— изменения внешней и внутренней политики государства.

На основе изменения этих факторов определяются важнейшие общеэкономические показатели, от которых зависит размер налоговых и неналоговых платежей. Эти показатели фиксируются в прогнозе социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год. Это:

— изменение ВВП в очередном финансовом году;

— уровень инфляции;

— средний курс рубля к доллару на очередной финансовый год;

— доходы, которые получит государство от экспорта и т. д.

Определение этих показателей осуществляется министерством экономического развития и торговли, совместно с министерством финансов РФ.

Вторая группа факторов — это факторы, которые учитываются при определении конкретных видов доходов. Они связаны с изменением порядка взимания отдельных платежей, в первую очередь налогов, а также с изменением всей налоговой системы РФ.

К ним относятся:

— данные экономического анализа исполнения доходов бюджетов в прошлом и в текущем году и выявление тенденций развития доходов в целом и по каждому отдельному источнику;

— совершенствование налоговой системы и определение основных направлений изменения налогового законодательства на следующий год по отдельным видам платежей. При этом учитывается возможное изменение состава плательщиков, количество объектов обложения, размеры налоговой базы, ставок и льгот по налогам;

— изменение системы налогового администрирования, на основе которого определяется уровень собираемости налогов в очередном году.

Исходя из этого, определяются контингенты поступлений налоговых и неналоговых платежей и распределение этих поступлений между отдельными видами бюджетов. Эти расчеты осуществляет министерство финансов РФ и региональные и местные финансовые органы.

Министерство финансов, на основе обобщенных сведений о текущих поступлениях доходов, определяет ожидаемое исполнение федерального бюджета на текущий год. Территориальные финансовые органы осуществляют ту же самую работу, но в рамках региональных и местных бюджетов.

Министерство финансов РФ получает основные макроэкономические показатели от министерства экономического развития и торговли, и на основе этих показателей рассчитывается общая сумма доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ.

Основной метод, который применяется — экстраполяция сложившихся тенденций развития доходов с учетом возможного повышения собираемости налогов и изменения порядка определения налоговой базы и ставок налога на очередной год. Одновременно с этим министерство финансов определяет поступления по каждому виду налоговых и неналоговых платежей. Расчеты налоговых поступлений основаны на планировании налоговой базы, средних ставок налогов и коэффициентов собираемости.

По каждому налогу имеется собственная методика планирования, которая в основном отличается особенностями определения налоговой базы. На практике используются два основных способа расчета налоговой базы. Первый способ — прямое определение отдельных показателей, которые составляют налоговую базу. Такой способ применяется в случае, если налоговая база состоит из небольшого количества элементов. Таким способом определяется налоговая база по НДФЛ. При расчете налоговой базы определяется плановый фонд оплаты труда работников, прочие доходы физических лиц и средние размеры вычетов, которые используются при расчете этого налога. Второй способ — аналитический. Он связан с экстраполяцией тенденций развития налоговой базы. Налоговая база определяется методами статистического или математического программирования и экономико-математических моделей. Таким способом определяется налоговая база по НДС, акцизам.

После расчета налоговой базы определяется средняя ставка налога на очередной год. Если по налогу используется несколько ставок, то средняя ставка рассчитывается по текущему году как отношение ожидаемых поступлений налога к налоговой базе, умноженное на 100.

Возможно также применение отдельных видов ставок по соответствующей налоговой базе. Учитывается также коэффициент собираемости налогов. При этом определяется возможное повышение собираемости в следующем финансовом году. Дальше рассчитывается сумма поступлений налога на следующий год. Если налог относится к регулирующим (распределяется между бюджетами), то при его планировании также определяются нормативы отчислений в бюджеты. Неналоговые доходы также планируются министерством финансов и территориальными финансовыми органами на основе данных, которые предоставляют министерства и ведомства, обеспечивающие поступление этих средств в бюджет.

Сумма поступлений определяется, исходя из темпов внесения этих доходов в предшествующем году, возможного исполнения этих доходов в текущем году и изменения поступления этих средств в следующем году. На основе всех этих данных составляется проект соответствующего бюджета по доходам с разбивкой доходов по разделам и статьям бюджетной классификации. Одновременно с этим устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих доходов во все бюджеты на следующий год.

