Методы оценки эффективности казначейской системы управления государственными финансами

Актуальность темы

исследования. Экономическая и социальная состоятельность государства на современном этапе определяется степенью его участия в обеспечении развития народного хозяйства с целью повышения экономического потенциала как государства, так и населения. В системе государственных мер: управленческих, правовых, технических, технологических важную роль играет система государственных финансов, посредством которой осуществляется финансирование функций государства.

Система государственных финансов Российской Федерации в процессе перехода к рыночным отношениям оказалась разбалансированной в результате глубокого социально-экономического кризиса. Государство оказалось не в состоянии финансировать приоритетные направления своего развития. Неправильная диагностика международными финансовыми организациями проблем экономического развития привела к тому, что трудности в развитии экономики усилились в результате жесткой монетарной политики, приведшей к ситуации, когда более 50% отечественных предприятий оказались неплатежеспособными, что предопределило огромные трудности с обеспечением доходной, а, следовательно, и расходной части бюджета. Одним из направлений повышения роли государства в преодолении кризиса стало создание органов федерального казначейства, на которые был возложен ряд функций по управлению государственными финансами.

Процесс становления казначейской системы является сложным. К настоящему времени накоплен определенный опыт решения практических проблем, связанных с совершенствованием процессов управления государственными финансами. Однако решения принимаются в большей степени исходя из текущего момента, чем на основе оценки экономической эффективности их последствий, что связано, в первую очередь, с недостаточной теоретической разработанностью проблем управления государственными финансами в нестационарной экономике.

Состояние изученности проблемы. Научные и практические вопросы, связанные с созданием и развитием государственных финансов в современных условиях, отражены в трудах В. К. Сенчагова, В. М. Родио-новой, JI. А. Дробозиной, О. В. Врублевской, М. В. Романовского, Б. М. Са-банти и др. В этих работах рассмотрены проблемы, связанные с формированием системы государственных финансов в нашей стране в условиях переходного периода, раскрыты основные принципы формирования и функционирования бюджетной системы, проанализированы особенности бюджетного процесса. Проблемы становления и развития казначейской системы отражены в работах Т. Г. Нестеренко, А. В. Смирнова, В. Н. Каретина, С. А. Фисен-ко, М. М. Ивановой и др. В целом в указанных работах отражен практический опыт создания федерального казначейства, изложены методические рекомендации по организации практической деятельности органов федерального казначейства. Вместе с тем, на наш взгляд, не получили достаточной разработки вопросы, связанные с определением роли и места органов федерального казначейства в системе государственных финансов, а также с исследованием современной сущности традиционных понятий казны и казначейства, с разработкой методов оценки эффективности казначейской деятельности как в целом, так и по отдельным направлениям, что и определило выбор темы и ее актуальность.

Таким образом, целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по оценке и повышению эффективности казначейской системы управления государственными финансами.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи: проведен анализ развития государственных финансов в России в условиях переходного периода и выявлены основные тенденции и проблемыпроведен анализ зарубежного опыта казначейского управления государственными финансами, выявлены основные модели казначейского управления государственными финансами и их особенностипроанализированы методические подходы к исследованию эффективности казначейской системы, разработаны методические основы оценки экономической эффективности казначейской системы управления государственными финансами и ее отдельных звеньевуточнены методические положения по совершенствованию контроля в казначейской системе управления государственными финансамисформулированы практические рекомендации по повышению эффективности казначейской системы управления государственными финансами.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ведущих отечественных экономистов по теории финансов и теории государственного управления. Для решения поставленных в работе задач применялись диалектический метод, методы системного анализа. Информационную базу составили нормативно-правовые и инструктивные материалы по проблемам становления и развития органов федерального казначейства, информационные материалы Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета, о задачах органов федерального казначейства, статистические данные Госкомстата РФ.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения в сфере государственных финансов и методы оценки их эффективности.

Объектом исследования является казначейская система управления государственными финансами.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: предложены понятия казначейской системы в узком и широком смыслеуточнены роль и место казначейской системы в системе государственных финансовопределено современное понимание сущности казнывыявлены, обобщены и классифицированы факторы, влияющие на эффективность казначейской системы управления государственными финансами, определены угрозы и методы их минимизации, введено понятие казначейских рисков, обоснован методический подход к их расчетуразработаны методические основы оценки экономической эффективности казначейской системы управления государственными финансами и ее отдельных звеньеввведено понятие казначейского контроля, определены его особенности, структурирован механизм казначейского контроля, предложена методика оценки эффективности механизма казначейского контролясистематизированы предложения по совершенствованию деятельности органов федерального казначейства и определены основные направления развития казначейской системы управления государственными финансами.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы органами государственной власти и управления для повышения обоснованности форм и методов управления государственными финансами как на макроэкономическом, так и на региональном уровнях. Теоретические положения диссертационной работы используются при проведении занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Финансовый менеджмент в бюджетных организациях» в СПбГИЭУ.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования докладывались на региональных и всероссийских конференциях по проблемам управления государственными финансами в 2000;2001 гг. в СПбГТУ и СПбГИЭУ.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 156 источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление эффективной системы государственных финансов рыночного типа, которая бы обеспечивала не только удовлетворение потребностей государства в собственном функционировании, но и активно влияла на структурные процессы в экономике, происходит в России трудно и противоречиво. Вместе с тем, как показал проведенный анализ становления казначейской системы управления государственными финансами, к концу 2001 года удалось решить достаточно большой спектр проблем. Так, создание органов федерального казначейства позволило.

