Организационно-экономический механизм управления потоками налоговых платежей

Важнейшим звеном вывода России из кризиса является кардинальное совершенствование действующей налоговой системы. От того, насколько эффективным будет ее функционирование, во многом зависит успех социально-экономического развития страны, обеспечение ее экономической, а, значит, и национальной безопасности. Особое место в решении этой задачи занимают вопросы управления налоговой системой в целом, потоками налоговых платежей в особенности.

Внешне указанные потоки выражаются в совокупности процессов формирования бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, которые используются на текущее и перспективное развитие общества и государства. Вследствие этого они представляют собой комплексную категорию, характеризующую организационные, политические, экономические, правовые, социальные и иные отношения, возникающие в процессе общественного воспроизводства. Функционирование столь сложного организма предполагает разработку адекватного механизма управления, определение рациональных путей его преобразования в интересах государства и общества.

В ходе теоретических исследований, в практике государственного управления этим вопросам уделяется значительное внимание. Но общим для большинства исследований является анализ отдельных аспектов, сторон проблемы. Системное рассмотрение практически отсутствует. Вследствие этого формулируемые авторами выводы и рекомендации носят не всегда конкретный характер и для практики ожидаемого результата, к сожалению, пока не дают. Практика, но — прежнему идет методом проб и ошибок. В результате, все предлагавшиеся до сих пор программы вывода российской экономики из кризиса хотя и предусматривали меры по совершенствованию механизма управления налоговой системой, но решали эту задачу «авральным» путем, «латанием дыр», что, в конечном итоге, позитивных результатов не дает и дать не может.

Необходимы комплексные, кардинальные преобразования системы, адекватные происходящим изменениям в экономике, становлению рыночных отношений. Настоятельным требованием времени является коренное совершенствование организационно — экономического механизма управления налоговыми потоками.

В наиболее общем случае этот механизм представляет собой комплексную категорию, характеризующую экономические, организационные, правовые и социальные отношения по поводу производства, сбора, распределения, перераспределения. использования части необходимого и прибавочного продукта в денежном выражении для обеспечения развития личности, общества и государства, среды обитания людей. Совокупность этих отношений характеризует взаимосвязь и взаимодействие структурных подсистем государства, предприятий и организаций, отдельных налогоплательщиков, населения страны в целом. В зависимости от характера и направленности функционирования этого механизма возможно как положительное, так и негативное или индифферентное воздействие его на жизнедеятельность государства и общества.

Рассматривая проблемы функционирования и эффективность сложившегося в настоящее время механизма управления налоговыми потоками, можно сделать' вывод, что он, в силу целого ряда причин, пока не обеспечивает необходимого повышения эффективности работы государственных органов, налоговой системы в целом по сбору налогов и иных обязательных платежей, формированию бюджетов и внебюджетных фондов, обеспечению рационального использования средств, а, в конечном счетеэффективности функционирования общественного производства. •.

Проблема усложняется наличием ряда особенностей, современного этапа экономического развития России: нестабильностью и негативной направленностью многих процессов в экономике, ее нарастающей криминализацией, несовершенством законодательства и иными. Все большую дестабилизирующую роль играет массовое уклонение от уплаты налогов и налоговая преступность, которая отличается значительными объемами наносимого ущерба, масштабностью и организованностью противоправных деяний.

Вследствие этого, решение задачи эффективного управления налоговыми потоками носит комплексных характер и требует исследования с позиций различных отраслей знаний.

Цель диссертационной работы состоит в разработке направлений оптимизации и повышения эффективности действующего организационно — экономического механизма управления потоками налоговых платежей, обосновании рациональных путей его дальнейшего преобразования, создании концептуальных моделей управления налоговыми потоками.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи;

• уточнить категориальный аппарат исследования;

• провести анализ состава, структуры и функций указанного механизма;

• раскрыть особенности процесса управления потоками налоговых платежей;

• раскрыть внутренние и внешние факторы, обуславливающие функционирование рассматриваемого организационноэкономического механизма;

• обосновать концептуальную модель рационального управления налоговыми потоками в условиях становления рыночной экономики;

• разработать принципы эффективной стратегии управления налоговыми потоками;

• определить и обосновать рациональные пути преобразования организационноэкономического механизма управления налоговыми потоками, обеспечения его эффективного воздействия на социально-экономическое развитие государства и общества.

