Управление муниципальным хозяйством среднего города

Актуальность темы

исследования определяется возросшей ролью муниципальных образований средних городов в обеспечении нормального уровня благосостояния людей в условиях современного экономического и финансового кризиса. Именно средние города в лице их администраций призваны разрешить противоречия между сокращающимися экономическими и финансовыми возможностями муниципального хозяйства и нарастающим объемом задач по созданию условий нормативной жизнедеятельности населения.

Важность происходящего ныне смещения центра тяжести в решении социально-экономических проблем в сторону муниципальных образований вызвана тем, что в таких образованиях проживает основная масса населения страны, воспроизводя себя и свою жизнедеятельность во всех ее демографических, экономических, социальных, нравственно-этических, культурных и др. составляющих.

Средний город, в авторской концепции, определяется не столько количеством проживающих в нем людей, сколько качеством тех социально-экономических задач, которые город решает как производственно-потребительская ассоциация административно-территориального типа.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» хотя и является важным правовым инструментом организации и управления муниципальным хозяйством, но его все-таки недостаточно для эффективного решения целого ряда концептуальных и практических задач дальнейшего развития средних городов.

В значительной мере это касается определения рамок компетенции местного самоуправления, соотношения в нем властных и общественных функций, распределения и закрепления прав и предметов исключительного и совместного ведения, перестройки принципов организации бюджетного процесса в средних городах, превращения местного самоуправления в один из важнейших элементов антикризисной политики и факторов экономического роста.

Актуальность диссертационного исследования усиливается также тем обстоятельством, что в условиях формирующегося рынка России значительно усложняются задачи местного самоуправления, формы его взаимодействия с федеральными и региональными властями, от которых в значительной мере зависит экономическая, организационная и правовая инициатива муниципальных властей.

На их уровне практически осуществляется противоречивый процесс приватизации объектов государственной собственности, меняются организационно-правовые формы и источники инвестирования приватизированных объектов, т. е. обновляется само воспроизводство городского хозяйства. В то же время система управления этим хозяйством оказалась более консервативной и инертной, не претерпела в ходе экономических реформ необходимых радикальных преобразований. Довольно часто реформирование самоуправления на местах происходило без четкого определения его нового, функционального содержания и реальных возможностей реализации.

Все это определяет актуальность темы исследования, ее научную и народнохозяйственную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. По теме исследования имеется обширная научная литература. Значительный вклад в разработку теоретических основ формирования муниципального хозяйства и местного самоуправления внесли такие видные российские и зарубежные ученые, как Градовский А. Д., Евтикеев И. И., Лазаревский Н. И., Свешникова М. И., Кобалевский В. Л., Штейн Л., Лобанд А., Мейер Э., Ресслер О. и др.

Вопросы организации управления хозяйством города исследованы в работах Аганбегяна А. Г., Аитова Н А., Борщевского М. В., Граника Г. И., Ильиной И. А., Панченко Е. Г., Хорева Б. С. и др.

В разработку современных проблем социально-экономического развития городов и теоретическое обобщение новой практики их функционирования внесли свой вклад и отечественные ученые: как Абалкин Л. И., Агафонов Н. Т., Алексеев Ю. П., Алисов А. Н., Атаманчук Г. В., Брячихин A.M., Валентей С. Д., Велихов Л. А., Гапоненко А. Л., Глазырин М. В., Глазьев С. Ю., Гранберг А. Г., Дульщиков Ю. С., Иванова В. Н., Кузнецов Ю. В., Липко А, Г., Мельников С. Б., Мильнер Б. З., Николаев В. А., Панкру-хин А.Н., Уколов В. Ф., Царегородцев С. Г. и др.

Несмотря на достигнутый прогресс в решении задач организации местного самоуправления и обеспечении его эффективного воздействия на социально-экономические процессы в средних городах, следует признать недостаточную разработку целого ряда проблем местного самоуправления, обострившихся в последнее время. Среди них и те, которые обусловили выбор темы диссертации.

