Требование прокурора как средство обеспечения исполнения закона

Актуальность темы

исследования. В постсоветский период в Российской Федерации проводятся широкомасштабные реформы, призванные обеспечить баланс интересов общества и государства, обусловленные мировой экономической ситуацией, а также поиском путей решения проблем общемирового и внутригосударственного значения.

Статьями 2, 18 Конституции РФ 1993 г. Россия провозгласила человека, его права и свободы своей высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина были обозначены как категория, определяющая смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Следовательно, государство публично признало свою обязанность, связанную с созданием условий реализации прав, свобод и законных интересов, а также обеспечением их защиты.

Однако изучение российской действительности позволяет констатировать неуклонный рост числа нарушений закона, прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства. Так, в 2010 г. при общем сокращении числа зарегистрированных преступлений по стране на 12,2%, составившего 2 628 799 преступлений, прокуратурой Российской Федерации выявлено и устранено свыше 23,5 млн нарушений прав и свобод граждан1.

Нарушения закона, административные правонарушения считаются одной из форм девиантного поведения граждан и, по мнению ряда исследователей, превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений.

1 Доклад Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2011 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: URL: http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23. С. 53.

Рассуждая о способах сдерживания роста числа правонарушений в стране и действенных механизмах обеспечения в Российской Федерации законности, хочется обратить внимание на растущий правозащитный потенциал российской прокуратуры, которая сегодня осуществляет как надзорную, так и ненадзорную деятельность, направленную на обеспечение исполнения законов. Современные цели ее деятельности заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Отмечая в целом позитивное значение модификации полномочий прокурора, в то же время нельзя не заметить существующую неразрешенное гь важных вопросов прокурорской деятельности. На фоне непрекращающихся дискуссий о необходимости расширения полномочий прокурора фактически не говорится о том, что нужно более детально регламентировать уже имеющиеся. Недостаточная юридическая техника, используемая при закреплении уполномочивающих прокурора правовых норм, в сочетании с недостаточностью полномочий для эффективного устранения нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в конечном счете негативно сказывается на результативности действий прокуратуры по обеспечению исполнения закона.

Потребность же в создании эффективного правового инструментария прокурора требует осмысления сущности, назначения и проблем правовой регламентации его отдельных правовых средств, одним из которых является требование прокурора.

При осуществлении органами прокуратуры РФ надзора за исполнением закона на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в 2010 г. выявлено 3 543 669 (+22%) нарушений законов. Направлено 255 681 требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, прокурорами проверено 567 558 нормативных правовых актов и 359 564 проекта нормативных правовых актов. Выявлено 37 647 нормативных правовых актов и проектов, содержащих коррупциогенные факторы, свыше 70% из них нарушали действующее законодательство и были устранены с помощью требований прокурора, вносимых в порядке ст. 91 Федерального закона о прокуратуре РФ1.

Широкое применение требования как инструмента обеспечения исполнения1 закона в деятельности прокуратуры, а также при надзоре за исполнением закона органами-следствия и дознания, осуществляющими расследование уголовных дел, не всегда достаточно эффективно. Это обусловливает необходимость изучения сущности данного инструмента прокурорской деятельности, его особенностей, проблем правовой регламентации. Все указанное, а также потребность в разрешении проблем, связанных с повышением эффективности деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения закона, восстановлению законности и профилактике правонарушений, предопределили выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке прокурорского надзора (в общепринятом понимании) отсутствуют комплексно-системные исследования требований прокурора и как составляющей средств прокурорского реагирования, и как самостоятельного вида актов реагирования на выявленные нарушения закона. Отдельные аспекты требования как инструмента прокурорского надзора за исполнением законов исследовались В. Г. Бессарабовым, С. Г. Березовской, М. В. Бызовой, Ю. Е. Винокуровым, Е. Р. Ергашевым, В. Ф. Крюковым, Н. Р. Корешниковой, JT. А. Николаевой, А. П. Сафоновым, Ю. И. Скуратовым и некоторыми другими авторами.

1 Доклад Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрании Российской Федерации 27 апреля 2011 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: URL: http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23. С. 65.

В постсоветский период сущность требований прокурора как одного из ключевых инструментов реализации надзорной функции, их особенности, специфика законодательного закрепления и связанные с ними практические проблемы в ходе диссертационного исследования не изучались.

Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся при осуществлении компетентными должностными лицами прокуратуры Российской Федерации деятельности по подготовке и реализации требований прокурора как инструмента обеспечения исполнения закона.