Объектом исследования является функционирование налоговой системы и, налоговых органов по исчислению, сбору налоговых и иных обязательных платежей, формированию бюджетов всех уровней и использованию аккумулируемых в них средств.

Предмет исследования — деятельность государственных органов по непосредственному управлению налоговыми потоками и их стабилизации.

Основной метод исследования — системный анализ с применением, где это представляется возможным, математического моделирования рассматриваемых процессов. — Используются также методы функционального, структурного анализа, теории исследования операций, и некоторые другие. Формшшзованное представление исследуемых процессов осуществляется на базе энергоэнтропийного (термодинамического) подхода, то есть, описания их в терминах энергии, энтропии и информации.

Научная новизна работы состоит в следующем:

• впервые рассмотрена категория организационно-экономического механизма управления потоками налоговых платежей, как конкретно — историческая форма организации сбора, распределения, перераспределения и использования части необходимого и прибавочного продукта общества в денежном выражении для обеспечения развития личности, общества и государства, окружающей природной среды;

• раскрыты особенности процесса управления потоками налоговых платежей, которое с позиций наиболее общих закономерностей динамики систем рассматривается как совокупность правовых, экономических и организационных мер по своевременному и полному взысканию налогов и иных обязательных платежей в соответствии с действующим законодательством и реальным состоянием налогооблагаемой базы, обеспечивающей максимальную для данных конкретно — исторических условий величину мощности потока налоговых платежей;

• выявлены состав, структура и функции механизма управления налоговыми потоками, вскрыты основные особенности его функционирования в современных условиях и определяющие их факторы, главнейшими из которых являются незавершенность, не целостность налоговой системы и управляющих ею механизмов;

• раскрыты внутренние и внешние факторы, определяющие эффективность управления налоговыми потоками, к числу которых, прежде всего, следует отнести неадекватность существующей налоговой системы объективным условиям переходного периода, несоответствие размеров налоговых ставок, форм и способов взыскания налогов объективным требованиям функционирования общественного производства и государства, неэффективность системы управления сбором налоговых и иных обязательных платежей, в том числе — несогласованность действий по управлению налоговыми потоками различных государственных структур по вертикали и по горизонтали, отсутствие действенного контроля за источниками доходов, расходами налогоплательщиков, их соответствием объявленному доходу;

• на основе анализа общесистемных закономерностей разработаны подходы к построению математических моделей потоков налоговых платежей и деятельности субъектов управления потоками;

• обоснована концептуальная модель управления налоговыми потоками и их стабилизации на основе принципов регулирования в условиях противоречивого взаимодействия частей единой системы «налоговые органы — налогоплательщик» :

• обоснованы пути преобразования организационно — экономического механизма управления налоговыми потоками на современном этапе, основными составляющими частями которого являются: совершенствование экономико — правовых принципов, форм, методов стимулирования налогоплательщиковсовершенствование организации управления, прежде всего, на базе современных концепций стратегического управленияразвитие потенциала субъектов управления, за счет использования современных информационных технологий, совершенствования структуры субъектовобеспечение эффективной координации деятельности государственных органов, связанных с управлением налоговыми потоками;

• на базе разработанной концептуальной модели, принцииов стратегического управления определены основные черты концепции стратегического управления налоговыми потоками и методика определения стратегии, принципы оптимизации структуры субъектов управления, обеспечения взаимодействия государственных органов и их подразделений по вертикали и горизонтали.

