Актуальность темы
исследования. Вектор преобразований российского общества уже более 15 лет направлен на развитии институтов рыночной экономики, создание широкого по численности класса собственников и предпринимателей, являющихся опорой для любого современного успешно развивающегося государства. В свою очередь наряду с государственными гарантиями безопасности предпринимательской деятельности, личной жизни граждан государство предоставляет право реализовывать часть своих функций в данной сфере и негосударственным структурам — юридическим и физическим лицам, оказывающим услуги по частному сыску и охране. Однако возрастающая социальная активность участников рынка охранных и детективных услуг, случаи нарушения ими общеобязательных норм и правил, предусмотренных законодательством, проблемы правового регулирования охранно-детективной деятельности представляют угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности государства. Общеизвестно, что «интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать. Концепция национальной безопасности РФ признает усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности"1. В связи с этим в равной степени актуализируются как задача совершенствования правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, так и задача конкретизации нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления контроля за указанными видами деятельности. При этом необходимо соблюсти баланс интересов, с одной стороны, государства и общества в лице контролирующих органов, а с другой — интересов представителей рынка частных детективных и.
1 См. Солнышкова О. В. Государственное регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. Диссерт. к.ю.н. Тюмень. 2001 -С.2. охранных услуг в такой степени, чтобы интересы одних не превалировали над интересами других. Достижению такого паритета должны способствовать и научные исследования в данной сфере.
Степень научной и теоретической разработки темы исследования. Отдельные аспекты проблем регулирования частной детективной и охранной деятельности рассматривались в научных трудах.
A.В. Агутина, А. П. Алехина, Е. Н. Арестовой, Д. Н. Бахраха, Д. И. Беднякова, В. Б. Белорусова, Н. И. Буденко, И. И. Веремеенко, Н. Н. Гусева,.
B.Е. Гущева, В. Г. Дашкова, О. А. Евлановой, М. И. Еропкина, Ю. И. Ефанова, С. Ю. Журавлева, Т. Э. Зульфугарзадзе, В. В. Иванова, Ю. В. Калинина, В. Р. Кисина, В. А. Ковалева, В. И. Козлова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А. В. Крысина, Б. М. Лазарева, А. П. Лончакова, В.П. Мак-Мака, Т. Г. Матвеева, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Российского, М. Ф. Савелия,, Ю. Н. Старилова, Е. М. Стригина, М. С. Студеникина, В. Т. Томина, А. П. Шергина, В. И. Шестакова, О. М. Якубы и других.
В опубликованных работах были сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации по совершенствованию частной детективной и охранной деятельности. Однако некоторые актуальные вопросы остались без должного внимания и требуют соответствующего рассмотрения и оценки в научных исследованиях. Это касается как толкования содержания ряда норм Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (собственно понятия «частная детективная и охранная деятельность», перечня услуг, оказываемых частными детективами и охранниками, требований, предъявляемым к кандидатам на занятие указанными видами деятельности и т. д.), так и анализа правомочий уполномоченных подразделений органов внутренних дел в части контроля за соответствием осуществляемых указанных видов деятельности требованиям законов и подзаконных правовых актов.
В рамках научного исследования, на наш взгляд, возможно рассматривать две стороны контроля: первая состоит в изучении собственно порядка осуществления контроля и правовой регламентации его осуществления, а вторая — в изучении правовых основ того социального явления (в нашем случае — частной детективной и охранной деятельности), в отношении которой осуществляется контроль, выделив в анализе указанных правовых основ те из них, в отношении соблюдения которых подразделения органов внутренних дел осуществляют контроль. Второй подход представляется более предпочтительным именно для научного исследования. Основанием для такого вывода служат, по нашему мнению, то, что в изученных нами и частично приводимых в исследовании судебных решениях оспаривались именно положения тех нормативных актов, контроль за соблюдением которых осуществляется соответствующим подразделением ОВД, а не порядок осуществления контрольных мероприятий.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную и охранную деятельность, а также в процессе деятельности подразделений органов внутренних дел по контролю за указанными видами деятельности.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие правовые и организационные основы частной детективной и охранной деятельности, подразделений органов внутренних дел, осуществляющих контроль в данной сфере, а также материалы правоприменительной деятельности в данной сфере.
