Актуальность исследования. Значительная часть (¾) населения России проживает в городах. Процессы, связанные с системной трансформацией российского общества, произошедшей в последние 15 лет, по-новому актуализируют проблемы городского социума. В особенности это касается крупных и крупнейших городов России. Город вообще, а в особенности — региональный центр, по сути, представляет собой «концентрированный социум», где процессы, противоречия и конфликты, свойственные всему обществу, проявляются с особой силой. Комплекс проблем и противоречий, порождаемых трансформационными процессами, актуализируется, в первую очередь, на уровне социальной сферы российского общества. Эти проблемы и противоречия хорошо описаны многими отечественными исследователями. К ним относят: снижение жизненного уровня населения, резкую поляризацию доходов, рост безработицы и преступности, проблемы мигрантов и вынужденных переселенцев и т. д. [48, 88,101].
Проблемой современного российского городского социума является то, что все факторы, определяющие стабильность и устойчивость прежней — советской — социальной системы, вышли из строя, перестав функционировать. Во-первых, была деформирована (или даже практически полностью разрушена) жесткая структура из политических, экономических, социальных и культурных институтов, скрепляющих все социальные группы в прочную устойчиво воспроизводящую систему. Во-вторых, место прочно (в прошлом) укорененной в общественном сознании коммунистической идеологии осталось фактически не занятым: вместо некоей скрепляющей и стабилизирующей общество системы идей наличествует ценностно-нормативный хаос. В-третьих, имевшиеся в прошлом относительно невысокие, однако устойчивые и разносторонние социальные гарантии (занятость, бесплатные жилье, образование, медицина, фиксированные цены, система государственной социальной защиты), в постсоветский период сменились резкой деградацией системы социальной защиты населения — в одночасье ушли в прошлое социальные гарантии, в силу чего «подавляющее большинство граждан лишилось защиты со стороны государства, оказавшись наедине с рыночной стихией» [45, 364]. На сегодняшний день углубились противоречия и обострились отношения между различными социальными группами, а распад централизованной власти создал условия для распространения преступности (особенно в городах), жертвами которой стали многие россияне.
Вышеперечисленные процессы обусловливают особую актуальность вопросов развития и модернизации городского управления, в особенности, управления социальной сферой. Ведь большинство социальных вопросов рядовых россиян решаются именно на уровне местного самоуправления, которое зачастую оказывается беспомощным перед масштабом: стоящих перед ним проблем. В начале 2000;х гг. стало особенно заметным резкое противоречие между богатейшими природными, интеллектуальными и человеческими ресурсами, которыми располагает практически каждое местное сообщество, а в особенности — крупнейший город, и качеством их использования. Как свидетельствуют некоторые авторы, обращавшиеся к данной проблеме: «Низкий профессионализм муниципальных служащих, бюрократизм, безответственность способствуют тому, что богатейшие местные ресурсы используются плохо, энергия населения выключена из процесса реформирования общества, а достижения научно-технической, информационной, управленческой, самоуправленческой революций, уже ставшие достоянием местных сообществ в развитых странах, фактически и не коснулись нашей забытой «малой Родины» [76,94].
Разумеется, настоящая работа не претендует на исследование всего комплекса социальных проблем муниципального управления, автор концентрирует внимание. лишь на одном из аспектов управления городом — социальной сфере, причем в разрезе, преимущественно, социальной политики. Сама проблемная ситуация в данном случае может быть описана в терминах адекватности стратегии, форм и методов реализации социальной политики современного крупнейшего российского города специфике стоящих перед данной сферой социального управления проблем. Представляется, что в таком ракурсе поставленная проблема отличается актуальностью как в теоретическом, так и в практическом отношениях, поскольку: «.несмотря на крупные прорывы отечественной науки во многих областях научного знания, наше отставание в области технологических решений, их использования, .в совершенствовании различных сторон общественной жизни становится все более заметным. Самым слабым звеном в этой цепи является муниципальная наука и практика» [76, 124]. Предлагаемый в настоящей диссертации социологический анализ (выполненный, однако, в междисциплинарном ракурсе) проблем специфики города как социального образования, трансформации его социальной структуры в постсоветский период, а также проблем реализации социальной политики в современном крупнейшем российском городе, ориентирован на хотя бы частичное преодоление упомянутого отставания.
Степень научной разработанности проблемы. В западной обществоведческой мысли феномен города начал разрабатываться на понятийно-категориальном уровне уже в классической социологии. М. Вебер дал описание исторического генезиса и эволюции городских структур. В рамках Чикагской школы (20−30 гг.) обозначилась тенденция разностороннего анализа городской жизни. Р. Парк и Э. Берджесс предложили социально-экологический подход, рассматривая город как продукт синтеза природных и общественных факторов. Л. Вирт (Уэрт) склонялся к культурологическому видению городского феномена, изучая формируемые в рамках последнего специфический образ и стиль жизни. Более поздние исследования города (М.Кастельс, Д. Харви) делают упор на социально-политической стороне развития города, подвергая анализу социально-классовые противоречия, обостряющиеся в крупных городах и влияющие на урбанизационную специфику. Таким образом, в трудах западных мыслителей город предстает сложным многосторонним феноменом, где сосредоточен целый спектр общественных проблем.