Теоретической я методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных специалистов в области экономики, экономической безопасности, управления, теории познания, математики, общей теории систем, теории исследования операций кибернетики, таких, как: Абалкин Л. И., Аверьянов А. Н., Бочков В. Г., Вентцель Е. С., Виханский О. С., Гвардейцев М. И., Гвишиани Д. М., Задорожный В. Н., Корюкин В. И., Кузнецов П. Г., Лисичкин В. А., Перевалов Ю. В., Поплавский Р. П., Потехин Н. А., Сетров М. И., Тараканов К. В., Татаркин А. И., Уемов А. И., Урманцев Ю. А., Ансофф И., Бир Ст., Бриллюэн Л., Вагнер Г., Винер Н., Квейд Э., Крон Г., Мазур М., Морз Ф. М., Плэтт В., Саати Т., Хакен Г., Эшби Р. У. и других, результаты научных исследований проблем экономической безопасности Уральского региона, функционирования системы налогообложения в Свердловской области, проведенных Институтом экономики Уральского отделения Российской Академии Наук.

Информационную основу исследования и проверки выводов по его результатам составляют материалы Государственной налоговой инспекции Свердловской области. Управления федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Свердловской области и других территориальных органов налоговой полиции.

Апробация работы. Диссертация является результатом обобщения исследований, проведенных автором в 1994;1998 годах в процессе разработки предложений по совершенствованию налогового законодательства, федеральных и областных программ, ведомственных нормативных актов Государственной налоговой службы и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, а также более ранних исследований (1983 — 1994 гг.) по проблемам управления деятельностью правоохранительных органов, обеспечения безопасности экономики.

По результатам этой работы в 1994;1998 году было подготовлено и направлено в федеральные и областные органы власти и управления более 60 документов с конкретными предложениями для включения в программы по повышению уровня собираемости наиогов на территории Свердловской области, совершенствованию налогового законодательства. Предложения учтены при разработке соответствующих решений. Разработан ряд нормативных актов, действующих в настоящее время в Управлении ФСНП России по Свердловской области.

Некоторые из положений диссертации использовались автором при разработке курсов лекций по теории организаций и анализу систем управления для студентов и слушателей Уральской академии государственной службы, программы подготовки специалистов по обеспечению экономической безопасности.

Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных и подготовленных к печати 8 публикациях общим объемом 10.8 печатных листов.

Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование функционирования налоговой системы страны, тенденций ее развития, процессов и механизмов управления потоками налоговых платежей и путей их совершенствования позволило нам сделать следующие теоретические и практические выводы.

1. Установлено и доказано, что организационно-экономический механизм управления потоками налоговых платежей как научная категория органически связан с понятиями налога, налоговой системы и налоговых потоков, отражающих отдельные стороны одного и того же явления, проявляющийся в конкретно-исторической форме организации и управления процессами производства, сбора, распределения, перераспределения и использования части необходимого и прибавочного продукта общества в денежном выражении в виде налогов, сборов и иных обязательных платежей для решения главной задачи государства: обеспечения общественного прогресса при сохранении стабильности в обществе.

Решение этой задачи обеспечивается входящими в состав механизма совокупностью субъектов и объектов управления, законодательных и иных нормативных актов, регулирующих сферу налогообложения, система установленных законом функций субъектов, реализация которых обеспечивает управляемость налоговой системы.

Вскрыты роль и значение основных подсистем организационно-экономического механизма управления налоговыми потоками, первую из которых составляет совокупность органов законодательной и исполнительной власти, с их связями и отношениями, чьи решения формируют налоговую политику государства, саму налоговую систему и механизмы управления еювторую подсистему составляет совокупность государственных органов, с их связями и отношениями, которые реализуют налоговую политику государства, осуществляют на базе действующих законов и предоставленных им прав непосредственное управление потоками налоговых платежей и налоговой системой в целом. Эта подсистема представляет собой организационно-экономический механизм непосредственного управления потоками налоговых платежей (механизм «в узком смысле»).

Обосновано определение организационно-экономического механизма непосредственного управления потоками налоговых платежей, как совокупности мер экономического и организационного характера, осуществляемых уполномоченными государственными органами, направленных на вскрытие явлений и процессов в экономике и социальной сфере, оказывающих дестабилизирующее воздействие на потоки налоговых платежей, выработку и реализацию мер по стабилизации потоков и возмещению нанесенного государству ущерба. Основными элементами механизма являются:

• объект управления — совокупность налоговых потоков;

• субъект управления — совокупность государственных органов, в чью компетенцию входит управление налоговыми гготоками (Государственная налоговая служба. Федеральная служба налоговой полиции. Государственный таможенный комитет, финансовые и казначейские органы);

• пространство" управления — общественные отношения, которые регулируются совокупностью норм права. являющихся компетенцией рассматриваемых органов управления;

• технология управления — совокупность разрешенных законодательством приемов и методов реализации системы установленных законом функций субъектов управления по обеспечению стабилизации потоков налоговых платежей.

