Управление производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения

Актуальность исследования. В соответствии с Федеральным законом «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июня 1993 г. ФЗ № 5487−1, здравоохранение Российской Федерации формируется государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. В состав муниципальной системы здравоохранения входят предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности и осуществляющие деятельность по медицинскому обслуживанию и лекарственному обеспечению населения, производству товаров и услуг медицинского назначения, а также муниципальные органы, осуществляющие управление данной деятельностью. По состоянию на сегодняшний день муниципальная система здравоохранения выполняет основной объем медицинского обслуживания населения. Подавляющее большинство данной * деятельности осуществляется в рамках обеспечение государственных гарантий бесплатного медицинского обслуживания и финансируется за счет местных бюджетов и обязательного медицинского страхования.

Производственный потенциал муниципальной системы здравоохранения, отражающий ее возможности в области предоставления медицинской помощи, в основном формировался в период административной экономики исходя из нормативов обеспеченности мощностями и медицинским персоналом и в отрыве от показателей эффективности их использования. Последствия данного процесса ощутимы и сейчас: планируемые объемы медицинской помощи, определяемые статистикой здоровья населения, как правило, существенно отличаются от величины имеющегося производственного потенциала. Кроме того, используемые планы часто оказываются несоответствующими реальным потребностям в медицинском обслуживании.

Сложившуюся ситуацию наглядно характеризует соотношение показателей объемов возможного, планируемого и востребованного амбулаторно-поликлинического обслуживания, определенное по муниципальным учреждениям здравоохранения г. Сочи и приведенное в таблице 1. Несоответствие 3 производственного потенциала также является типичным и для стационарной помощи, предоставляемой муниципальной системой здравоохранения г. Сочи, включая медицинскую помощь в условиях дневного стационара.

Таблица 1.

Показатели использования мощностей амбулаторно-поликлинических учреждений г. Сочи в 2002 г., %.

Тип амбулаторно-поликлинических учреждений Соотношение показателей обслуживания населения.

Планируемого и возможного1 Востребованного и планируемого Востребованного и возможного.

1 2 3 4.

Поликлиники для взрослых 69,25 90,56 62,71.

Поликлиники для детей 98,73 98,60 97,34.

Специализированные амбулатор-но-поликлинические учреждения 76,41 78,23 59,77.

Источник: рассчитано автором по данным Управления здравоохранения Администрации г. Сочи.

Анализ, проводимый в разрезе специализации и территориальной организации медицинской помощи, предоставляемой муниципальной системой здравоохранения, отвергает гипотезу о повсеместной избыточности производственного потенциала, в ряде случаев наблюдается его недостаток. Это заставляет говорить о необходимости реструктуризации производственного потенциала, направленной на повышение эффективности функционирования муниципальной системы здравоохранения. Такого рода реструктуризация требует соответствующего управления. Вместе с тем, современное управление производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения базируется на спорных экономических и управленческих принципах. Спорность данных принципов определяется тем, что благополучие системы и отдельных ее элементов является функцией не от эффективности, а от ресурсной емкости медицинского обслуживания, а также от уровня внутренней и внешней административной лояльности.

На сегодняшний день муниципальная система здравоохранения ориентирована на бесконечное наращивание собственного производственного по.

1 Показатель возможного обслуживания населения был рассчитан автором исходя из проектной мощности амбулаторно-поликлинических учреждений и условного графика работы в две смены при шестидневной рабочей неделе с учетом праздничных дней. тенциала. Такое наращивание обеспечивает рост политического влияния ее руководителей, объемов финансирования ее деятельности, повышение доходов и т. д. Единственным фактором, сдерживающим данный процесс, является ограниченность финансирования системы.

Отсутствие экономических регуляторов наращивания производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения превращает его в действенный инструмент административного управления. При таком управлении полнота властных полномочий концентрируется на уровне управления системой, притом, что концентрация ответственности происходит на уровне отдельного муниципального учреждения здравоохранения. В сложившейся модели управления практически отсутствуют ограничения для принятия любых решений, в том числе, экономически необоснованных, ущемляющих производителя, неугодного с административной точки зрения.