Отечественное обществоведение взялось за теоретическую разработку городской проблематики несколько позднее, что частично объяснимо более поздней индустриализацией — главным стимулом урбанизации. Дореволюционная научная мысль «отметилась» фундаментальной работой В.П. Семе-нова-Тян-Шанского «Город и деревня в Европейской России» (1910), где в основном рассматривался пространственно-экономический характер российской урбанизации. В советский период предпринимались серьезные попытки институционализации отечественной урбанистики, даже в условиях господствовавшей методологической доктрины исторического материализма. В эти годы появились весьма значительные работы О. А. Константинова, Н. Н. Баранского, Р. М. Кабо, Ю. В. Медведкова.
В 90-е годы социология города получила новый толчок не только в связи с освобождением от «истматовской» стереотипизации, но и благодаря институциональным переменам, существенно изменившим облик российских городов. В работах В. Л. Глазычева активно разрабатываются вопросы формирования городского сообщества и развития гражданской культуры («гражданского инстинкта»). В. Г. Коганский, ЛБ. Коган, Б. М. Фирсов исследуют проблемы социализации в городских условиях, качественные характеристики социальной структуры города. В работах О. Е. Трущенко разрабатывается проблема стратификационной динамики городского населения России. Научные усилия О. Н. Яницкого сосредоточены на изучении все обостряющихся проблем городской экологии, а также возможностей гражданских инициатив в российских городах. Дридзе Т. М. в основном делает упор на разработку методов прогнозирования и проектирования городской социальной жизни, направленных на совершенствование градостроительства и развития городской инфраструктуры с учетом потребностей горожан. Наконец, необходимо упомянуть объемный труд «Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен», куда вошли результаты исследований таких признанных отечественных городоведов, как Г. М. Лаппо, ГШоляна, А.Трейвиша. Эта коллективная работа дает обобщающий анализ тенденциям российской урбанизации, б имевшим место на протяжении XX в., останавливаясь в’основном на стадиях расселения, социально-экономическом облике городов, взаимопроникновении города и деревни и т. д.
Важным источником проблематики современного российского города является структурная трансформация, являющаяся следствием системных преобразований российского общества. Городской социум, сосредоточивший в своих пределах до 3Л населения, в концентрированном виде содержит большинство тенденций, характеризующих структурные сдвиги российского общества как количественного, так и качественного плана. Следует обратить внимание на исследование трансформации социальной структуры: управленческая специфика должна тесно увязываться со структурной и стратификационной динамикой. Эти вопросы нашли отражение в работах патриархов российской социологии Т. И. Заславской, М. Н. Руткевича, а также ведущего белорусского социолога А. Н. Данилова. В трудах названных исследователей трансформационная структура рассматривается как определенная подсистема, в которой на первом месте стоят институциональные и стратификационные аспекты. При этом осуществляется учет как объективных условий социального распределения, так и представлений людей по поводу этого распределения (субъективный фактор), на базе которых вырабатываются соответствующие поведенческие стратегии. Последние — есть объект социального регулирования.
Научная база социального регулирования была заложена в основном зарубежными мыслителями. Особый интерес вызывают работы, в которых дается теоретическое обоснование принципов высшего административного управления. В связи с этим резонно упомянуть имена А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо, Т. Парсонса, Р. Мертона, в исследованиях которых предлагается системный подход к выработке управленческих решений, а также придается решающая значимость человеческому фактору.
Отечественная общественная мысль научные основы социального управления разрабатывала по-своему, прежде всего реагируя на проблематику конкретной социально-исторической ситуации.
Так, Земская реформа стимулировала разработку вопросов государственного управления, вследствие чего появились работы A.B. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А. И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870−1871), A.C. Алексеева «Начала со> временного правового государства и: русский административный строй» (1905),. В. М. Грибовского «Государственное устройство и управление российской империю» (1912), А. И. Елистратова «Основные начала административного права» (1914). Накануне революционных событий была опубликована работа известного российского и советского обществоведа А. А. Богданова «Всеобщая организационная наука (тектология)», положения которой оказались мало востребованными при жизни автора.