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании путей совершенствования государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности и контроля за ней, выявлении противоречий, пробелов в правовой регламентации данных видов деятельности и научно обоснованных предложений их устранения.
Задачи исследования:
— уточнение понятия и признаков частной детективной и охранной деятельности;
— анализ становления и развития частной детективной и охранной деятельности в России;
— выявление и раскрытие содержания правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, вопросов лицензирования данных видов деятельности;
— критическая оценка и уточнение научных представлений о правовых основах осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью органами внутренних дел;
— обоснование научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально — правовых явлений и процессов: формально — логический, исторический, комплексный, статистический, сравнительно — правовой, системный, конкретно — социологический, а так же метод правового моделирования. В ходе исследование были изучены материалы 300 проверок деятельности частных охранных и детективных предприятий, осуществленных УВД г. Сочи в 2004;2005 г. г., исследованы 150 материалов по фактам административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 17.12., 20.16., 20.24. КоАП РФ.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный Кодекс РФ, Уголовнопроцессуальный кодекс РФ, иные Федеральные законы, Указы Президента и Постановления Правительства РФ, нормативные акты МВД РФ, другие источники права.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, заключаются в определении и обосновании ранее не исследованных направлений совершенствования законодательной базы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, обеспечивающих системное и эффективное воздействие на общественные отношения в этой сфере в части контроля органов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод об исторически и социально обусловленной необходимости функционирования наряду с государственными правоохранительными структурами негосударственных структур правоохранительной направленности, к которым, среди прочих, относятся частные охранные и сыскные структуры и предложение о расширении компетенции последних за счет перераспределения полномочий, в настоящее время имеющихся исключительно у государственных органов.
2. На основе переосмысления существующих взглядов обоснование необходимости отнесении частной детективной и охранной деятельности к правоохранительному виду деятельности и уточнение критериев разграничения государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности, в том числе по источнику финансирования.
2. Уточнение законодательной дефиниции частной детективной и охранной деятельности и авторская редакция части 1 статьи 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской.
Федерации":
Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно — правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества".
3. Предложение о необходимости внесения изменений в пункт 3 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» с целью устранения противоречия между нормами Конституции Российской Федерации и Закона РФ «О ча’стной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», касающегося содержания понятий «частная жизнь», «личная и семейная тайна»:
3) собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации-«.
4. Обоснование необходимости правовой регламентации требований, предъявляемых к лицам, претендующим на получение лицензии для занятия частной детективной либо частной охранной деятельностью, посредством введения дополнительных особых квалификационных критериев, ограничивающих в праве получения соответствующей лицензии, путем внесения следующих изменений и дополнений в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»:
Заключение
.
Проведенное исследование позволяет сформулировать обоснованных выводов как теоретического, так и нормотворческого характера, направленных на совершенствование правового регулирования осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
1. Исследование признаков частной детективной и охранной деятельности позволяет поддержать высказываемую рядом ученых позицию об отнесении указанных видов деятельности к правоохранительной деятельности и выделении государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности. Основным критерием их разграничения следует признать источник финансирования — государственный или частный.
2. Анализ содержания признаков, содержащихся в определении частной детективной и охранной деятельности, приводимом в статье 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также предлагаемых учеными, исследовавшими юридическое содержание данного определения, иных признаков, характеризующих данные виды деятельности, позволяет предложить I авторское определение, уточняющее понятия частной детективной и охранной деятельности, изложив часть 1 статьи 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно — правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества".