Ориентация на реальные потребности в медицинском обслуживании, повышение эффективности использования факторов осуществления производственной деятельности муниципальной системы здравоохранения могли бы способствовать решению таких актуальных проблем как обеспечение надлежащего исполнения и уменьшение дефицита финансирования государственных гарантий в области бесплатного медицинского обслуживания населения. Препятствием для использования резервов, имеющихся в данной области, является недостаточная теоретическая разработанность экономических и организационных механизмов формирования и использования производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения. Более того, по состоянию на сегодняшний день сами базовые для экономической теории понятия ресурсов, факторов производства и производственного потенциала не конкретизированы применительно к функционированию рассматриваемой системы.

Основой настоящего исследования с точки зрения экономической теории послужили труды таких отечественных и зарубежных ученых, как Л. И. Абалкин, А. Н. Азрилиян, А. Б. Борисов, В. И. Видяпин, А. Г. Грязнова, Г. П.

Журавлева, О. В. Иншаков, В. М. Козырев, Д. С. Львов, А. Ю. Юданов, В. Нордхаус, П. Самуэльсон. Базовые положения современной теории управления изложены в работах Ю. С. Дулыцикова, Б. З. Мильнера, З. П. Румянцевой, Н. А. Саломатина, И. Ансоффа, К. Боумена, П. Ф. Драккера, К. Киллена и других исследователей. Современная теория организации здравоохранения сформировалась под влиянием работ А. И. Вялкова, С. Д. Волкова, В. В. Гришина, Р. М. Зельковича, Л. Е. Исаковой, Ф. Н. Кадырова, В. П. Корчагина, В. З. Кучеренко, И. В. Полякова, А. Л. Линденбратена, Е. В. Мезенцева, А. В. Решетникова, В. Ю. Семенова, В. И. Стародубова, В. Б. Филатова, Г. Н. Царика, П. П. Чуваткина, И. М. Шеймана, С. В. Шишкина, О. П. Щепина, В. О. Щепина, Д. Аффельда, Д. А. Райса, Р. Б. Салтмана, Дж. Фигейраса, М. Фотаки и других.

В работах специалистов в области организации здравоохранения затрагиваются различные аспекты совершенствования экономических и организационных моделей функционирования муниципальных систем здравоохранения, обосновываются необходимость, направления и последствия их реструктуризации. Вместе с тем, анализ данных работ показывает, что комплексное решение проблемы теоретического обоснования управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения, ориентированного на максимизацию эффективности использования факторов осуществления производственной деятельности, использующего преимущественно мотивационные, а не административные рычаги, до конца не найдено. Сложившееся положение определило выбор цели, задач, предмета и объекта проведенного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое и методическое обоснование совершенствования управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения.

Достижение поставленной цели потребовало формулировки и решения следующих задач:

1. Анализа теоретических основ формирования и использования производственного потенциала, адаптации имеющейся теории к особенностям функционирования муниципальной системы здравоохранения.

2. Формализации механизма управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения, определения характерных черт, присущих его элементам и их взаимодействию на данном этапе общественного развития.

3. Определения особенностей использования факторов осуществления производственной деятельности муниципальной системы здравоохранения, выявления и ранжирования институциональных и организационных факторов, формирующих данные особенности.

4. Разработки комплекса экономических и организационных мероприятий, направленных на совершенствование управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения путем ликвидации негативных предпосылок и ограничений, выявленных на этапе теоретического анализа и подтвержденных на этапе эмпирического исследования.

Объектом исследования является муниципальная система здравоохранения (на примере г. Сочи).

Предметом исследования стали экономические и организационные проблемы формирования и использования производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения.

Методологической основой исследования является системный подход. В процессе исследования были использованы такие методы как социологический опрос, измерение, сравнение, анализ, синтез, моделирование и прогнозирование. С их помощью были определены показатели и особенности формирования и использования производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения, выявлены предопределяющие их институциональные и организационные условия. Это позволило определить основные направления и предложить методические рекомендации по совершенствованию управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения.