Целью настоящего исследования является разработка концептуальных основ формирования эффективной модели управления хозяйством среднего города на основе изменения экономических, бюджетных и управленческих отношений.

Реализация этой обшей цели предполагает решение следующих конкретных задач:

— раскрытие роли и места органов власти средних городов в общей системе управленческих отношений, а также их особенностей в качестве субъектов управления;

— выявление природы местного самоуправления, имеющей принципиальное значение для обоснования его функций и организационной структуры;

— определение экономических и бюджетных источников функционирования муниципальных образований и механизмов их воспроизводства,.

— обоснование путей и методов повышения эффективности управления хозяйством среднего города на основе сочетания воздействия рыночных механизмов управления с государственным регулированием экономики.

Объектом исследования является сложившаяся система управления муниципальным хозяйством среднего города, сочетающая в себе государственные и общественные начала.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих отношений в хозяйстве среднего города с учетом его развития в меняющихся условиях проводимых реформ.

Теоретической и методологической базой исследования выступают законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, в которых определены новые подходы к организации местного самоуправления в России, а также другие нормативные акты.

России, монографические работы отечественных и зарубежных ученых в области муниципального управления, материалы научно-практических конференций, совещаний и периодической печати, а также социологические исследования, в которых автор принимал личное участие.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе проведенного исследования, состоят в следующем:

1. Теоретически обоснована новая концепция управления муниципальным хозяйством среднего города, которая построена на принципе сопряжения социально-экономических факторов воспроизводства хозяйств федерального, регионального и местного уровней. Стратегическая цель такого сопряжения — повышение экономической и социальной отдачи городского хозяйства и создание благоприятных условий для жизнедеятельности местного населения. Концепция учитывает двойственный характер природы местного самоуправления, его государственно-административные и самоуправленческие начала. Это требует сбалансированного сочетания государственных и территориальных механизмов управления социально-экономическими процессами муниципальных образований. Органы местного самоуправления, не являясь государственной структурой, находятся в общей системе организации народнохозяйственных процессов. Поэтому местное управление должно согласовываться с единой региональной политикой государства, с общенациональными интересами и потребностями.

2. Доказана целесообразность введения и законодательного закрепления перечня предметов совместного ведения государства и органов местного самоуправления для координации действий и совместной концентрации ресурсов на решении задач местного самоуправления, переданных государством на уровень муниципальных образований.

К предметам совместного ведения следует отнести:

— разработку законодательных (правовых) актов, касающихся вопросов организации и функционирования объектов муниципального хозяйства и его бюджетно-финансовой основы;

— четкое разграничение ответственности органов городского самоуправления и государственной власти за осуществление социальной политики в области трудоустройства безработных и их переподготовкиразвития систем здравоохранения, образования, воспитания, науки и культуры, физкультуры и спортазащиты семьи, материнства, и детства;

— реализацию государственных целевых программ в их муниципальном преломлении.

3. Обоснованна необходимость, наряду с рыночными инструментами, усиления административно-плановых механизмов местного самоуправления, осуществляемых в форме прогнозирования, и принятия соответствующих программ построения моделей социально-экономического развития территорий с учетом имеющихся возможностей и ресурсов для их реализации.

В качестве одного из таких механизмов предлагается «Методика комплексного обоснования распределения ресурсов развития социальной инфраструктуры», в соответствии с которой эффективность городского плана капиталовложений определяется посредством сопоставления его показателей с нормативами, рассчитанными как прогнозные величины на заданный период времени. Использование такой методики позволяет вести расчеты потребностей города в капиталовложениях, обосновать их приоритетность, своевременно выявить несогласованность в развитии отдельных муниципальных объектов, а также определить размеры и динамику инвестиций в городское хозяйство, которые обеспечат преодоление диспропорций и планомерное развитие городского хозяйства как целого.