Таким образом, порядок составления проектов бюджетов определяется БК РФ. Составление проектов бюджета — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

В итоге можно отметить, что для бюджетного планирования, а в частности планирования доходов бюджета, применяются в основном межнаучные методы планирования, в частности метод экстраполяции и метод экспертных оценок. Метод экстраполяции предполагает составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Метод экспертных оценок — это прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами. Применение этих двух методов одновременно позволяет создать более реальную картину при определении того или иного прогнозируемого показателя.

2.2 Основные подходы к формированию бюджетных расходов Для уяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.

По роли в общественном производстве расходы бюджета государства делят на:

— расходы на содержание и развитие материального производства (расходы на расширенное воспроизводство и реконструкцию, новые технологии и т. п.);

— расходы на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (текущие затраты государства — расходы на управление, военные расходы, расходы на пенсии и пособия и т. п.);

— расходы на создание государственных резервов (затраты на формирование и обслуживание страховых и резервных фондов).

С помощью этих расходов государство получает инструменты регулирования распределением денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными потребностями общества, и, кроме того, государство как субъект экономики при помощи данного инструмента может воздействовать на стоимостную структуру общественного производства, достигать прогрессивных сдвигов в народнохозяйственных пропорциях, стимулировать развитие принципиально новых отраслей экономики, влиять на ускорение научно-технического прогресса. Таким образом, бюджетные расходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном регулировании экономики и социальных процессов.

Учитывая роль и объемы расходов на финансирование народного хозяйства, нетрудно заключить, что расходы государства на экономику являются постоянной статьей расходов. И как бы значительны ни были колебания государственных расходов в экономику в пределах отдельной страны, общая тенденция этих расходов к постоянству объясняется их структурообразующей ролью, а общее их назначение — способствовать созданию наиболее благоприятных условий для частного капитала.

Учитывая вышесказанное, нетрудно себе представить пути осуществления участия государства в хозяйственной деятельности:

финансирование отраслей инфраструктуры;

финансирование новых отраслей, имеющих стратегическое назначение (атомная промышленность, освоение космоса, т.к. эти отрасли обычно требуют больших разовых вложений и не гарантируют прибыль);

финансирование убыточных отраслей (добыча каменного угля, например, во многих странах национализирована);

финансирование отраслей, требующих больших первоначальных вложений и имеющих длительный срок окупаемости (например, строительство ГЭС);

финансирование сельского хозяйства и малодоходных отраслей, имеющих важное значение для развития других отраслей;

финансирование научно-исследовательских работ фундаментального и поискового характера (во многом это связано с рискованностью научных изысканий);

финансирование внешнеэкономической экспансии.

Исходя из требований «социализации» рыночной экономики в России, объявленной в нашей стране как одно из главных направлений проводимых в стране реформ, значительные бюджетные средства ежегодно направляются на финансирование социально-культурных мероприятий. Эти расходы позволяют государству поддерживать, развивать и совершенствовать систему социально-культурного обеспечения населения. Кроме того, расходы федерального бюджета на социально-культурные мероприятия имеют не только социальное, но и экономическое значение, ведь они опосредованно влияют на общественное производство, т.к. способствуют улучшению качественного состава трудовых ресурсов, создают условия для повышения производительности труда за счет использования его научной организации и передовых научных достижений в этой области. Отдельно следует упомянуть о роли расходов на социально-культурные нужды в ускорении научно-технического прогресса.

К группе наиболее значимых расходов на финансирование социально-культурных мероприятий обычно относят:

расходы на просвещение (школьное и дошкольное образование);

расходы на здравоохранение;

расходы на науку;

расходы на социальное страхование;

расходы на библиотеки, содержание архитектурных памятников, национальных парков и заповедников.

Кроме того, в бюджете, как правило, предусматриваются ассигнования и на компенсацию потерь населения от роста цен в условиях их либерализации. Из федерального бюджета финансируются комплексные целевые программы по улучшению условий жизни престарелых и инвалидов, по охране семьи, материнства, детства и т. д. расходы бюджета на выплату социальных пособий — одна из форм поддержки беднейших слоев населения, которая очень ценна в условиях, когда по официальной статистике около трети населения страны находится за чертой бедности.

