Развитие государственных услуг в современной экономической системе

Актуальность темы

исследования определяется тем, что значительная часть граждан нашей страны дает отрицательную оценку качеству государственных услуг, оказываемых населению и субъектам хозяйственной деятельности, в процессе реализации функций власти. По данным независимых опросов, качество государственных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 14% населения, а свыше 70% граждан, по роду своей деятельности взаимодействующих с государством, отрицательно относятся к деятельности его служащих, оказывающих услуги.

Низкое качество государственных услуг зачастую ограничивает возможности достижения конкурентных целей бизнес — структур. Развитие государственных услуг в России сдерживается и слабым уровнем современных электронных коммуникаций, сетей и систем связи, отсталой инфраструктурой, медленным распространением инновационных технологий, связанных с использованием новых форм обслуживания клиентов.

Достаточно серьезной проблемой является подготовка кадров в области государственных услуг. В современной государственной службе, в отличии от дореформенной системы управления государством, отсутствует необходимое мышление у значительной части менеджеров высшего и среднего уровня и персонала, ориентированное на услужливость, качество сервиса. Слабо и понимание того, что к этому их обязывает оплата управленческого труда, осуществляемая за счет предприятий и граждан, уплативших налоги в бюджет. В сфере государственной службы не хватает дипломированных менеджеров государственных услуг и явно слаба роль средств массовой информации в популяризации данного вида деятельности, осуществляемого для населения. Существует недостаточное восприятие государственных услуг как важнейшего инструмента государственного управления и со стороны госслужащих, в связи с тем, что они смутно представляют себе потенциальные возможности улучшения государственного управления с помощью развития сектора услуг.

Мировая практика показывает, что качественная деятельность органов власти в сфере государственных услуг обеспечивает существенное снижение уровня издержек в масштабах страны. Государственные услуги служат интересам потребителей и являются реальным шагом в направлении повышения конкурентоспособности и успешного функционирования современной экономической системы. Требование эффективности и качества к предоставлению государственных услуг должно стать центральным пунктом политики государственной службы в данной сфере деятельности. Решение проблем, имеющихся в сфере развития государственных услуг, позволит повысить качество реализации функций государства, будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления.

Состояние изученности проблемы. Различным научно-теоретическим и практическим аспектам развития государственных услуг посвящены работы многих отечественных ученых и специалистов.

Среди авторов, внесших свой вклад в изучение научных основ сертификации и разработке регламентов услуг выделяются: Карамзин С.Н.- Владимирцев А.В.- Ивлев В.Г.- Попова Т.Н.- Серов М.С.- Фомин В.Н.- Чиннов И.Н.- Шеханов Ю.Ф.

Среди зарубежных авторов известны исследователи, работающие над вопросами разработки стандартов, оценки, использования различных инструментов качества государственных услуг: Берр Дж.- Вумек Дж.- Дейвид П.- Деминг ВДжонс Д.- Джуран Д.- Дью Д.- Каплан Р.- Конти Т.- Лапиду В.А.- Маллинз JI.H.- Нортон С.- Ольдерогге Н.Г.- Фейгейбаума А.- Хилл П.

Системами управления качеством, включая вопросы анализа, и контролинга занимались: Адлер Ю.Н.- Афанасьев В.Н.- Байденко В.И.- Бороненкова С.К.- Владимирцев А.В.- Галямина И.Г.- Глудкин Н.М.- Горбунов Н.М.- Горленко.

О.А.- Гуров А.И.- Зорин В.П.- Ивлев В.В.- Ильенкова С.Д.- Колмановский В.Б.- Максимов Н.И.- Маркелов К.Н.- Мирошников В.В.- Носов В.Р.- Попова Т.М.- Скрипко J1.E.- Субетто А.А.- Чаусов В.Н.- Шеханов Ю.Ф.- Шолтес П.Р.- Щепетова С.Н.

Методам учета затрат, связанных с качеством государственных услуг, уделяли серьезное внимание: Герасимов Б.И.- Мазур И.И.- Огвоздин В.Ю.- Пономарев С.В.- Пономарева О.С.- Самородов В.А.- Сивохина Н.М.- Шапиро в.д.