• установить более жесткий и действенный контроль за целевым использованием бюджетных средств;

• ускорить оборачиваемость бюджетных денежных потоков;

• практически исключить возможности потери средств бюджета в случае банкротства кредитной организации;

• перевести на казначейскую систему практически все министерства и ведомства;

• разработать и приступить к реализации концепции единого казначейского счета с нахождением его в Центральном банке Российской Федерации.

Вместе с тем, как показал анализ зарубежного опыта управления государственными финансами в экономических системах рыночного типа, система управления государственными финансами имеет достаточно сложную структуру, в которой казначейства имеют различный статус, состав функций, роль в организации кассового исполнения бюджета, характер взаимодействия с центральными банками. Так, выделяют три модели организации кассового исполнения бюджета: казначейскую, банковскую, смешанную. Во Франции, в Германии, в Италии, в Испании — поступления обеспечиваются Казначейством, и Центральный банк лишь регистрирует их. В Великобритании казначейство имеет открытый счет по территории всей страны, но поступления и расходы гарантируются Центральным Банком. В США функционирует банковская система, в которой частные банки взаимодействуют непосредственно с Федеральной резервной системой. Таким образом, роль и место казначейства в системе управления государственных финансов не является единообразным. Поэтому задача заключается в выработке собственной концепции и системы управления государственными финансами с учетом накопленного зарубежного опыта.

Анализ публикаций отечественных авторов по проблемам становления и развития казначейской системы рыночного типа в нашей стране позволил сделать выводы:

• достаточно освещенными являются вопросы, связанные с определением перечня проблем, стоящих перед органами федерального казначейства и его территориальными органами,.

• разрабатываются отдельные процедуры, связанные с внедрением технологии единого лицевого счета,.

• ведутся работы по созданию на принципах федерального казначейства местных казначейств и казначейств субъектов федерации.

В целом, как показало проведенное диссертационное исследование:

• недостаточно разработаны теоретические вопросы, связанные с понятием казначейской системы, с определением роли и места казначейской системы в бюджетной системе, с разработкой критериев и методов оценки эффективности функционирования казначейской системы;

• нуждаются в уточнении показатели эффективности работы территориальных органов федерального казначейства;

• требуют доработки научно-методические основы контроля, осуществляемого органами федерального казначейства.

Исследование сущности казначейской системы позволило сделать вывод о том, что целесообразно рассмотрение понятия казначейской системы не только в традиционном, законодательно утвержденном смысле, когда под казначейской системой понимается совокупность органов федерального казначейства, но и в широком смысле, когда под казначейской системой мы предлагаем понимать совокупность органов и субъектов экономики, участвующих в обеспечении движения централизованных государством денежных средств, а также их связывающих отношений. Такой подход, по нашему мнению, позволяет определять узкие звенья в системе управления государственными финансами и разрабатывать процедуры и мероприятия по оптимизации затрат на управление государственными финансами и повышению эффективности самого процесса движения централизованных денежных средств и управления государственной собственностью. Были изучены подходы к определению понятия казны и сделан вывод, что: это понятие является историческим, отражавшим имущество отдельного лица, представлявшего государства (царская казна, казначей — как управитель казаны или отдельными доходами) — на современном этапе понятие государственной казны включает в себя централизуемые денежные средства, государственное имущество, а также совокупность вещных прав, которые являются источником доходов государствавведение в активный оборот понятия казны нецелесообразно, поскольку понятие государственной собственности и включает в себя все элементы, которые характеризуют состав казны.