— Последние. • охватывают: контрольно — учетные функции (учет налогоплательщиков, их имущества, контроль за соблюдением налогового законодательства и др.), функции уголовной юстиции (оперативно-розыскная деятельность, дознание, предварительное следствие), информационно-аналитические (сбор, накопление систематизация и анализ информации о процессах в налоговой сфере, вскрытие и прогнозирование тенденций ее развития, информирование органов государственной власти и управления и иные) и административно — правовые функции (предотвращение преступлений и возмещение нанесенного ущерба).

2. В работе обоснован подход к пониманию потока налоговых платежей, как совокупности организационно-экономических отношений по уровням отраслевой, межотраслевой, региональной, территориальной хозяйственной и государственной деятельности по созданию, мобилизации, распределению, перераспределению и использованию налоговых средств для обеспечения дальнейшего поступательного развития страны. В практическом отношении они представляют собой систему перемещаемых в пространстве и во времени денежных масс, воспринимаемую как целое, источником (начальной точкой) которых являются налоговые и иные обязательные платежи, стоком (конечными точками) — бюджеты всех уровней. Основная характеристика системы — мощность потока, представляющая собой сумму налоговых платежей, поступивших в бюджетную систему за единичный интервал времени.

Основная проблема реализации налоговой политики государства и управления потоками налоговых платежей в условиях действующего на данный момент законодательства — стабилизация потоков: минимизация, либо полное устранение негативного воздействия дестабилизирующих факторов на величину параметров потока для обеспечения наиболее полного взыскания налогов и иных обязательных платежей, соответствующих действующей налоговой ставке и реальному состоянию. налогооблагаемой базы. Стабилизация есть обеспечение максимальной для данных конкретно-исторических условий величины мощности потоков налоговых платежей.

3. В работе установлено и доказано, что основными факторами снижающими эффективность функционирования налоговой системы и управления налоговыми потоками на современном этапе социально-экономического развития России являются: нарастающая дестабилизация налоговых потоков, обусловленная, в первую очередь, негативными процессами в сфере материального производства, существенное сокращение налогооблагаемой базы, неоптимальность самой налоговой системы, что выражается, прежде всего, в значительном превышении величины эффективной налоговой ставки уровня налоговой ловушки.

В итоге, наиболее характерными чертами налоговой системы в течение всего периода реформ стали: сокращение собираемости налогов, рост недоимки и ее неуклонное смещение из производственной сферы в сферу обращения. Все большую дестабилизирующую роль играет массовое уклонение от уплаты налогов.

Этому способствует неэффективность самих механизмов управления потоками налоговых платежей и налоговой системой в целом: коренным недостатком существующего организационно-экономического механизма является отсутствие обратной связи между органами, управляющими налоговыми потоками, источниками доходов, процессами их вторичного перераспределения и использования.

Существенную роль играет недостаточная теоретическая проработанность проблемы. Характерным для большинства исследований является разработка отдельных сторон, аспектов проблемы с узко дисциплинарных позиций — финансов, права, социальных, экономических, программно — технического обеспечения и т. д. Формулируемые на этой основе рекомендации носят, как правило, частный характер. В результате практика совершенствования налогообложения идет методом «проб и ошибок», «латанием дыр».

Требуется коренная реорганизация механизмов управления налоговой системой.

4. В работе раскрыто, что преобразование налоговой системы страны и механизмов управления ею представляет собой сложную многоэтапную задачу, решение которой предполагает организацию и проведение глубоких теоретических исследований по всем направлениям, детальный анализ, обобщение и теоретическое осмысление накопленного опыта, выработку и поэтапное внедрение соответствующих рекомендаций. Это требует широкого применения междисциплинарного подхода для решения теоретических и практических задач совершенствования налогового законодательства, оптимизации налогообложения, повышения эффективности работы всех субъектов налоговых отношений, качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников финансовых, налоговых и правоохранительных органов.