4. Разработана рейтинговая модель показателей развития муниципальных хозяйств региона, позволяющая объективно оценивать их ресурсный потенциал, меру его эффективного использования, социально-экономические последствия и определять приоритетные направления и объекты инвестирования.

5. Обоснованна необходимость расширения бюджетной самостоятельности и ответственности муниципальных образованийпредложена новая (авторская) модель межбюджетных отношений, которая позволяет:

— расширить компетенцию органов местного самоуправления по формированию собственной налогооблагаемой базы и передать часть государственных налогов местным органам власти, увеличить муниципальные квоты ставок налогов, собираемых в городах и районах и передаваемых в бюджеты вышестоящих уровней;

— усилить контролирующие функции городских органов местного самоуправления за работой банков, налоговых служб и других финансовых институтов, расположенных на территориях муниципального образования;

— определять трансфертные платежи городам и районам не на основе обобщающего показателя подушного дохода, а исходя из комплексной системы оценок экономического и социального потенциала города;

— осуществлять передачу государственных функций органам местного самоуправления только с соответствующим наделением их необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

6. Аргументирована целесообразность усиления аналитической работы в органах управления муниципальными предприятиями и организациями и расширения системы показателей, которые определяют экономическую и социальную эффективность структур управляемого объекта, изменения активов и обязательств. С этой целью предлагается совершенствовать кадровую политику, ориентируя работников на повышение конечных экономических и социальных результатов их деятельности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что значительная часть его результатов доведена до конкретных рекомендаций по совершенствованию системы управления средними городами, а основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы на практике в ряде муниципальных образований Владимирской области. Материалы исследования могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, а также в процессе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Внедрение перечисленных мер позволит повысить иммунитет муниципального хозяйства против неблагоприятного воздействия общегосударственных кризисных потрясений и поможет ему более эффективно функционировать за счет местных ресурсов и потенциала местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях глав ассоциации местных властей, администраций городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в публикациях и материалах конференций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении диссертации изложены следующие выводы и предложения:

1. Возрастание роли муниципальных образований средних и малых городов связано с необходимостью обеспечения более высокого уровня благосостояния людей в условиях выхода из современного экономического и финансового кризиса. Решение этой задачи возможно лишь при активном участии органов местной власти в разработке муниципальных антикризисных программ, имеющих целью обеспечить экономическую самодостаточность муниципальных образований на основе совершенствования механизмов самоуправления.

2. Специфика российских реформ местного самоуправления состоит в том, что, во-первых, они проводятся как государственное мероприятие, то есть «сверху», а потому и воспринимаются населением настороженно и без особого участияи, во-вторых, суть реформ сводится не столько к усилению и расширению самоуправления, сколько к перекладыванию на него государством ряда своих конституционных обязанностей.

3. Формирование местного самоуправления в условиях становления рыночной системы хозяйства наталкивается на определенную несовместимость, порожденную несоответствием их экономических основ. Так, местное самоуправление основано на коллективной форме собственности, а рынок — на частной, соединение которых в форме проявляющихся экономических интересов ломает традиционную целостность социальных ориен-таций основной массы населения.

4. Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, оценка потенциала которой важна для выработки эффективной стратегии управления местным хозяйством. Среди показателей для определения экономического потенциала города важнейшими являются:

— численность населения;

— уровень реальных доходов на душу населения;

— размер муниципальной собственности, приходящейся на одного жителя города;

— структура муниципальной собственности в ее доходных и расходных измерениях;

— бюджетообеспеченность населения.

5. Город как муниципальное явление представляет собой одновременно и объект, и субъект управления. В качестве объекта управления выступают благоустройство города, обеспечение его внутренних потребностей в электроэнергии, водоснабжении, канализации, эксплуатации жилищного фонда, уличном движении и транспорте, очистных сооружениях, ритуальных услугах и т. п. Как субъект самоуправления, город представлен его населением и избранными им местными органами власти, которые выполняют экономические, организационные и правовые функции в реализации принятых самоуправлением социально-экономических обязательств.