В первые годы советской власти делались попытки глобального преобразования управленческой практики с целью выведения социального процесса на качественно новый уровень. Для научных разработок в этом направлении был создан целый ряд научно-исследовательских организаций. Однако позже наметилась тенденция разработки теории высшего административного управления в рамках преимущественно юридических наук, что существенно сужало предметную проблематику. Работы, посвященные теории социального управления, носили общефилософский характер и были мало привязаны к жизненной конкретике. Все же стоит отметить работы Омарова А. М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. — М., 1980, Сле-пикова Н.М., Аверина Ю. П. Основы теории социального управления. — М., 1990.
В 90-е гг. усилия были направлены на создание комплексной науки высшего административного управления, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, техническо-организационные и естественно-научные аспекты управления. Функциям социального управления, а также такому важному его элементу, как социальная политика, посвящены труды А. Н. Данилова, О. А. Уржа, В. Н. Иванова,.
B.Н.Патрушева, А. Г. Гладышева, А. О. Доронина, Г. Н. Щекина, Н. С. Данакина,.
C.Б.Мельникова и др.
Из последних работ по анализируемой тематике можно отметить две: это коллективные монографии: 1) СанктПетербург: в зеркале социологии /Под. Ред. В. В. Козловского. — СПб.: — Социологическое общество им. М. М. Ковалевского, 2003. и 2) Муниципальная наука: теория, методология, практика/ А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев и др.- Под Общ. Ред. В.Н. ИвановаАкад. Наук соц. Технологий и мест. Самоуправления. — М.: Муниципальный мир, 2003. Примером глубокого и всестороннего социологического анализа практически всех сторон и проблем городского социума является коллективное исследование питерских социологов [Санкт-Петербург в зеркале социологии]. Можно сказать, что этот коллективный труд — лучшая социологическая работа, из выходивших в последние годы, посвященная городу. Многие проблемы городского управления блестяще освещены в книге «Муниципальная наука» .
Однако, несмотря на высокую степень научной разработанности данной темы, сама проблема сохраняет высокую актуальность и требует дальнейшего научного анализа. Обращает на себя внимание недостаток комплексных и междисциплинарных исследований по проблемам социального управления в условиях трансформирующейся городской социальной структуры, тогда как ее решение требует совмещения нескольких теоретических и методологических ракурсов: теории города, концепций социальной структуры и ее трансформации, подходов социального управления.
Предлагаемое диссертационное исследование является попыткой более системного рассмотрения специфики управленческой практики крупнейшего российского города, где имеют место основные последствия трансформационных сдвигов в социальной структуре населения. Представляется, что данная работа явится определенным вкладом в научную разработку проблем административного управления.
Исходя из сказанного, была определена основная цель настоящего исследования:
Выявить и проанализировать общие принципы, характерные особенности и проблемы реализации социальной политики как сферы социального управления в крупнейшем городе в трансформирующемся обществе и наметить пути повышения ее эффективности.
Реализация данной цели предполагает последовательное решение ряда исследовательских задач:
1. Выявить специфику города как социальной системы на основе обобщения теоретических подходов, разработанных в рамках социологии города.
2. Рассмотреть основные концепции социальной структуры как объекта трансформационных процессов, что предполагает: а) обобщение современных социологических подходов к пониманию социальной структурыб) анализ основных подходов к пониманию трансформационных процессов в современном российском социуме.
3. Проанализировать специфику социальной политики как отрасли социального управления на предмет выявления ее объектов, методов и задач. С этой целью: а) рассмотреть основные концепции социального управленияб) изучить основные подходы к пониманию специфики функций и методов социальной политики.
4. На основе результатов, полученных в пп. 1−3, выработать исследовательскую методологию анализа системы управления социальной сферой (в аспекте социальной политики) крупнейшего российского города в трансформационный период.
5. Проанализировать специфику и характер трансформационных процессов в современном российском обществе, для чего: а) выявить и рассмотреть основные направления и тенденции трансформации социальной структуры, характерные для крупнейших городов современной Россииб) выявить и рассмотреть направления и механизмы трансформации систем управления социальной сферой, проявляющиеся на уровне крупнейших городов современной России.
6. Осуществить эмпирический анализ деятельности системы социальной защиты населения (на конкретном примере г. Краснодара) как сферы социального управлениясформулировать выводы и дать рекомендации по результатам исследования.
Объектом исследования является социальная политика как сфера социального управления.
Предмет исследования — факторы, определяющие направления и эффективность социальной политики в трансформирующемся обществе.
Теоретико-методологической основой диссертации являются классические и современные социологические концепции и подходы к анализу ряда социальных феноменов: урбанизации, социальной трансформации, социального управления, развитые в трудах отечественных и зарубежных ученых — Р. Парка, Э. Берджеса, А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо, Т. Парсонса, Р. Мертона Т. И. Заславской, М. Н. Руткевича, А. Н. Данилова и др. В связи с междисциплинарным характером работы при ее написании использовались принципы структурно-функционального анализа, культурологического подхода, системного подхода, теории стратегического управления.