В процессе исследования особенностей построения казначейской системы был сделан вывод, что: структура казначейской системы определяется сложившимися процедурами казначейского исполнения бюджета и совокупностью органов, уполномоченных государством на участие в управлении государственными финансамиструктура казначейской системы является динамичной, открытой, иерархичной, однозначно определенной с позиций поставленных перед ней целей и задачнаправлениями повышения эффективности казначейской системы является необходимость совершенствования процессов обмена информациейприспособление системы к возложенным на нее задачам осуществляется поэтапно, в настоящее время наиболее реализована функция казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Роль казначейской системы в сфере управления государственными финансами определяется прежде всего тем, что посредством казначейской системы осуществляется движение денежных средств бюджетополучателям, контролируется процесс централизации денежных средствформируется информация о движении государственных финансов. Сделан вывод, что с позиций перечисленных функций казначейская система является системой логистического типа и ей присущи основные закономерности систем этого типа.

Место казначейской системы определяется тем, что, реализуя указанные функции, казначейская система должна обеспечить полноту, своевременность, прозрачность движения централизуемых денежных средств при оптимальных затратах.

В диссертационном исследовании сделан вывод, что функционирование казначейской системы в экономике рыночного типа является вероятностным процессом, на который воздействует большое количество факторов. Процесс выявления и систематизации факторов с позиций оценки степени и механизма их влияния на процесс функционирования казначейской системы позволил предложить классификацию этих факторов, разделив их на факторы косвенного воздействия и прямого воздействия. К факторам косвенного воздействия, которые для элементов казначейской системы являются заданными и определяют в целом объем финансовой работы, нами отнесены: концепция государства в экономике переходного периодамасштабы государственного сектора и его вклад в федеральный бюджетхарактер построения межбюджетных отношений, определяющих уровень централизации финансовых ресурсов в странеконцепция управления государственными финансамихарактер взаимоотношений государства и бизнеса, государства и банковской системыхарактер взаимоотношений государства и общества (профсоюзов, населения) — уровень экономико-политической культуры общества. Проведенный анализ факторов прямого воздействия определил целесообразность их разбивки на внешние факторы, которые непосредственно влияют на все параметры функционирования казначейской системы, но на которые элементы казначейской системы могут воздействовать опосредованно, и внутренние факторы, которые непосредственно формируются в рамках казначейской системы. К внешним факторам прямого воздействия нами отнесены:

• уровень обоснованности бюджета;

• состояние экономики;

• состояние платежной системы;

• уровень финансовой дисциплины;

• полномочия государственных органов в процессе движения централизованных государственных ресурсов;

• правовое обеспечение процесса исполнения федерального бюджета;

• состав и структуру казначейской системы.

К внутренним факторам прямого воздействия отнесены:

• разработанность казначейских процедур;

• уровень взаимодействия элементов внутри казначейской системы;

• квалификация казначейских работников;

• квалификация специалистов в организациях-бюджетополучателях.

На основе исследования совокупности факторов сделан вывод, что определение направлений совершенствования функционирования казначейской системы должно осуществляться на основе: выявления сущностных характеристик казначейской системыанализа и отбора факторов, влияющих в большей степени на процесс ее функционированияразработки процедур и технологий, введение которых в казначейскую систему позволит повысить эффективность ее функционирования и обеспечит положительное воздействие на всю сферу государственных финансов.

При исследовании подходов к оценке эффективности казначейской системы нами сделан вывод о том, что основной эффект функционирования казначейской системы лежит за ее пределами, что предопределяет необходимость системного подхода к оценке ее эффективности. При этом, учитывая неопределенность факторов, влияющих на поведение казначейской системы, ожидаемый результат является величиной вероятностной, что является следствием риска достижения запланированного результата. Эти риски мы определили в диссертационной работе как казначейские риски, и под ними предлагается понимать риски, возникающие и проявляющиеся в процессе функционирования казначейской системы.

Казначейские риски, в зависимости от обусловивших их факторов, разделены нами на внешние (глобальные), внутрисистемные — прямые, косвенные и локальные.

Внешние риски могут быть обусловлены:

• форс-мажорными обстоятельствами, вследствие которых нарушены экономические или информационно-управленческие связи;

• состоянием экономики, вследствие чего может быть незапланированное сокращение доходов бюджета или необходимость дополнительных расходов бюджета.

Риски, порождаемые этими факторами, являются глобальными для экономической системы и поэтому на оценку эффективности функционирования казначейской системы могут влиять косвенно, через дополнительный показатель — оценку ее устойчивости к внешним возмущениям.

Поскольку казначейская система опосредует движение государственных финансовых ресурсов в интересах государства, то прямые казначейские риски имеют природу финансовых и связаны с вероятностью:

• неполучения запланированных поступлений бюджета;

• либо не доведением бюджетных назначений до бюджетополучателей главными распорядителями и распорядителями средств;

• либо нецелевым использованием бюджетных средств получателями бюджетов;

• ошибками в сметном планировании.