Предмет диссертационного исследования составляют совокупность норм права, регламентирующих требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона, а также теоретические и практические аспекты понятия, сущности и реализации данного инструмента.

Цель диссертационного исследования — всестороннее исследование требования прокурора как инструмента прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законаанализ проблем понятия и сущности требований, их видов, структуры и связанных с ними аспектов их практической реализациивнесение предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона.

Достижению названной цели подчинено решение следующих задач: исследование понятия, сущности, назначения и соотношения правовых средств прокурора, их классификацииопределение места требования прокурора в системе современных правовых средств российской прокуратурыанализ понятия, сущности и соотношения средств и актов прокурорского реагированиявыделение и исследование признаков актов прокурорского реагирования и основополагающих начал их подготовки и реализацииразработка определения понятия требования прокурора как составляющей акта прокурорского реагированияразработка определения понятия требования прокурора как акта реагирования на нарушения закона, включающего все его видыисследование сущности требований путем выделения и анализа их признаковфункциональная характеристика оснований, порядка внесения и рассмотрения требований прокуроравыявление пробелов и противоречий в законодательном регулировании требований прокурораопределение практических проблем их реализацииразработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды таких представителей советской и российской научной мысли, как В. И. Басков, А. В. Борецкий, С. И. Герасимов, В. Г. Даев, В. В. Долежан, В. К. Звирбуль, А. X. Казарина, В. В. Клочков, А. Ф. Козлов, В. Д. Ломовский, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, Н. В. Мельников, А. Мыцыков, В. М. Перфильев, В. И. Рохлин, В. М. Семенов, К. Ф. Скворцов, А. Я. Сухарев, В. С. Та-девосян, А. А. Чувилев, А. Г. Халиулин, В. Б. Ястребов и др., а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности работы С. С. Алексеева, В. М. Корельского, В. Д. Перевалова, В. М. Жуйкова и др.

Методология и методика исследования основывается на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался также общенаучный диалектический метод познания. Примепялись общенаучные методы, такие как анализ, формально-логический и исторический, а также частпонаучные методы: сравнительно-правовой, статистический, метод обобщения правоприменительной практики и пр. Их применение позволило диссертанту дать комплексный развернутый анализ законодательного регулирования полномочия прокурора на внесение требований, изучить сущность требования как одного из ключевых правовых средств прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона, определить его значение и место в системе современных правовых средств прокуратуры, сформулировать предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации.

Нормативная и информационная база исследования. Нормативную базу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство о прокуратуре советского периода. В основу правовой базы исследования были положены два основополагающих нормативных правовых акта, регулирующих деятельность прокурора по внесению требований: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В работе дан анализ положений приказов, инструкций, информационных писем Генерального прокурора РФ.

Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема материалов федеральной и региональной надзорной и ненадзорной практики прокуратуры Российской Федерации. Использованы материалы, как опубликованные, так и содержащиеся на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ, а также материалы неопубликованной прокурорской и судебной практики. В работе нашли отражение результаты проведенного автором изучения материалов надзорных производств по уголовным делам, документов надзорной деятельности прокуратур Свердловской,.

Тюменской, Кировской, Курганской и некоторых других областей Российской Федерации, анализ статистических данных за период 2008;2010 гг. Всего изучено более 300 требований прокурора за указанный период.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является не проводившимся ранее комплексным исследованием понятия, сущности, содержания и специфики требования прокурора как важнейшего инструмента прокурора, направленного на обеспечение исполнения закона, и выражается в выводах, предложениях и рекомендациях, выносимых на защиту.

1. В диссертации проводится классификация требований прокурора как одного из ключевых инструментов восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. С одной стороны, требование прокурора может выступать в качестве структурной составляющей средств выявления правонарушений либо структурной составляющей акта прокурорского реагирования. С другой — быть самостоятельным надзорным актом прокурорского реагирования, используемым как при осуществлении прокурорского надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного следствия, так и при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.

2. Определяются признаки требования как структурной составляющей средств выявления нарушений закона. К ним автор исследования относит: властно-распорядительный характер требованийформу требования (устную и письменную) — субъектность (может быть предъявлено прокурором, его заместителем, помощником прокурора, которому поручено проведение проверки).