Методы и источники исследования: при написании теоретико-методологической части работы использовались методы анализа научной литературы, посвященной проблемам урбанизации, социальной трансформации и социального управленияметод концептуального синтезапри анализе эмпирических данных использовался метод анализа официальных документовстатистические методы анализа количественных данных. Эмпирическую базу работы составили материалы отчетов о деятельности органов социальной защиты администрации г. Краснодара за 2000;2003 гг., вторичные данные социологических исследований, осуществленных ведущими отечественными социологическими научными коллективами, материалы и публикации, представленные в центральной социологической периодике.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней выявлены и проанализированы общие принципы, характерные особенности и проблемы реализации социальной политики как сферы социального управления в крупнейшем городе в трансформирующемся обществе и намечены пути повышения ее эффективности.
Научная новизна диссертации характеризуется следующими положениями:
1. Выявлена специфика города, как социальной системы на основе обобщения основных теоретических подходов, разработанных в рамках социологии города.
2. Рассмотрены основные концепции социальной структуры как основного объекта трансформационных процессов.
3. Проанализирована специфика социальной политики как отрасли социального управлениявыявлены ее объекты, методы и задачи.
4. Выявлены и рассмотрены основные направления и тенденции трансформации социальной структурой, характерные для крупнейших городов современной России.
5. Выявлены и рассмотрены направления и механизмы трансформации систем управления социальной сферой, проявляющиеся на уровне крупнейших городов современной России.
6. Осуществлен эмпирический анализ деятельности системы социальной защиты населения одного из крупнейших городов России — г. Краснодара.
7. Намечены пути оптимизации деятельности системы органов социальной защиты крупнейшего города современной России (Краснодара).
Тезисы, выносимые на защиту:
1. Городское образование представляет собой социальную систему со своим комплексом потребностей и функциональными задачами, при этом городской социум является элементом более широкой общественной системы, который отражая ее основные глобальные характеристики (культурно-национальную идентичность), сохраняет при этом элементы специфики, обусловленные региональными, функциональными особенностями или другими факторами.
2. Особую значимость в регулировании процессов, характерных для социальной сферы крупнейших городов современной России, приобретают трансформационные сдвиги, являющиеся и следствием урбанизационной специфики, и. результатом посткоммунистических институциональных преобразований 80−90-х гг., которые характеризуются: а) увеличением интенсивности миграционных потоков в крупные города, в силу чего усиливается этнокультурная дифференциация населения, выступающая фактором роста конфликтогенности городской средыб) возрастанием имущественного расслоения городского населения, сопровождаемое: :
— появлением различных новых групп населения, таких как бомжи, нищие, «новые русские»;
— изменениями в городской инфраструктуре (образование социальных пространств, ориентированных на определенные слои населения с точки зрения их экономического статуса;
— более отчетливым выражением социально-классовых интересов.
3. В современных условиях большое значение приобретает социальная политика, выступающая в роли базовой сферы социального управления, направленной на коррекцию воздействия трансформационных процессов на социальное самочувствие жителей крупнейших городов современной России. Новые социально-политические и социально-экономические реалии выдвигают принципиально иные задачи, требующие существенного пересмотра принципов регулирования общественного благосостояния. С одной стороны, эти задачи порождены вновь внедрены рыночными принципами, с другой — разрушением прежней модели социальной политики, вследствие институциональных преобразований. Это такие задачи, как: усиление адресности социальной поддержки слабозащшценных групп населенияобеспечение основных социальных гарантийсдерживание массовой безработицыадаптация и социальная поддержка вынужденных мигрантовпрофилактическая работа в области социальной адаптации.
4. Процесс системной трансформации закономерно привел к существенным изменениям в количественном и, прежде всего, качественном составе российского городского социума. Несмотря на значительные сокращения в численности населения, наблюдается заметное расширение общественных групп, нуждающихся в той или иной форме социальной поддержки. Налицо деформация государственной социальной политики: деструктуриза-ция ряда сфер социальной защиты, свертывание незыблемых ранее социальных гарантий. Вышеперечисленные процессы, характерные для крупных городов России в 90-х — 2000;х гг., обусловливают необходимость трансформации управленческих муниципальных структур, деятельность которых должна соответствовать специфике стоящих: перед ними проблем.
5. Актуальной проблемой управленческой деятельности местных муниципальных структур является последовательное уменьшение самостоятельности местных органов, усиление их контроля со стороны федерального центра, что связано с комплексом причин:
— местное самоуправление в России достаточно новая институциональная структура, что обусловливает тенденции «сдвигания» к традиционным формам работы;
— ситуация не благоприятствует экономической самостоятельности населения, что могло бы создать объективные условия для развития структур самоуправления;
— общественное сознание в целом больше настроено на государственно-патерналистскую модель политических отношений;
— неотрегулированность системы налогообложения создает условия для усиления экономической зависимости от центра, а также от региональных структур.