3. Изучение содержания понятий «частная жизнь», «личная тайна» и «личная жизнь», используемых в различных нормативных правовых актах (в частности, в Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об информации, I информатизации и защите информации», Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о возможности двойственного толкования содержания п. 7 чЛ ст. 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», использующего термин «личная жизнь», в отличии от иных нормативных актов. Для устранения данного противоречия предлагается привести в соответствие текст Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» с положениями Конституции Российской Федерации, дав новую редакцию I пункта 3 части 1 статьи 7: «7. собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями-«.
4. Анализ предлагаемых частными детективами и детективными предприятиями услуг говорит о наличии, в ряде случаев, рекламы тех услуг, оказание которых не предусмотрено положениями статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в частности, связанных с получением информации о частной жизни, личной и семейной тайне. ¦ Понятно, что полностью избежать нарушений в данной области сложно, однако стремиться к этому следует, в то/vi числе и посредством ужесточения Мер ответственности. В качестве одной из таких мер может предлагается установить в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запрет на рекламирование иных, не указанных в статье 3 данного Закона.
125 видов услуг, для чего предлагается дополнить данную статью абзацем следующего содержания:
Реклама, содержащая предложения по оказанию иных, не разрешен} шх настоящим Законом услуг, запрещена.".
Также, для устранения выявленного противоречия между положением пункта 4 части 2 статьи 3 Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», предоставляющим I право в целях сыска выяснять биографические и другие характеризующие личность данные об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых или иных контрактов и положением пункта 3 части 1 статьи 7 данного Закона, запрещающей частным детективам собирать сведения, связанные с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц предлагается изложить пункт 3 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
3) собирать сведения, связанные с личной жизнью, с i политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации-«.
4. Учитывая, что частная сыскная деятельность тесно связана с получением конфиденциальной информации от клиента, с одной стороны, и установленным в пункте 1 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запретом для частных детективов скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений, считаем необходимым поддержать высказывавшееся рядом ученых мнение о&bdquoнеобходимости распространения на частных детективов права свидетельского иммунитета, для чего предлагаем дополнить п. 1 ч.1 ст. 7 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в российской Федерации» указанием на ограничения в возможности допроса частного детектива, изложив ее в следующем виде: «1) скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений. Частный детектив не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с оказанием им услуг на договорной основе по гражданским, административным или уголовным делам-«.
Следует также восполнить пробел в перечне услуг, оказываемых в целях сыска, указав на возможность сбора сведений по делам об административных правонарушениях, изменив нумерацию пункт 7 части 2 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на пункт 8 и изложив пункт 7 части 2 статьи 3 данного Закона в следующей редакции:
7) сбор сведений по делам об административных правонарушениях на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом суд, орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении-«.
5.1! В целях устранения юридически неверно сформулированного в части 5 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в Российской Федерации» правила императивного характера: «Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, индивидуального частного детективного предприятия или объединения, частного охранника или частного охранного предприятия либо охранно-сыскного подразделения, запрещается оказывать услуги, перечисленные в настоящей статье», подразумевающего, в данной редакции, невозможность оказывать указанные в данном Законе услуги иными лицами (например, сотрудниками милиции) предлагается изложить данную часть статьи 3.
Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в.
Российской Федерации" в следующей редакции:
Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, индивидуального частного детективного ii предприятия или объединения, частного охранника или частного охранного предприятия либо охранно-сыскного подразделения, запрещается оказывать услуги, перечисленные в настоящей статье, за исключением случаев, разрешенных законами Российской Федерации".
6. Считаем необходимым поддержать сформулированное В. В. Ивановым предложение о предоставлении частным охранникам прав на личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, проверку Документов граждан, удостоверяющих их личность, а также документов, дающих право на вход (выход) лиц, въезд (выезд) транспортных средств, внос (вынос), ввоз (вывоз) имущества на охраняемые объекты (с охраняемых объектов) — на осуществление досмотра транспортных средств при их въезде (выезде) на охраняемые объектов (с охраняемых объектов) — на осуществление физического задержания лиц, совершивших правонарушения в отношении охранника, лиц охраны, либо на охраняемом объекте, и незамедлительной передаче задержанных лиц в орган внутренних делна доставление физических лиц, совершивших йравонарушение, в помещения охраны или в орган внутренних дел.