Вместе с тем, в отечественной экономической науке явно ощущается недостаток теоретических и методических разработок по рассматриваемой проблеме, применительно к современной экономической системе.

Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для экономики, организации и управления предприятиями, отраслями и комплексами сферы услуг — разработке концептуальных основ развития государственных услуг в современной экономической системе, а также выработке научно-практических рекомендаций по их использованию, дополняющих, развивающих и обогащающих данную область знаний.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач: — выявлением источников и резервов развития рынка государственных услуг, ориентированных на решения задач общества, а также проблем муниципального, регионального значения;

— ориентацией потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития общества и использования его как дополнительного резерва управленияоценкой результативности функционирования организаций, оказывающих государственные услуги и использования ее для определения перспектив развитияразработкой регламентов государственных услуг, направленных на стандартизацию услуг и удовлетворение запросов потребителей;

— организацией системы управления качеством государственных услуг и развитием электронных видов услуг, расширяющих возможности государственного сервиса.

Объектом исследования является процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Предметом исследования выступают экономические, социальные, а также, связанные с ними управленческие отношения, возникающие в результате целенаправленного воздействия на процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теорий общественного развития, экономикиприкладные работы по данной проблемепрограммы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся развития государственных услуг в современной экономической системе. В диссертации применяется статистическая обработка информации, экономический анализ, используются результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики. Разработаны концептуальные основы развития государственных услуг в современной экономической системе и даны научно-практические рекомендации по их использованию. Они включают: выявление источников и резервов развития государственных услугориентацию потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития государства, общества и бизнесаразработку регламентов, стандартов государственных услуг и создание условий для удовлетворения запросов потребителей в их качественном обслуживании.

В частности:

— обосновано авторское представление о государственных услугах как об инструменте управления, позволяющем осуществлять целенаправленное воздействие на объект в виде полезного действия труда государственных служащих или иных работников, которым государство делегировало для этой цели часть своих функций. Показано, что услуги при этом обеспечивают целостность цикла взаимодействия государства бизнеса и общества. Они заполняют информационные, финансовые и интеллектуальные разрывы, возникающие на стыке таких основных процессов субъектов деятельности, как: «производство" — «обмен», «потребление», «интеллектуальное и финансовое обслуживание». При этом государственные услуги являются общей, востребованной для всех субъектов деятельностью, связывающей их в единый процесс развития, экономящей затраты в цепочке создания стоимости каждого участника, увеличивая конкурентоспособность продвигаемого ими объекта;

— показано, что источником государственных услуг являются функции власти, реализуемые в виде деятельности специализированных структур, а их основными потребителями выступают общество, бизнес и унитарные предприятия. Внесено уточнение в трактовку результатов реализации государственных услуг, заключающиеся в том, что наряду с общепризнанными эффектами они обеспечивают проявление полезного действия труда государственного служащего у потребителей услуг. Установлено, что для современной экономической системы характерен рост объемов государственных услуг, обусловленный развитием и глобализацией экономики, увеличением функций государства, делегируемых муниципальным образованиям, усилением государственного регулирования экономики, ростом числа и масштабов межгосударственных проектов, требующих государственного обслуживания связанных с ними процессов;

— установлено, что экономический эффект от государственных услуг проявляется в повышении уровня организации государственного управления, сказывается на реальном секторе экономики и социально — экономических показателях его функционирования. Величина эффекта, в свою очередь, зависит от качества государственных услуг. Предложена система критериев для выбора показателей, определяющих величину эффектов, достигаемых внутри государственной системы: соответствие услуг государственным регламентам, стандартам, установленным нормативамкачество и общий уровень развития государственного сервиса. Показано, что государственные услуги, при высоком уровне развития могут положительно влиять на имидж власти в следующих областях: экономика, муниципальная деятельность, общественные отношения, межгосударственные связи;