Таким образом, с одной стороны, без солидной федеральной поддержки местному сообществу не выжить, с другой стороны, постепенное вписывание местных органов в главную административную систему означает их дальнейшую бюрократизацию со всеми ее негативными последствиями. 6. Важным условием эффективности социальной политики на уровне отдельно взятого крупнейшего города современной России является использование принципов стратегического управления и планирования при разработке и реализации программ социальной политики, главными стратегическими направлениями которых должна стать работа с молодежью и работа в сфере охраны труда и стимулирования занятости.
Практическая значимость полученных результатов заключается в возможности их применения в образовательной и управленческой практике. Обобщенный и систематизированный в диссертации материал может быть включен в процесс подготовки специалистов по специальности «Государственное и муниципальное управление» как на уровне высшего образования, так и на уровне послевузовского образования. Часть материалов, систематизированных и проанализированных в диссертации, может быть использована для разработки спецкурсов по программе муниципального управления, подготовки «кейсов» для практических занятий.
Эмпирические данные, собранные и проанализированные в рамках диссертации, результаты, выводы и рекомендации по результатам диссертационного исследования могут быть учтены при разработке управленческих решений в социальной сфере крупнейшего города, планировании и реализации муниципальной социальной политики.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на кафедре социологии и культурологии Кубанского государственного аграрного университета. Результаты эмпирических исследований диссертации использовались на рабочих совещаниях органов социальной защиты г. Краснодара, при планировании текущей социальной политики муниципалитета. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях, а также в статьях и публикациях автора общим объемом 2,5 пл.
Структура работы. Работа состоит из двух глав, введения, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, анализируется степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования, формулируются теоретико-методологические основания исследования, критерии научной новизны диссертации и тезисы, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретико-методологические основания исследования: (сфера социального управления в контексте трансформации социальной структуры города)», состоящей из четырех параграфов, автор исследует теоретическое состояние проблемы управления социальной сферой крупнейшего городаанализирует основные отечественные и зарубежные теории социологии городарассматривает концепции трансформации городской социальной структурыхарактеризует теоретические подходы к проблеме социального управления города в контексте отрасли «Социальная политика». В четвертом параграфе формулируется методология дальнейшего исследования проблемы управления социальной сферой через призму реализации социальной политики.
Во второй главе «Проблемы управления социальной сферой крупнейшего российского города в современных условиях», состоящей из трех параграфов, вопросы, касающиеся практики управления социальной сферой крупнейшего города, рассматриваются в эмпирическом ключе: анализируются данные ряда исследований относительно последствий социальной трансформации в российском обществе в 1990;е — 2000;е гг. и порождаемого ими комплекса управленческих проблем. В третьем параграфе автор приводит и обобщает результаты собственного эмпирического исследования деятельности органов социальной зашиты г. Краснодара в 2000;2003 гг., формулирует выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности реализуемой в городе социальной политики.
В заключение изложены основные выводы исследования и намечены некоторые направления дальнейшей работы по проблеме.
Достоверность и надежность полученных научных результатов обеспечиваются методологической обоснованностью логики, задач и методов исследования, репрезентативностью эмпирической базы исследования.
Общие выводы по деятельности департамента социальной защиты населения г. Краснодара в 2000 — 2003 гг.
Рассматривая итоги деятельности системы социальной защиты населения г. Краснодара в анализируемый период в целом, следует сделать ряд предварительных замечаний. Во-первых, при интерпретации рассматриваемых данных нужно исходить из того, что система социальной защиты не существует автономно, но лишь в качестве одной из структур (подструктур) исполнительной ветви власти. Данный факт накладывает ряд существенных ограничений на гибкость и адекватность (понимаемую как способность напрямую отвечать на запросы населения) деятельности департамента социальной защиты населения г. Краснодара. Во-вторых, анализ ограничен лишь официальной информацией, по определению неполной в силу общих закономерностей, присущих любой официальной статистике. В-третьих, по своим исходным целям осуществляемый анализ ориентирован на получение общей картины деятельности системы социальной защиты г. Краснодара для последующего анализа степени эффективности и соответствия реальным практическим задачам в данной области, стоящим перед городом как социальным организмом. Сделав эти оговорки, можно переходить к формулированию выводов.