3. Формулируется понятие требования прокурора, являющегося составляющей средства прокурорского реагирования — структурным, расположенным в резолютивной части средства прокурорского реагирования компонентом, представляющим собой властно-волевые предложения прокурора, направленные на обеспечение исполнения закона, а также распоряжения о порядке и сроках сообщения прокурору результатов рассмотрения изложенных требований.

4. Проводится классификация требований как составляющей средств прокурорского реагирования: по направлениям прокурорского надзора — на надзорные и ненадзорныепо степени властности — на императивные и неимперативныепо источнику законодательного закрепления — на процессуальные и непроцессуальные.

5. Вырабатывается определение требования как средства прокурорского реагирования. Под ним понимается акт прокурорского реагирования, вносимый указанным в законе должностным лицом органов прокуратуры субъекту, уполномоченному устранить выявленные нарушения закона, содержащий распоряжение прокурора об устранении правонарушений либо отмене или изменении правового акта.

6. Предлагается и обосновывается структура требования прокурора, состоящая из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной, — что обусловлено характером нарушений, на которые оно вносится, и необходимостью системного изложения правовой позиции прокурора.

7. Аргументируется суждение об отсутствии законодательного закрепления оснований внесения требования прокурора, что препятствует четкому разграничению данных оснований при внесении требования, а также процедуры его рассмотрения. Вносятся конкретные предложения о необходимости восполнения данного пробела в УПК РФ и ФЗ о прокуратуре РФ.

8. Делается вывод о необходимости дополнения ФЗ о прокуратуре РФ главой, посвященной актам прокурорского реагирования, а также отдельной статьей, определяющей понятие и признаки требования прокурора.

9. Доказывается, что необходимо дополнить УПК РФ отдельной статьей, посвященной процессуальному требованию прокурора.

10. Обосновывается потребность в закреплении в ведомственных актах Генерального прокурора РФ понятия, видов, способов подготовки и реализации процессуальных и иных требований прокурора, а также общей методики подготовки и реализации актов прокурорского реагирования с изложением принципов их подготовки и реализации.

Эмпирическая основа исследования. Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема аналитических материалов по вопросам практического применения требования прокурора в деятельности по обеспечению исполнения закона, имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах Свердловской, Тюменской, Курганской, Кировской областей (всего более 300 документов за 2008;2010 гг.). В их числе — более 100 материалов проверок исполнения законов органами следствия и дознания при расследовании уголовных дел в Свердловской, Тюменской, Кировской и Курганской областях, 350 актов прокурорского реагирования.

Диссертантом проанализирована правоприменительная практика, изучены статистические данные, характеризующие применение требования прокурора в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, а также общенадзорного акта антикоррупционного характера, направленного на изменение нормативного правового акта.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость. диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексный анализ понятия, сущности, содержания и специфики требований прокурора как инструмента обеспечения исполнения закона, раскрывающий совокупность правовых и организационных проблем повышения его эффективности. Положения, данные в настоящей работе, могут стать основой для дальнейшего изучения вопроса о полномочиях прокурора и правовых средствах реагирования на выявленные нарушения закона в надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры.

Практическая реализация результатов исследования возможна по следующим направлениям: совершенствование законодательства о прокуратуре РФ и выработка единой правоприменительной практикиразработка методической литературы по подготовке и реализации актов прокурорского реагированияподготовка учебной литературы, учет положений работы в преподавании дисциплины «Прокурорский надзор в Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.

Результаты проведенного исследования, теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства, содержащиеся в диссертации, были опубликованы в трех научных статьях общим объемом 1,5 п. л., в том числе две статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах «Бизнес в законе» и «Черные дыры в российском законодательстве», рекомендованных ВАК РФ. Кроме того, отдельные положения диссертационного исследования были обсуждены на двух научно-практических конференциях: «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» (2−3 ноября 2010 г., Тюмень), «Эволюция российского права» (17−18 апреля 2009 г., Екатеринбург).

Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, подразделяющихся на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Требование прокурора есть один из ключевых инструментов восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. С одной стороны, оно может выступать в качестве структурной составляющей акта прокурорского реагирования, с другой — быть самостоятельным надзорным актом прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного следствия.

Как структурной составляющей акта прокурорского реагирования требованию присущи определенные признаки, обусловленные конкретным видом акта прокурорского реагирования. К ним относятся законность, императивность, опосредованность, срочность (оперативность), убедительность.