— доказана целесообразность создания условий для защиты интересов и прав граждан, являющихся потребителями государственных услуг, на основе внедрения системы досудебного обжалования решений органов власти, оказывающих услуги. Целесообразность аргументирована тем, что государство, как общество необходимо поставить в равные условия ответственности за качество услуг. В основе системы должны лежать административные регламенты и стандарты государственных услуг. Показано, что стандарты государственных услуг являются частью административных регламентов государственных функций, связанных с оказанием государственных услуг. Должно выдерживаться определенное соотношение административных регламентов и стандартов государственных услуг. Другой важный шаг к формированию защиты интересов и прав граждан — это создание административных судов, в которых государственный орган должен доказать, что он не нарушал законов, оказывая услуги, если у потребителей имеются претензии к их качеству. Аргументирована необходимость создания ассоциации потребителей государственных услуг, способной выступать в качестве мощного субъекта ведения диалога с властью и отстаивать права потребителя государственных услугразработаны принципы формирования и функционирования государственных услуг, исходя из выявленных проблем, решение которых имеет стратегическое значение для улучшения дел в рассматриваемой области: принцип ориентации на потребителя, за счет выполнения производителями государственных услуг таких условий, как учет спроса и ожиданий потребителей, касающихся качества, стоимости, порядка и сроков предоставления услугпринцип информированности потребителей государственных услуг, подразумевающий доступность информации для клиентов и постоянное их информирование об организациях и учреждениях, предоставляющих государственные услугипринцип заинтересованности исполнителя, обеспечивающий его личную заинтересованность в качественном и своевременном предоставлении государственных услугпринцип системности стандартов предполагающий исключение противоречивости во взаимосвязях вновь разрабатываемых стандартов услуг с другими стандартами и нормативно-законодательными актамипринцип наименьших усилий предполагающий упрощение организации и технологии оказания государственных услуг, путем дебюрократизации, упрощения и снижения затрат времени на их предоставление.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по развитию государственных услуг в современной экономической системе. Его результаты используются на уровне хозяйствующих субъектов, муниципальных, региональных и федеральных органов управления. Работа представляет существенный интерес для менеджеров, она может быть использована в системе экономического образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, выводов, списка литературы и использованных источников.

Выводы.

1. Развитие государственных услуг является частью реформы государственной службы и более комплексных преобразований в сфере управления в государственном секторе. Государственные услуги, как полезное действие труда госслужащих, направленное на удовлетворение потребностей в сфере государственного управления вытекают из задач страны и тех функций, реализуемых соответствующими министерствами, ведомствами и службами, которые осуществляются по их решению. В настоящее время, в связи с реформированием государства выделено 57 задач государственного управления, для реализации которых используется более 5,5 тысяч функций. Специально созданная правительственная комиссия рассматривает вопросы закрепления функций за соответствующими министерствами и ведомствами, вносит соответствующие изменения в их положения, распределяет формы их реализации и принимает решения, касающиеся их сохранения, изменения или отмены. Выработана классификация государственных функций, определены некоторые критерии их оценки (излишние, дублирующие), разрабатываются паспорта функций, изучается спектор государственных услуг, определяются возможности разработки их регламентов и стандартов.

2.Функции государства являются решающим фактором, определяющим его структуру и направления деятельности, значительная часть которых реализуется через услуги. Исходя из этого, расходы российского бюджета, направляемые на государственные услуги, могут быть классифицированы. Более простая — функциональная классификация, в которой перечислены все государственные функции, то есть те общественные сферы, которые требуют государственного финансирования. Решение задач государства требует перераспределения функций его органов и появления адекватной структуры государственных услуг. Это позволит определить оптимальное соотношение регулирующих, распорядительных и контрольных функций. Критерием отнесения той или иной услуги к государственной, должно служить обеспечение интересов граждан и устоев жизни общества в таких сферах, как создание благоприятных условий для развития экономикзаконодательствобезопасностьмеждународные отношениярегулирование и контрольсоциальные гарантиипубличные услуги. Расширение перечня публичных услуг (регистрационных, консультативных, информационных и др.), осуществляемых государственными учреждениями и отчасти саморегулируемыми организациями, позволит более полно удовлетворять потребности общества в государственных услугах.