Анализируя спектр направлений деятельности департамента социальной защиты населения по годам, можно обоснованно заключить, что существенных изменений в данном направлении не наблюдается. Система социальной защиты населения ориентирована на несколько базовых позиций, работа в рамках которых характеризуется перечнем стабильно реализуемых программ и мероприятий. К ним относятся:
— Социальное обслуживание населения', обеспечивается через сеть центров и отделенийчасть центров ориентирована на комплексное обслуживание (СРЦ «Дубрава», «Ольгинка», «Источник» — социально-психологическое, рекреационное, медицинское обслуживание) различных категорий граждандругая часть центров ориентирована на предоставление целевых услуг: «Забота» (адаптация и поддержка лиц, попавших в сложную жизненную ситуацию — БОМЖ и т. п.), «АВИС» (профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних). Но возникает проблема управленческой методологии: насколько правомерно относить последнюю категорию центров к системе социального обслуживания (именно в данном разделе отчетов описывается их деятельность). Характер их деятельности скорее может быть отнесен к категории «социальная помощь» (преимущественно экстренная). Данное, не существенное на первый взгляд обстоятельство, потенциально способно спровоцировать ряд управленческих проблем, связанных с дублированием функций, полномочий и ответственности. В частности, при планировании деятельности департамента на очередной год вполне может возникнуть неясность при разграничении сфер деятельности в рамках социального обслуживания и социальной защиты — руководители данных направлений будут неизбежно дублировать ответственность по вопросам деятельности упомянутых центров.
Наиболее востребованной формой социального обслуживания на протяжении всего периода выступает социальное обслуживание пожилых граждан на дому, связанное с решением хозяйственно-бытовых проблем, уходом, предоставлением медицинских услуг.
Недостаточно, на наш взгляд, развиты платные формы работы с населением в области социального обслуживания. Имеющийся в данном направлении опыт следует всячески развивать, предоставляя образовательные, консультационные (психолого-педагогические и другие), юридические услуги гражданам на платной основе. Зарабатываемые таким образом деньги — один из путей выхода (пусть не основной) из ресурсно-бюджетного дефицита.
— Выплата пособий и пенсий, материальная поддержка населения', деятельность, характеризующаяся адресностью (пенсионеры по возрасту и др., дети, инвалиды), сводится, фактически, к учету и регистрации соответствующих категорий граждан и распределению бюджетных (преимущественно) средств. Работа в данном направлении в максимальной степени характеризуется количественными параметрами маловариативностью, ориентацией на реализацию федеральных стандартов.
В то же время в данном направлении осуществляется ряд мероприятий и реализуются программы, ориентированные на удовлетворение сугубо местных запросов населения — денежная помощь малоимущим граждан города (правда, и здесь — с опорой на федеральные стандарты), помощь в оплате коммунальных и транспортных услуг, помощь в подготовке к зиме.
В целом работа в данном направлении неизбежно, из-за присущей ей специфики, ведется по принципу «затыкания дыр», срочности, и ориентирована, по сути, не на повышение уровня или качества жизни, а на снижение уровня депривации соответствующих категорий граждан.
— Работа в области охраны труда: деятельность, имеющая, пожалуй, наибольший потенциал в области стратегического менеджмента. Особая значимость данной сферы деятельности департамента социальной защиты определяется тем, что именно она открывает наибольшие перспективы социального развития. За анализируемый период работа департамента концентрировалась на нескольких направлениях: а) координационных функциях (координация деятельности всех властных структур, имеющих отношение к сфере охраны труда) — б) информационно-методической работе с руководителями и специалистами организацийв) контрольно-административных функциях, реализуемых через систему плановых проверок и реагирование на жалобы трудящихся. Результаты работы в данном направлении представляются достаточно значительными — 83,8% работающих граждан (из числа официально зарегистрированных) охвачено к настоящему времени коллективно-договорными отношениями, обеспечивающими должную гарантию прав работников в области охраны труда. Данный показатель вполне может считаться хорошим, однако здесь имеются некоторые оговорки. Сам по себе процент охвата коллективно-договорными отношениями работающего населения города — типичный пример количественного показателя качественного процесса — социальной защищенности работающих граждан. Соответственно, должны учитываться требования, предъявляемые к количественным показателям качественных процессов. Применительно к проблеме охраны труда это означает, что количественный показатель должен иметь вид сложного индекса (или системы индексов), отражающего различные характеристики ситуации — от общего количества работающих граждан, охваченных коллективно-договорными отношениями, до уровня фактического выполнения договорных условий. На практике же имеется лишь самый примитивный из системы количественных индикаторов показатель — процент формально охваченных коллективными договорами трудящихся. Очевидно, что реального представления о состоянии дел в отрасли он не дает. Таким образом, практически не учитываются качественные аспекты ситуации, что связано с низким уровнем правовой неграмотности работающих граждан, превышением предложения рабочей силы над спросом, высоким (предположительно) процентом незарегистрированных мигрантов, активно действующих на рынке труда. Комплекс данных (и ряд других) факторов фактически может приводить к тому, что условия коллективных договоров в реальности не выполняются, охватывают не всех работников организаций, игнорируются с помощью административно-экономических рычагов, находящихся в распоряжении менеджерского корпуса.