Природа этих расходов во многом понятна — конституции многих стран, в т. ч. и Российской Федерации, провозгласили неотъемлемыми правами граждан права на бесплатное школьное и дошкольное образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение после выхода на пенсию и пр. Кроме того, российская действительность предъявляет самые жесткие требования к данной группе расходов, во многом обеспечивающих стабильность в обществе, где без усиления социальной ориентации федерального бюджета не обойтись. Таким образом, на основе проведенных исследований можно сделать вывод, что структура государственных расходов, т. е. соотношение между группами расходов на народное хозяйство, социально-культурные нужды, военными расходами и расходами на управление в бюджете государства, не одинаково в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т. п. Перечисленные группы расходов определены по предметному признаку. Но, как уже упоминалось, государственные расходы можно классифицировать и по другим признакам (по роли в воспроизводственном процессе, по целевому назначению и др.) Анализ расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации показывает, что наиболее значительны расходы на оборону, народное хозяйство. Социально-культурная же сфера в последние годы испытывает ощутимый недостаток ассигнований

2.3 Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений Существующий механизм межбюджетных отношений в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

— «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

— «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

— финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

— дотации, субсидии и субвенции;

— целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

— взаимные расчеты;

— бюджетные ссуды;

— обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а за тем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многократного финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Здесь много зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и труднообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — разграничение доходный и расходных полномочий, а также ответственность между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется население должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов, и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного и школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования, в конечном счете, отрицательно отразится на жизни общества.

В целом можно сделать вывод, что бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений должна быть сосредоточена на решении следующих задач:

— корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;

— создание стимулов по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;

— совершенствование системы разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

3 Современные тенденции бюджетной политики Российской Федерации

3.1 Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при дефиците менее 1,0% ВВП (таблица 1).

Таблица 1 — Основные параметры бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, млрд. рублей

Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (до предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 52,4% в 2013 году до 50,6% в 2016 году. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с 29,3% в 2013 году до 31,9% в 2016 году. Также прогнозируется снижение доли доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации с 18,1% в 2013 году до 17,4% в 2016 году.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее — проект федерального бюджета на 2014;2016 годы) сформирован в соответствии со следующими базовыми подходами [21]:

— формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе — с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов;

— минимизация рисков несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при бюджетном планировании. Для этого формирование проекта федерального бюджета должно основываться на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации в среднеи долгосрочном периодах и учитывать перспективные параметры других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— повышение устойчивости федерального бюджета и снижение его зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе. Основным инструментом применения этого подхода выступают «бюджетные правила», обеспечивающие последовательное сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета и сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне (не превышающем 20% ВВП).

— сравнительная оценка эффективности новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации. Ограниченность финансовых ресурсов федерального бюджета в обязательном порядке предполагает выбор приоритетных расходных обязательств, позволяющих достичь наилучшего результата, в том числе в долгосрочном периоде;

— использование механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов. Основным инструментом данного элемента бюджетной политики будет являться программно-целевой метод, повышающий ответственность и заинтересованность ответственных исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсах (таблица 2).

Таблица 2 — Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации % ВВП

При этом дефицит федерального бюджета сохраняется на уровне, не превышающем 0,6% ВВП, без существенного увеличения объемов заимствований и государственного долга, ненефтегазовый дефицит сократится с 9,6% ВВП в 2013 году до 7,8% ВВП к 2016 году. В тоже время в условиях низких темпов роста нефтегазовых доходов объем Резервного фонда увеличится незначительно — с 4,0% ВВП в 2013 году до 4,7% ВВП в 2016 году.

По прогнозу к 2030 году ненефтегазовый дефицит сократится до 6,0% ВВП при сохранении низкого уровня долговой нагрузки (менее 15% ВВП). В случае существенного снижения цен на нефть (до 60 долл. США/барр.) средств Резервного фонда после достижения им нормативной величины 7% ВВП будет достаточно для финансового обеспечения действующих расходных обязательств в течение трех лет. В течение этого периода могут быть реализованы дополнительные меры по оптимизации расходов и мобилизации доходных источников.