Доказано, что теоретическая разработка проблемы управления налоговой системой в целом, потоками налоговых платежей, в особенности, дает наибольший эффект при рассмотрении всей сферы налогообложения в динамике, как системыпроцесса, системы — потока, что позволяет привлечь не только традиционно используемые правовые, экономические и финансовые методы анализа, но и методологию общей теории систем, теории управления, функционального и структурного анализа, экономико-математические и иные приемы и методы. Особенно продуктивным является использование термодинамического подхода к анализу задач управления в рассматриваемой сфере, общей теории потока, теории исследования операций, теории массового обслуживания и некоторых других. Их использование в данной работе дало возможность разработать методы математического моделирования исследуемых процессов, построить ряд математических моделей, позволяющих анализировать основные закономерности динамики налоговых потоков, прогнозировать их развитие. Выработанные на их основе: концептуальная модель управления налоговыми потоками (модель регулирования управляемого объекта в условиях противоречивого взаимодействия частей единой системы «налоговые органы — налогоплательщик»), «каскадная» модель обогащения информации, методы оценки предельной мощности системы, определения оптимальной величины системообразующих параметров и некоторые другие являются эффективным инструментом совершенствования управления налогообложением.

В результате анализа этих моделей:

• найден основной критерий оценки уровня нестабильности налоговых потоков в виде отношения мощности потока недоимки (понимаемой как концентрированное выражение воздействия дестабилизирующих факторов на налоговые потоки) к максимально возможному для данных условий потоку налоговых платежей.

• определен основной критерий оценки уровня влияния субъекта управления на стабильность потока налоговых платежей в виде отношения мощности потока сумм возмещаемого ущерба к максимальной мощности налогового потока;

• определены предельные (максимально возможные и минимально необходимые для эффективного управления налоговыми потоками) информационные характеристики субъектов управления: при любой величине мощности входящего информационного потока, темп прироста информации в системе не может превышать 1/6 величины имеющейся априорной информации (то есть совокупности накопленных знаний относительно объектов налогообложения, их связей и отношений) — эффективное решение задач стабилизации возможно лишь тогда, когда скорость поступления информации в управляющую систему будет не ниже относительной скорости изменений в управляемом объекте;

• вскрыта цикличность динамики роста численности юридических лиц в Свердловской области с продолжительностью одного цикла 1,5−2 года, что указывает на необходимость дальнейшего исследования механизмов роста уже в рамках обозначенных циклов;

• уточнена предельная величина изъятия валового общественного продукта в виде налогов, сборов и иных обязательных платежей (уровень эффективной налоговой ставки): при данном уровне развития экономики максимальный объем налоговых поступлений в бюджеты может быть обеспечен только тогда, когда величина эффективной налоговой ставки не превышает 36,8%. от объема валового внутреннего продукта. Превышение ставки сверх этого уровня приводит к снижению налоговых поступлений в бюджеты, росту теневой экономики, падению уровня управляемости социально-экономическим развитием страны;

• найдены аналитические зависимости, характеризующие условия успешного противодействия уклонению от уплаты налогов. Содержательная сторона этих условий состоит в следующем: для обеспечения успеха требуется, чтобы темп возрастания знаний государственного органа об управляемой системе превышал темп нарастания изменений в объекте управленияуровень общей организации деятельности субъекта управления возрастал быстрее по сравнению с темпами наращивания интенсивности его воздействия на управляемые системыэффективность внутренней организации государственного органа и его подразделений должна быть выше, чем у субъекта налогообложениятемп наращивания воздействий на управляемую систему должен опережать темп нарастания изменений в этой системе.

Анализ теории и практики показал, что все возможные пути повышения эффективности организационно-экономического механизма управления налоговыми потоками группируются по трем направлениям: совершенствование экономико — правовой основы управления потоками налоговых платежей, совершенствование организации управления и развитие потенциала самих субъектов и объектов управления.