— Информационная работа с населением', важная составляющая деятельности всей сферы социальной защиты, призванная формировать положительный имидж отрасли, увеличивать кредит доверия граждан, способствовать повышению уровня информированности граждан по вопросам социальной защиты. Информационная активность департамента социальной защиты населения г. Краснодара, насколько можно судить по количественным данным, отраженным в отчетах за анализируемый период, достаточно высока. Данное заключение можно сделать на основе учета количества публикаций в прессе, выступлений по радио и телевидению. Однако имеется недостаток, фиксируемый на количественном уровне: мало проводится семинаров с привлечением представителей общественности, различных структур, ведомств и организаций, причастных к проблеме охраны труда. Данная форма работы, будучи более доступной в ресурсном плане (по сравнению с работой со СМИ), отличается гораздо большей энергоемкостью и эффективностью, так как располагает широчайшим спектром методического инструментария современного менеджмента — кейс-обучение, деловые игры, отработка сценариев взаимодействия и т. д. Разумеется, нужно учитывать, что эта форма работы ориентирована не на сами группы — объекты системы социальной защиты, а на структуры (как официальные, государственные, так и на добровольные, общественные), призванные эту защиту обеспечивать. Кроме того, опять-таки, бросается в глаза отсутствие в отчете качественных данных (выражаемых индексными и др. количественными показателями), отражающих эффективность реализуемых департаментом мер информационного характера.
Обобщая, можно заключить, что в целом система направлений деятельности департамента социальной защиты населения администрации г. Краснодара ориентирована на «работу с кризисными точками» социальной сферы города, причем общая стратегия деятельности выглядит вполне адекватной. Вместе с тем нельзя не признать, что в работе системы социальной защиты относительно мало выражена ориентация на предупреждение, профилактику социально-кризисной проблематики. По сути, имеет место стратегия реагирования, а не развития. Данный факт, очевидно, имеет комплексную природу, будучи связанным как с внешними причинами («зажатость» между нормативно-институциональной базой деятельности и реальной проблематикой этой деятельностиресурсный дефицит), так и с внутренними (недостаток или отсутствие в деятельности принципов и инструментария стратегического социального управления).
2. Принципы работы системы социальной защиты, проанализированные за 2000 — 2003 гг., требуют отдельного рассмотрения. Первое, что бросается в глаза, — это, как уже отмечалось, реагирующий, а не стратегический стиль управления социальной сферой. На данное замечание вполне может последовать возражение: «сама природа социальной сферы в современной.
России, в силу общих для страны негативных тенденций — снижения уровня жизни, бюджетного дефицита, социально-психологической неадаптирован-ности и депривации населения в условиях ускоренных реформ — обусловливает реагирующий характер социального управления, направленного на смягчение наиболее острых, болезненных проблем". Все правильно — система социальной защиты, зачастую, просто не может бороться с причинами социального кризиса. Особенно, когда дело касается стариков, инвалидов, одиноких матерей. Здесь, совершенно очевидно, приемлемы и адекватны (вопрос — достаточны ли?) компенсационные методы работы. Однако, что касается работы с молодежью, работы в сфере охраны труда, то в них уместно и необходимо использовать принципы и инструментарий стратегического управления, нацеленного на развитие социальной сферы.
Говоря о работе с молодежью, необходимо отметить, что ее основными стратегическими задачами должно стать воспитание у подрастающего поколения адекватной системы трудовых ценностей, противоположных гедонистически-утилитарным, насаждаемым массовой культуройформирование социально-ответственных установок и ценностейподдержка и укрепление семьи. Работа в данном направлении — необходимая предпосылка формирования в ближайшем будущем здоровой социальной сферы, несущей в себе потенциал не кризиса, а социальной стабильности и развития. Разумеется, подобную задачу невозможно решать силами лишь одной из подсистем системы социального управления — системы социальной защиты, однако участвовать в ее реализации на своем уровне можно. Для этого должны быть определены стратегические цели и приоритеты работы в данном направлении, разработаны программы деятельности, система контроля. Этого практически нет.
Работа в сфере охраны труда так же предполагает переход от стратегии защиты к стратегии развития. Задачами работы в отрасли в этом направлении должно стать формирование здорового климата социально-трудовых отношений, которые основаны на принципах социального партнерства и социально ной ответственности. Соответственно, недостаточно добиться вовлечения всех работающих граждан в коллективно-договорные отношения. Требуется формировать новую культуру партнерских отношений между работником и работодателем. Решение этой задачи, естественно, предполагает изменение социальных установок как у работников, так и у работодателей. Опять нужно констатировать — решать столь масштабную задачу силами одной из подструктур — невозможно. Для ее реализации требуется определить свою долю участия в данном процессе и, соответственно, наметить цели, приоритеты и т. д.