Требование как структурная составляющая, как правило, находится в резолютивной (заключительной) части акта прокурорского реагирования и содержит логические выводы, на основании которых выдвигаются властно-волевые предложения прокурора, теоретическая и практическая важность которых связана с их непосредственным отношением к задаче восстановления законности.

Содержащиеся в актах прокурорского реагирования требования об устранении выявленных нарушений закона обязательны для рассмотрения всеми поднадзорными субъектами (органами, организациями, учреждениями, должностными и иными лицами), которым они адресованы. Именно в этом заключается основанное на законе юридическое значение требований прокуроров.

Требования прокурора должны излагаться кратко, в виде предложений, касающихся устранения нарушений закона, восстановления законности, порядка и сроков исполнения требований. Следует обратить внимание на то, что без данных предложений теряется качество и признаки любого акта прокурорского реагирования. Без требований прокурора акт будет представлять собой обычную информацию, юридически никого и ни к чему не обязывающую.

Требование как акт прокурорского реагирования отвечает всем присущим им признакам: является письменным документом уполномоченных должностных лиц органов прокуратуры, содержит требования об устранении нарушений закона, выражающие определенную правовую позицию прокурора, нацелено на устранение нарушений закона, имеет пресекательный, превентивный и в ряде случаев карательный характер. Виды процессуальных требований прокурора определяются уголовно-процессуальным законодательством.

Признаки требования прокурора обусловлены законодательно закрепленными основаниями его внесения, регламентированными уголовно-процессуальным законодательством и ФЗ о прокуратуре РФ.

Требованию прокурора присущи признаки, в совокупности отличающие его от иных актов прокурорского реагирования. Ближе всего оно с представлением прокурора, однако в отличие от последнего является чисто процессуальным актом, не носит комплексного характера, не содержит, как правило, указаний на причины и условия, приведшие к выявленным нарушениям закона.

Так, требование прокурора содержит указание на необходимость устранения выявленных нарушений закона, на виновных лиц, на привлечение их, как правило, к дисциплинарной ответственности.

На современном этапе законодательного регулирования полномочий прокурора по внесению надзорных требований данное правовое средство прокурорского реагирования может быть определено как акт прокурорского реагирования, вносимый указанным в законе должностным лицом органов прокуратуры субъекту, уполномоченному устранить нарушения закона, содержащий распоряжение прокурора об устранении выявленных нарушений закона и привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

Для повышения эффективности требования прокурора необходимо: определить понятия требования прокурора, нарушений закона как основания внесения требования прокурора, а также перечень этих основанийзаконодательно закрепить полномочия прокурора указывать виновных лиц с требованием привлечения их к ответственностиполномочие прокурора предлагать в требовании конкретные меры по устранению нарушений законаболее детально регламентировать процедуру рассмотрения требований с определением порядка исчисления срока, предоставленного для принятия мер по устранению нарушений закона, конкретного срока, в течение которого прокурору должен быть направлен письменный ответ, и более точной формулировкой сущности направляемого прокурору ответазаконодательно закрепить право прокурора на обращение в суд для признания требований, изложенных в данном акте прокурорского реагирования, законными и принудительного их исполнения.

В числе общих мер повышения эффективности актов прокурорского реагирования, в частности требований прокурора, следует назвать: создание и направление во все звенья прокурорской системы общей методики подготовки и реализации актов прокурорского реагирования, в том числе требований прокурора, в которой должны быть обозначены принципы подготовки и реализации актов прокурорского реагирования, четко разграничены основания их внесения, изложена их структура, обозначены типичные нарушения, допускаемые при их подготовке, и др.- включение в планы методических семинаров, стажировок и курсов повышения квалификации прокурорских работников вопросов повышения качества подготовки актов прокурорского реагированияпроведение конкурсов на лучшие акты прокурорского реагирования с последующим опубликованием в сборниках победивших в конкурсе работнаучную организацию труда прокурорских работников, в ряде случаев более рациональное распределение обязанностей между прокурорскими работниками прокуратур низшего звенаориентирование органов прокуратуры на усиление качественной, а не количественной стороны их деятельностиусиление контроля вышестоящих прокуратур за качеством актов прокурорского реагирования в сочетании с оказанием практической помощи подчиненным прокурорским работникамприменение к прокурорским работникам мер поощрения и взыскания за эффективность прокурорского реагирования и принципиальность в достижении восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства и др.

Представляется, что реализация указанных мер способна позитивно сказаться на качестве вносимых требований, иных актов реагирования и на эффективности прокурорского реагирования в целом.