3.Разработка перечня государственных услуг, оказываемых различными ведомствами и службами, является первым шагом к созданию административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Регламенты определяют процедуры, обеспечивающие осуществление функций государства в различных сферах жизнедеятельности, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц. Они направлены на реализацию прав граждан в данной сфере жизнедеятельности. Необходим также перечень государственных услуг, которые не могут быть оказаны населению и юридическим лицам государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и удовлетворение которых производится хозяйствующими субъектами в порядке реализации заказа для государственных нужд субъекта Российской Федерации. Для этого должны быть предусмотрены расходы бюджета субъекта Российской Федерации, которые потребуются на оплату указанных услуг. Форма соответствующих заявок и порядок расчета средств бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для удовлетворения государственных нужд субъекта Российской Федерации в услугах, должна устанавливаться специальной Методикой составления заявок на включение услуг в Сводный перечень государственных нужд субъекта Российской Федерации.

4.Информация о государственных услугах, оказываемых полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна представлять собой перечень услуг, получение которых гарантировано федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также расчеты объема финансовых средств на их оказание в следующем финансовом году. Указанные расчеты должны производиться по каждому виду государственных услуг, независимо от того, финансируется ли оказание соответствующего вида государственных услуг в текущем финансовом году или действие соответствующих норм федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также расчетов, представляемых отраслевыми и территориальными исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на основание расчетов необходимых средств бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление каждого вида государственных услуг.

5.Развитие государственных услуг должно быть неразрывно связано с реализацией стратегии реформирования государственного управления, направленной на обеспечение открытости государственного сектора для населения, повышение качества и доступности государственных услуг. В основу части стратегии, касающейся услуг, должны быть положены следующие принципы: разработка и внедрение общенациональных стандартов государственных услугпередача полномочий и необходимых финансовых ресурсов органам исполнительной власти того уровня, на котором осуществляется предоставление государственных услуггибкость в предоставлении государственных услуг и форм обслуживания потребителейвозможность выбора потребителями места получения и поставщика услуг. Координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг, в соответствии с предложенными принципами, должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот орган должен обладать соответствующим статусом. Ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг может быть возложена на специально созданную Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, в которую целесообразно включить высокопоставленных государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти и независимых консультантов.

6. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, в области развития государственных услуг, целесообразно создание отдельного Ведомства по развитию государственных услуг при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства должен подчиняться непосредственно премьер-министру и систематически отчитываться перед ним. Ведомство по развитию государственных услуг должно осуществлять свою деятельность на основе следующих принципов: максимальная приближенность к населению и ориентация на нужды потребителявысокая культура в управлении деятельностью и предоставлении услугширокий охват потенциальных потребителей государственных услуг и практическая польза от деятельности для общества и государствамониторинг оценки качества предоставляемых услуг и изучение ожиданий потребителейустойчивость результатов в обслуживании потребителей. Для координации и взаимодействия между участниками процесса развития услуг государственный орган должен обеспечивать реализацию следующих функций: организационно-методическое обеспечение работ по разработке и внедрению стандартов предоставления услугорганизация вневедомственного контроля за соблюдением стандартов предоставления услуг.

Одной из важнейших задач ведомства должно стать развитие соответствующих элементов инфраструктуры системы государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных и создание информационных центров по государственным услугам, предоставление консультаций и обучение госслужащих и потребителей услуг.

7. Первоочередной задачей развития государственных услуг является разработка стратегии повышения их качества на кратко-, среднеи долгосрочную перспективу. В основу стратегии должны быть положены следующие принципы: делегирования полномочий, ориентации на потребителя, информированности потребителей услуг, заинтересованности исполнителей услуг, обратной связи, системности стандартов предоставления государственных услуг, формирования нового поколения государственных служащих, способных преумножать положительный имидж государства, использовании новых возможностей технического прогресса. Основными направлениями развития государственных услуг при всех видах стратегии должны стать: повышение качества предоставления государственных услугсовершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услугсовершенствование регулирования и предоставления государственных услугповышение эффективности государственных услуг через искоренение коррупциисокращение бюрократизма и волокиты при оказании услуг.