7. Анализ одной из составляющих стадии предварительного контроля ОВД за частной детективной и охранной деятельностью — законодательно установленных требований к лицам, претендующим на получение лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельностью позволил выявить ряд противоречий в данном вопросе. Так, пунктом 4 части 2 статьи 11.1 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в Российской Федерации» установлен запрет на приобретение правового статуса частного охранника лицом, имеющим t заболевания, которые препятствуют исполнению им обязанностей частного охранника. Перечень таких заболеваний должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Однако на сегодня такого перечня нет, в связи с чем юридически не ограничена возможность получения лицензии на частную охранную деятельность (не связанную с использованием оружия) лицами, имеющими психические заболевания, I страдающими алкоголизмом и т. п. Очевидно, что необходимость принятия такого перечня давно «назрела».
Далее, проведенное исследование позволяет утверждать о нецелесообразности установленного в пункте 6 части 4 статьи 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ограничения в выдаче лицензии на частную сыскную деятельность бывшим работника правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год, в связи с чем i предлагается данный пункт исключить.
8V Учитывая, как было указано в определении Конституционного Суда РФ от 14.01.2003 г. № 32−0, что «поскольку частная детективная и охранная деятельность сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан (тех, кто занимается такой деятельностью, тех, в чьих интересах она осуществляется, и иных граждан) и поскольку при этом могут затрагиваться конституционные права и свободы (право на неприкосновенность жилища и частной жизни, право на личную и семейную тайну и др.), а также иные права и законные интересы физических и юридических лиц, законодатель — исходя из положений Конституции Российской Федерации о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 45, часть 1), о недопущении при реализации прав и свобод человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) -вправе предусматривать особые квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие данным видом деятельности», предлагаем до’полнить часть 1 статьи 11.1. Закона «О частной детективной и охранной деятельности» пунктом следующего содержания:
7) гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям-«.
Также, учитывая изложенную выше аргументацию, предлагаем дополнить часть 4 статьи 6 и часть 2 статьи 11.1. Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» следующим основанием ограничения в выдаче лицензии на частную сыскную и охранную деятельность: по усмотрению органов внутренних дел — гражданам, совершившим административное правонарушение, в течении года после его совершения".
9. Сравнение требований, предъявляемых к лицам, претендующим на поступление на службу в милицию и получение лицензии на занятие частной сыскной или охранной деятельностью приводит к выводу, ввиду схожести отдельных форм частной сыскной и охранной деятельности и i милиции, о необходимости установления «барьера» на получение лицензии частного детектива или охранника для лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, путем изложения пункта 3 части 4 статьи 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
3) гражданам, имеющим или имевшим судимость за совершение умышленного преступления", а пункта 5 части 2 статьи 11.1 данного Закона.
5) граждане, имеющие или имевшие судимость за совершение умышленного преступления".
10. В целях устранения выявленного противоречия между положениями статьи 11 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которой «охранная деятельность предприятий не распространяется на объекты, йодлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации» и статьи 6 Федерального закона от 25.06.2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах их компетенции могут принимать меры по контролю за объектами культурного наследия, и Перечню объектов, подлежащих государственной охране, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности», считаем необходимым дополнить данную статью абзацем следующего содержания:
Негосударственная (частная) охранная деятельность не может осуществляться на объектах, подлежащих государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.".
Также следует акцентировать внимание на четкое определение объектов жизнеобеспечения в указанном Постановлении Правительства РФ.
11. Анализ составов правонарушений в сфере частной детективной и охранной деятельности позволил выявить ряд пробелов и коллизий в данной сфере, в связи с чем нами были сформулированы ряд предложений по изменению и дополнению статей 17.12., 20.16. и 20.24. КоАП РФ, которые приведены в Приложении 2 к настоящему исследованию. t.