Некоторые шаги в данном направлении делаются — по крайне мере в отчетах упоминаются средства, выделенные на «военно-патриотическое воспитание молодежи», как отмечалось выше, рассматриваются результаты работы в области охраны труда. Однако в данной работе отсутствует главное — системность и опора на современный управленческий инструментарий.
Реализация указанных задач в обозримом будущем способна ощутимо трансформировать кризисный облик социальной сферы. Однако данный комплекс задач для своего решения требует и соответствующих принципов социального управления. К ним относится комплекс стратегических целей, сформулированных в количественно верифицируемых терминах, а также нужна четкая система контроля за качеством выполняемых программ. Для этого следует разработать адекватную систему показателей — количественных, но отражающих качественные процессы, что невозможно сделать без использования современных методов математического анализа и моделирования (в рамках разработки прогнозов и экстраполяции имеющихся тенденций). Это — азы современной экономической науки.
В реальности можно наблюдать явные пробелы в обозначенных направлениях работы. Отдельной проблемой выступает система отчетности. Во всех проанализированных отчетах фигурируют лишь самые примитивные количественные показатели, не отражающие качественные характеристики происходящих процессов: степень эффективности мероприятий, качественные параметры изменения социального самочувствия — будь то снижение уровня депривации или повышение уровня и качества жизни.
Опираясь на полученные выводы автором разработан ряд конкретных рекомендаций:
1. В целях оптимизации системы управления социальной сферой города необходимо использовать в деятельности структур социальной защиты принципы стратегического менеджмента. Разумеется, речь вряд ли может идти об использовании всего комплекса стратегических управленческих принципов и инструментария, учитывая встроенность системы социального управления в структуру исполнительной власти и необходимость ориентироваться на общие стандарты деятельности. Однако, даже учитывая все ограничения, ряд шагов в данном направлении способен повысить эффективность социального управления деятельностью структур социальной защиты, для чего необходимо разработать систему стратегического планирования и контроля. Очевидно, что эффективность деятельности системы социальной защиты может значительно возрасти, если она будет реализовываться на основе стратегического планирования, предполагающего разработку планов развития, а не реагирования. Планы развития, в свою очередь, должны ориентироваться на цель, которая может быть сформулирована как «повышение уровня и качества жизни населения». Для ее реализации необходимо на уровне конкретных эмпирических понятий провести разграничение между категориями «снижение уровня депривации» и «повышение уровня жизни», затем разработать систему индикаторов, отражающих качественное состояние социальной сферы, а также план конкретных шагов в достижении поставленной цели. Для повышения результативности выполнения поставленных задач требуется система контроля, опирающаяся на разработанные индикаторы.
2. Конкретными целями развития социальной сферы на уровне стратегического управления должна стать работа с молодежью и работа в сфере охраны труда. Молодежь является социальной группой, обладающей большим потенциалом развития, более того, характер и направление этого развития (или регресса) в недалеком будущем будут формировать облик социальной сферы. Соответственно, в качестве целей деятельности системы социальной защиты должны выступать такие ориентиры, как формирование системы трудовых и социальных ценностей молодежи, навыков социально-ответственного поведения, воспитание продуктивной, а не потребительской психологии деятельности. Это предполагает разработку системы социализации молодежи и координации деятельности всего комплекса институтов социализации, а также определение места и роли системы социальной защиты населения в этом направлении деятельности.
Работа в сфере охраны труда с целью реализации поставленных стратегических целей должна ориентироваться на переход от реагирующего стиля деятельности к развивающему управлению. Необходимо повысить как уровень социальной ответственности работодателей, так и изменить психологию и улучшить правовую информированность работников.
3. Разработать систему оценки деятельности департамента социальной защиты на основе контроля за выполнением стратегического плана, разрабатываемого в соответствии с принятыми стратегическими целями и приоритетами деятельностииспользовать в качестве средства контроля систему разработанных индикаторов, позволяющих в количественных показателях оценивать качественные характеристики процессов и состояния социальной сферы города.
В заключение следует отметить, что хочется надеяться, что использование результатов проделанной исследовательской работы на практике позволит хотя бы немного оптимизировать систему социальной политики крупнейшего российского города в современных условиях. Вместе с тем, диссертант отдает себе отчет в том, что выводы настоящего диссертационного исследования отнюдь не могут рассматриваться как конечное решение проблемы адекватности стратегии и методов социального управления и специфики трансформирующегося российского социума. Рассмотренные вопросы вряд ли можно однозначно решить даже в рамках ряда исследовательских работ. Скорее, диссертант рассматривает полученные результаты как один из первых шагов в работе над проблемой, так как для успешной реализации обозначенных задач потребуется проведение многократных проверок, уточнений, адаптации теоретических выводов и концептуальных моделей, их соотнесение с практической деятельность, расширение межпредметных связей. Все это — предмет дальнейшей исследовательской и практической работы автора в выбранном направлении.