8. Исследование показало, что в настоящее время есть только один стандарт качества государственных услуг, разработанный Министерством финансов РФ — стандарт обслуживания налогоплательщиков. Однако все федеральные органы исполнительной власти должны разработать аналогичные стандарты. Для обеспечения единства подходов при разработке стандартов предоставления государственных услуг целесообразно установить обязательный для всех порядок, который включает следующие основные стадии: изучение потребностей и ожиданий потребителейразработка проекта стандарта предоставления государственной услугисогласование и утверждение стандарта предоставления государственной услугивнесение соответствующих изменений и дополнений в стандарт предоставления государственной услуги. Все стандарты необходимо согласовывать с заинтересованными центральными и местными исполнительными органами, уполномоченным органом, а при необходимости — с общественными организациями. Только после этого стандарт должен утверждаться нормативным актом. Обновление или пересмотр стандарта государственной услуги должен осуществляться в случае необходимости внесения значительных корректировок параметров или порядка предоставления услуги.

9. Каждый стандарт независимо от отраслевой принадлежности, регламентирующий порядок и качество предоставления государственных услуг, должен отражать следующие аспекты, определяющие взаимоотношение поставщиков услуг с потребителями: четкую и ясную формулировку состава и содержания предоставляемой услугиконечный результат или форму предоставления услугиустановленный порядок предоставления услуги, включая условия, которые должен выполнить потребитель услугидля платных услугстоимостьсроки предоставления услугииндикаторы оценки качества предоставляемой услуги, позволяющие проводить мониторинг эффективности деятельности как органа в целом, так и отдельных должностных лицпорядок, сроки и механизм обжалованияправа, обязанности и ответственность должностных лиц за неправомерные действия в процессе предоставления государственной услуги.

Ю.Важным вопросом является создание системы менеджмента качества в государственных органах власти, поскольку от них во многом зависит развитие данной системы и ее распространение в масштабах страны. С дугой стороны, использование принципов менеджмента качества в государственных учреждениях ведет, прежде всего, к снижению стоимости предоставляемых услуг, повышает удовлетворенность граждан государственными услугами и заинтересованность государственных служащих в конечном результате своей работы. Она способствует и повышению удовлетворенности сотрудников работой. В результате применения менеджмента качества взаимодействие между сотрудниками становится более эффективным и создается благоприятная моральная атмосфера в коллективе. Вместе с тем услуги, предоставляемые на основе ИКТ не только оптимизируют взаимодействие граждан и организаций с органами власти, организациями социальной инфраструктуры и коммерческими предприятиями, но и являются важным стимулом освоения и использования информационных технологий.

11. Данные мониторинга демонстрируют существенный дисбаланс между уровнем развития ИКТ инфраструктуры (в большинстве своем лучшей в стране и приближающейся по отдельным показателям к среднеевропейскому уровню) и степенью интеграции информационных технологий в основные деловые процессы. Прежде всего, это относится к зоне ответственности государствабюджетной сфере и касается двух аспектов использования ИКТ: интеграции информационных технологий в профессиональную деятельностьпредоставление и использование услуг на основе ИКТ для граждан и организаций. Суть электронных административных регламентов состоит в анализе деятельности государства с точки зрения предоставляемых услуг и процессов обеспечения предоставления этих услуг. Для этого нужна целостная методология, принятая на уровне государства в целом. Эту методологию можно было бы назвать федеральной архитектурой государственных функций (или федеральной архитектурой административных регламентов), в основе которой должна лежать модель описания деятельности федерального правительства с точки зрения функций и процессов (регламентов) реализации этих функций.

Проекты по внедрению электронных административных регламентов, создание механизмов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг. Комиссией по административной реформе будут выбраны 6−7 наиболее актуальных государственных услуг, которые должны будут в 2006 году реализованы в нескольких пилотных регионах. Среди таких услуг могут быть — получение паспорта, оформление документов по регистрации недвижимости, помощь в трудоустройстве и другие.

12. В Австралии создано государственное учреждение, предоставляющее государственные услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами, посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. Оно предоставляет услуги министерства труда, министерства транспорта, министерств по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, министерства коммуникаций, информационных технологий и искусств и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и другими способами. Ежегодно этим органом обслуживается 700 ООО инвалидов, 500 000 молодых людей, включая студентов, 1,1 млн. безработных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн. семей. В этом органе работают 24 ООО сотрудников.