Информационной базой исследования послужили правовые акты Российской Федерации, программные и методические разработки Министерства здравоохранения (позже — Министерства здравоохранения и социального развития) Российской Федерации, департамента здравоохранения Краснодарского края, управления здравоохранения Администрации г. Сочи, материалы статистической отчетности по муниципальной системе и учреждениям здравоохранения г. Сочи. В ходе подготовки работы использовались материалы научных и практических конференций по проблемам организации здравоохранения, результаты эмпирических исследований в данной области.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теоретических положений по управлению производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения в условиях переходной экономики. При этом получены следующие результаты, обладающие научной новизной:

1. Уточнен понятийный аппарат, в том числе конкретизированы определения ресурсов, факторов производства, производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения, показаны различия и взаимосвязь данных понятий.

2. Классифицированы факторы, определяющие формирование производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения, обосновано выделение в их составе факторных групп осуществления и обеспечения производственной деятельности, предложена декомпозиция данных групп на основе признака экономического содержания.

3. Разработан механизм управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения, выделены такие его элементы, как социально-экономические потребности, субъекты, цели, функции, технологии, ограничения и объекты управления, определен порядок и характер их взаимодействия.

4. Предложена методика оценки состояния и условий формирования производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения, основанная на оценке степени использования факторов осуществления производственной деятельности в видовом и территориальном разрезе, а также на экспертной оценке факторов обеспечения производственной деятельности.

5. Обоснован комплекс экономических и организационных мероприятий по совершенствованию управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения, включающий переход к бюджетному финансированию системы на основе принципов муниципального заказа, использование новой организационной структуры управления производственным потенциалом.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования методических рекомендаций и выводов по его итогам для решения задач реструктуризации и повышения эффективности функциониро-* вания муниципальной системы здравоохранения.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования были представлены на международных и всероссийских научно практических конференциях, опубликованы в 5 работах общим объемом 1,2 п.л., использованы при подготовке заключительного отчета по проекту № 03−06−96 516 «Формирование механизма стратегического управления устойчивым развитием системы муниципального здравоохранения» совместного конкурса Российского Фонда Фундаментальных Исследований и Администрации Краснодарского края р2003юга.

Структура диссертации соответствует целям и задачам, поставленным в ходе проведения исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, содержит 136 страниц машинописного текста.

Заключение

.

Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, позволяют сделать следующие основные выводы:

1. На современном этапе развития муниципальной системы здравоохранения в области реструктуризации производственного потенциала заложены существенные резервы повышения эффективности ее функционирования. Необходимой реструктуризации производственного потенциала муниципальной системы здравоохранения препятствуют ограничения, заложенные в механизме управления данным объектом, определяемые принятыми экономическими и организационными моделями функционирования муниципальной системы здравоохранения.

2. В основе современной экономической модели функционирования муниципальной системы здравоохранения лежит принцип сметного финансирования. Использование данного принципа увязывает объемы финансирования с мощностными характеристиками, исключает возможность получать дополнительное финансирование посредством наращивания объемов медицинской помощи, ликвидирует мотивацию к повышению эффективности использования факторов осуществления производственной деятельности, наращиванию конкурентоспособности отдельных муниципальных учреждений здравоохранения.

3. Организационная модель функционирования муниципальной системы здравоохранения базируется на необоснованном разделений компетенции и ответственности, ориентирована на концентрацию властных полномочий на уровне органов управления муниципальной системой здравоохранения, минимизацию самостоятельности муниципальных учреждений здравоохранения, усиление административной и нивелирование экономической мотивации.

4. Основным направлением модернизации экономической модели функционирования муниципальной системы здравоохранения является формирование прямой зависимости между объемами и финансовыми.

119 результатами осуществления деятельности. Вариантом такой модернизации является замена сметного финансирования финансированием на основе муниципального заказа. Предлагаемая замена сделает экономически невыгодным сохранение излишков факторов осуществления производственной деятельности, мотивирует муниципальные учреждения здравоохранения к оптимизации их количества и структуры. С другой стороны, она инициирует наращивание производственного потенциала в той его части, где имеются неудовлетворенные потребности в медицинском обслуживании.