1. В работе обосновано, что вся деятельность в сфере экономико-правового регулирования налогообложения должна исходить из критериев обеспечения роста общественной производительности труда, повышения благосостояния всего населения, улучшения экологии и условий труда, комфортного развития всех форм собственности и сфер производства, что позволит обеспечить развитие и самой налоговой системы. Этим критериям должны подчиняться: разработка концепции налогообложения в Россииопределение основных принципов защиты налоговой системынаучная разработка основных принципов налогообложения в переходный период и совершенствования действующего налогового законодательства. Необходимо:

• сокращение количества налогов до 6−7;

• снижение уровня эффективной налоговой ставки в реальном секторе экономики до величины 36.8 процента от дохода предприятия;

• замена всех обязательных платежей во внебюджетные фонды (пенсионный. фонд социального страхования и проч.) единым социальным налогом с уплатой его через казначейство.

• упразднение указанных фондов в том виде, в каком они существуют в настоящее время, с созданием единой государственной структуры.

• установление контроля государства за источниками доходов и расходами юридических и физических лиц;

• совершенствование уголовного законодательства и ужесточение санкций за уклонение от уплаты налогов;

• создание специализированных налоговых судов.

2. Совершенствование управления потоками налоговых платежей требует последовательного внедрения принципов стратегического управления в практику деятельности государственных органов, осуществляющих управленческие функции в данной сфере, усиление и совершенствование взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов государства, четкой координации их деятельности.

Для государственных органов наиболее приемлемой является группа стратегий концентрированного роста, которые полностью отвечают их сущности и предназначению (стратегия активизации деятельности в сферах налогообложения, оказывающих наиболее сильное дестабилизирующее воздействие на налоговые потокистратегия активизации деятельности в сферах наибольшей или возрастающей концентрации капиталов, а также в тех, куда перемещаются или прогнозируется смещение основных устремлений организованной преступности и др.). Дополнительные типы стратегий — стратегия интегрированного развития организации (то есть стратегия системного развития потенциала субъекта управления налоговыми потоками) и ряд частных стратегий. обеспечивающих повышение эффективности деятельности по направлениям, составляющим единую комплексную программу действий по достижению поставленных стратегических целей. Важнейшие этапы разработки программы:

• вскрытие возможностей и угроз реализации стратегии, которые возникают во внешней среде;

• оценка сильных и слабых сторон самого субъекта управления;

• стратегический анализ внешней и внутренней среды субъекта управления, прежде всего, с точки зрения определения сфер натогообложения. требующих первоочередного внимания государственных органов;

• определение стратегической цели организации и разработка программы ее достижения:

• реализация стратегии.

Это успешно решается на основе предложенных в работе критериев оценки влияния отдельных отраслей на уровень стабильности налоговых потоков в целом, критериев уровня влияния государственного органа на процессы в налоговой сфере, матрицы нестабильности и адаптированной матрицы SWOT, на базе созданной в нашей стране системы CKAJ1AP. адаптированной для решения задач стратегического управления в сфере натогообложения.

Использование систем стратегического управления в деятельности государственных органов требует от них перехода на более высокий уровень работы:

• создания ведомственных и межведомственных штабных структур для организационного обеспечения всего процесса эффективного стратегического планирования и управления;

• существенного повышения статуса аналитических подразделений, превращения их из обслуживающих — в ведущие подразделения по анализу обстановки, процессов в экономике, сфере налогообложения и разработке налоговой политики;

• создания единой государственной системы статистических показателей, обеспечения ее стабильности;

• создания единого информационного налогового пространства по всей территории Россиипреодоления ведомственной разобщенности в работе информационных систем.

3. Ключевым звеном повышения эффективности деятельности субъектов управления потоками налоговых платежей является оптимизация систем управления, как по вертикалям управленческой иерархии, так и по горизонтали на основе предлагаемых в работе методов оценки мощности информационных потоков с применением моделей теории массового обслуживания и схемы каскада обогащения информации, которые дают возможности как качественных, так и количественных оценок эффективности различных вариантов структуры налоговых и иных государственных органов и их оптимизации.

Реализация сформулированных рекомендаций позволит на практике повысить эффективность функционирования механизма управления потоками платежей.