6. Для улучшения управления формированием доходной базы городского бюджета необходимо проведение следующих мероприятий: во-первых, ускорить введение единого налога на вмененный доход (проект Закона Владимирской области уже есть). Это увеличит долю поступлений от предпринимательской деятельности в бюджет города в 5−10 раз, причем реальными деньгамиво-вторых, снизить налоговое бремя на те предприятия, которые непосредственно занимаются производством продукции первой необходимости (возможно, путем предоставления им льгот) — в-третьих, отказаться от увеличения налоговых ставок, и в частности, увеличения платы за землю (по этой позиции планируется рост в 4 раза). Уже в этом году предприятия-производители имеют большую задолженность по этому налогу, а в будущем можно прогнозировать ее дальнейший роств-четвертых, заморозить задолженность прошлых лет и не начислять на нее пени и проценты, что позволит развязать проблему текущих платежейв-пятых, отказаться от применения института банкротства предприятий как экономически нецелесообразной меры. Опыт подтверждает, что введение внешнего управления не только не решает финансовых проблем предприятий, а только их усугубляетв-шестых, усилить налоговый и ценовой контроль в сфере торговли, а также антимонопольную деятельностьввести монополию государства не только на ликеро-водочную продукцию, но и на табачные изделия и основные товарные группы, необходимые для выживания населенияв-седьмых, ускорить введение налога с продаж, что дает положительный результат в плане поступлений в бюджет реальных денегв-восьмых, оставлять городам-донорам до 70% всех собираемых налогов и сборов вместо 50% в настоящее время.

7. Для восстановления конкурентных начал во взаимодействии реального и финансового секторов муниципальных образований необходима совместная с государством разработка муниципальной политики (как составной части государственной политики) по созданию механизмов экономического роста, в которой органам местного самоуправления необходимо осуществлять:

— поддержку малого и среднего бизнеса;

— создание инвестиционной привлекательности муниципальных объектов;

— обеспечение роста доходов и благосостояния граждан и на их основе оживление потребительского спроса;

— развитие рынка недвижимости;

— стимулирование организации потребительского кредита в городах и районах, а также продажу товаров населению в рассрочку.

8. К числу важнейших элементов обеспечения эффективности местного самоуправления относятся:

— разработка и утверждение комплексной программы социальноэкономического развития города, определяющей цели, задачи, сроки, объемы, привлекаемые ресурсы и конкретных исполнителей;

— определение состава и порядка владения муниципальной собственностью с детализацией правомочий распределения и использования ее объектов;

— создание новых муниципальных предприятий в отраслях городского хозяйства, утверждение их Уставов и полномочий;

— инвестирование объектов благоустройства города, развитие сети дорог, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-3 тепло-, водоснабжения и канализации;

— координация деятельности всех субъектов городского хозяйствования при решении ими задач общегородского значения;

— предоставление льгот предприятиям и организациям, налогоплательщикам в целях наращивания объемов производства социально значимых товаров и услуг;

— создание и использование фонда поддержки предпринимательства через развитие системы муниципальных заказов и их размещение на конкурсной основе;

— введение местных налогов и сборов с целью пополнения доходной части бюджета и целенаправленным распределением ее средств на финансирование приоритетных мероприятий.

9. Перечисленные механизмы роста эффективности местного самоуправления в городе должны быть дополнены инструментами рыночной организации социально-экономических процессов и косвенным воздействием городских властей на общехозяйственную ситуацию. К таким механизмам местного самоуправления мы относим:

— регистрацию участников всех форм предпринимательской деятельности;

— утверждение тарифов на жилье и коммунальные услуги;

— контроль за ценами на товары и услуги первой необходимости;

— выпуск муниципальных займов, лотерей и других видов муниципальных ценных бумаг;

— создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений с правом получать и выдавать кредиты.