5. В новых условиях осуществления деятельности муниципальные учреждения здравоохранения будут мотивированы самостоятельно инициировать реструктуризацию производственного потенциала системы. При этом предлагаемая новая структура управления производственным потенциалом муниципальной системы здравоохранения исходит из необходимости использовать наличие подобных инициатив, осуществлять их экспертизу и координацию на уровнях объединений муниципальных учреждений, органов управления муниципальной системой здравоохранения.

В конце ноября 2004 г. Правительством Российской Федерации рассматривались для последующей передачи в Государственную Думу три законопроекта, определяющие реформирование деятельности субъектов отечественного здравоохранения, обеспечения государственных гарантий в области бесплатного медицинского обслуживания населения и ОМС. Логический посыл, лежащий в основе данных законопроектов дает основания предполагать, что сделанные нами выводы о наличии и характере резервов реформирования, несовершенстве экономических и организационных механизмов функционирования муниципальной системы здравоохранения являются верными, принимаются ведущими организаторами здравоохранения.

А с другой стороны, решения, предлагаемые разработчиками данных законопроектов, оставляют достаточно большое количество не вполне понятных моментов. Так статья 15 (пункт 6) законопроекта «О государственных гарантиях медицинской помощи» указывает, что в качестве источника их финансирования могут выступать «.средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, направляемые медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь по федеральной программе государственных гарантий, сверх минимальных нормативов финансовых затрат на единицу медицинской помощи (в том числе, на возмещение дополнительных расходов по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию сверх платежей из средств обязательного медицинского страхования)». При этом в соответствии со статьей 16 (пункт 3) того же законопроекта такое финансирование может быть исключено (в редакции законопроекта — сокращено) в случае, если «. в процессе реализации территориальной программы государственных гарантий медицинской помощи происходит снижение объема поступлений из источников ее финансирования, что приводит к неполному, по сравнению с утвержденным, финансированию расходов.». По-видимому, при этом предполагается, что бюджетное финансирование может быть направлено на ликвидацию возникающего дефицита.

Приведенные формулировки не дают ответа на два принципиальных вопроса. Первым из них является вопрос относительно того, что является основанием для принятия решения о дополнительном бюджетном финансировании медицинской организации. Предлагаемая редакция законопроекта создает опасность того, что принятие соответствующих решений в полном объеме делегируется субъектам управления бюджетным процессом на муниципальном и региональном уровне. При этом превращение учреждений здравоохранения в медицинские организации нивелирует обязательность всеобщего бюджетного финансирования, существовавшую ранее. Иначе говоря, в создаваемых условиях существует опасность того, что бюджет станет источником финансирования не для всех, а только для наиболее «приближенных» производителей медицинской помощи.

Вторым принципиальным вопросом является методика определения объемов бюджетного финансирования конкретного производителя. Как и в первом случае, ее определение может быть отдано на откуп соответствующим уровням власти, ориентированным, как это было показано, на административно, а не экономически ориентированное управление, использующим мощностные показатели, а не показатели эффективности использования мощностей.

Наконец, предлагаемая смена юридического статуса учреждений здравоохранения несет в себе, как мы полагаем, еще одну опасность. Фактически, ею определяется принцип полной организационной самостоятельности, своеобразной изоляции отдельного производителя медицинской помощи, притом, что в силу традиционно сложившейся сегодня структуры управления он не имеет навыков ею воспользоваться. Более того, недостаток квалифицированных управленцев, технологий управления и т. д. ставят под сомнение саму способность медицинской организации выжить в новых условиях.

Таким образом, вновь начавшееся реформирование системы отечественного здравоохранения и муниципального здравоохранения как ее неотъемлемой части требует дополнительной разработки некоторых экономических и организационных технологий. Как мы полагаем, решению данных вопросов в определенной степени способствует данное исследование.