Кроме прямых рисков следует выделять косвенные риски, определяющие необходимость обеспечения дополнительных денежных средств из-за:

• увеличения кредиторской задолженности бюджетных предприятий и увеличения затрат, связанных с обслуживанием кредиторской задолженности вследствие нецелевого расходования финансовых ресурсов главными распорядителями и /или бюджетополучателями;

• повышения стоимости обслуживания кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджетов в результате изменения рыночной конъюнктуры на рынке кредитов.

Казначейские риски, как финансовые в своей основе, могут быть связаны не только с нехваткой денежных ресурсов в казначейской системе и быть внутрисистемными, но и иметь локальный характер и определять возможный уровень потерь в процессе управленческих действий или информационных потоков и могут быть обусловлены следующими факторами:

• несвоевременностью доведения информации до получателей;

• несвоевременностью представления информации от бюджетополучателей главным распорядителям средств, распорядителям средств;

• ошибками при проверке органами казначейства бюджетных организаций и получателей бюджетных средств;

• ошибками при оформлении платежных документов;

• сбоями при передаче информации между субъектами казначейской системы;

• статистическими ошибками.

Интегральный показатель эффективности казначейской системы в диссертационной работе построен как отношение общесистемного эффекта к затратам, обеспечившим этот эффект. Для казначейской системы общесистемный в рамках всей экономической системы эффект представляет собой сумму внутрисистемного эффекта — эффекта внутри казначейской системы — эффекта от сокращения потерь централизованных финансовых ресурсов — и внеказначейского эффекта, ведущими составляющими которого являются: эффект от полноты поступления денежных средств в централизованные фондыэффект от своевременности продвижения финансовых ресурсов в системе государственных финансовэффект от сокращения кредиторской задолженности бюджетополучателейэффект от обеспечения сохранности объемов финансовых ресурсов, доставленных бюджетополучателямэффект от обеспечения целевого характера использования финансовых ресурсов бюджетополучателями.

Общие системные затраты будут складываться из издержек на обеспечение функционирования всех элементов и связей между ними в казначейской системе и стоимости основных производственных фондов, обеспечивающих ее функционирование.

Кроме интегрального показателя, характеризующего эффективность казначейской системы, в диссертации определены показатели, характеризующие уровень эффективности отдельных элементов в казначейской системе на уровне органов казначейства, главных распорядителей средств, Центрального банка, коммерческих банков, бюджетополучателей, органов социальной защиты.

В совокупности функций и мер по обеспечению эффективности казначейской системы ведущая роль принадлежит контрольной функции. Проведенный в диссертации анализ функций и задач, возложенных на органы федерального казначейства, позволил сделать выводы:

1) с позиций особенностей субъекта контроля, объектов контроля, процедур контроля, целесообразно ввести понятие казначейского контроля, под которым предлагаем понимать совокупность действий органов федерального казначейства по проверке деятельности кредитных организаций как платежных агентов субъектов экономики для обеспечения своевременного и полного перечисления поступивших платежей в бюджет и бюджетополучателей для обеспечения целевого и эффективного расходования бюджетных средств в соответствии с установленными законом способами;

2) основными формами казначейского контроля являются текущий и последующий;

3) участие органов федерального казначейства в предварительном контроле осуществляется косвенно: при разработке рекомендаций для последующего бюджета на основе анализа исполнения текущего бюджетапри анализе смет по группам учреждений и по территориям с целью выработки рекомендаций по нормативам расходов и рекомендаций по типовым схемам или разделам смет для ведомств и министерств.

Исследование сущности казначейского контроля и процесса его осуществления позволило структурировать механизм казначейского контроля и обосновать его структуру по следующим элементам: нормативные акты, определяющие права, обязанности и ответственность в процессе казначейского контролясложившаяся деловая практикасовокупность разработанных процедурпорядок определения санкций и разработки мероприятий по итогам казначейского контроля.

В диссертации предложена система показателей оценки эффективности казначейского контроля и интегральный показатель оценки эффективности механизма казначейского контроля, определена процедура его расчета и правила интерпретации полученных результатов.

В диссертации определены приоритетные направления совершенствования казначейской системы.

Реализация разработанных теоретических выводов и методических положений и рекомендаций позволит оказать существенное влияние на повышение эффективности как казначейской системы, так сферы государственных финансов.

Вместе с тем, требуют особого исследования вопросы, связанные: с оценкой мультипликативного эффекта влияния бюджетных расходов по отдельным ведомствам и сферам на состояние экономикис определением оптимальных размеров централизации денежных средств, с формированием информационной базы и методов работы с ней по обеспечению прозрачности движения финансовых ресурсовс обеспечением рыночного равенства субъектов экономики перед бюджетом и определением получателей бюджетных средств по экономическим критериям.

Интенсификация исследований в этих направлениях позволит углубить научно обоснованные подходы к управлению сферой государственных финансов.