Областные законы как источник российского конституционного права

Актуальность темы

исследования.

В период крупных преобразований в России со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, эффективно бороться с правонарушениями, успешно формировать правовое государство1.

По утверждению В. В. Путина, в настоящее время одной из главных задач, стоящих перед властью в нашей стране, является укрепление государственности, а по-настоящему сильное государство — это, прежде всего, прочная Федерация2.

И немаловажную роль в этом процессе играют нормативно-правовые акты, особенно законы, принимаемые на региональном уровне, так как, прежде всего, в них устанавливается правовой статус субъектов, система органов государственной власти и местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина, взаимоотношения с федеральными органами власти. Области составляют более пятидесяти процентов всех членов Российской Федерации, поэтому важно определить тенденции развития законодательства данных субъектов, место областных законов в системе источников конституционного права Российской Федерации, соответствие областных законов Конституции РФ, федеральному законодательству. От всего этого во многом зависит становление Российского государства как действительно прочной Федерации с двухуровневой системой законодательства, четким разграничением полномочий между федеральным центром и регионами.

Конституция Российской Федерации 1993 года предоставила субъектам.

1 См.: Концепций развития российского законодательства. / Редколлегия: Л. А. Окуньков, Ю. А. Тихомиров, Ю. П. Орловский. М., 1998. С. 5.

2 См.: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001.4 апреля. и, в частности, областям возможность ведения законотворческой деятельности по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов.

В течение последнего десятилетия российские субъекты накопили определенный опыт в правотворческой сфере, законодательство регионов динамично развивается. В среднем, в каждом субъекте Федерации в 90-е годы принято и действует не менее 200 законов, а ряде республик их значительно больше. Также было принято большое количество подзаконных нормативных актов органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует отметить, что за данный период в регионах сформировались системы законодательства по вопросам собственной компетенции и по вопросам совместной компетенции. Эти системы законодательства не являются самостоятельными, замкнутыми, они представляют собой часть общефедерального законодательства, поэтому должны соответствовать действующей Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. Формирование систем законодательства субъектами Федерации нельзя считать только простой реализацией соответствующих правомочий, полученных ими в начале 90-х годов. Они формируются под влиянием региональных особенностей — территориальных, политических, экономических, социальных, демографических и др.

Развитие регионального законодательства требует решения комплекса вопросов как теоретического, так и практического плана. Выявляется необходимость научного осмысления таких вопросов, как место нормативных правовых актов областей, и в частности законов, в общей системе нормативных правовых установлений Российского государства, системе источников конституционного права, их виды и признаки, соотношение регионального и федерального законодательства, разграничение правотворческих полномочий между Россией и ее субъектами, соотношение юридической силы различных источников права регионального уровня, порядок принятия и введение в действие нормативных правовых актов регионов, способы, освоение и использование правотворческой техники законодательными (представительными) органами государственной власти областей, классификации и систематизации областных законов.

В этой связи также выявляются проблемы качества законов, так как нередко законы субъектов, в том числе и областей, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, дублируют федеральное законодательство, существуют правовые коллизии и пробелы, зачастую отсутствует концепция законов.

Решение данных вопросов позволит определить направления развития законодательства как областей, так и других субъектов Федерации, в рамках единого государства, соответствия Основному Закону РФ и федеральному законодательству, механизмы реализации законотворческих полномочий регионов, пути совершенствования регионального и федерального законодательства.

Степень разработанности темы.

В отечественной юридической науке проблема законов как источников права, их признаках всегда привлекала внимание исследователей.

Еще в начале XX века некоторые аспекты данной проблемы с теоретических позиций своего времени рассматривали Л. И. Петражицкий, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, М.Ф. Владимирский-Буданов и др.

В советский и постсоветский период ряд вопросов правотворчества и источников права исследовались в работах Н. Г. Александрова, C.JI. Зивса, С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, А. И. Васильева, В. Б. Исакова, Д. А. Керимова, С. Ф. Кечекьяна, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. И. Лукьянова, Н.И. Матузо-ва, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, Л.С. Яви-ча, А. И. Денисова, А. Ф. Шебанова и др.

В советском прошлом издавались индивидуальные и коллективные монографии, среди которых выделяется работа Ю. А. Тихомирова «Теория закона» (М., 1982).

В 1995 году издана серьезная коллективная монография «Российское законодательство: проблемы и перспективы» / Главный редактор Л. А. Окуньков (М., 1995). Недавно появилась работа O.E. Кутафина «Предмет конституционного права» (М., 2001), один из параграфов которой посвящен региональным источникам права.

Теория правотворчества, отдельные вопросы конституционализма и федерализма, связанные с проблематикой настоящего исследования получили отражение в работах С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, М. И. Байтина, A.A. Белкина, Т. Д. Зражевской, К. Ф. Гуценко, Д. Л. Златопольского, В. Т. Кабышева, Ф.И. Ка-линычева, М. Г. Кириченко, В. Ф. Котока, O.E. Кутафина, В. О. Лучина, В. М. Манохина, A.B. Мицкевича, В. В. Маклакова, О. О. Миронова, Г. И. Муромцева, Б. А. Страшуна, Б. С. Эбзеева, A.B. Малько, М.С.СтуДеникиной, Н. П. Колдаевой, Б. С. Крылова, В. В. Иванова, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой, Е. В. Колесникова, Е. А. Лукьяновой, H.H. Хорошего и др.

Признавая важность вклада этих и других исследователей в разработку вопроса о месте законов в системе источников права, следует отметить, что чаще всего рассматривался вопрос о законах вообще или с идеологизированных позиций недавнего прошлого, а вопрос о законах субъектов новой России как источниках конституционного права, их признаках, видах и классификации, систематизации разработан явно недостаточно. Данная проблема в основном излагается в журнальных статьях и в учебной литературе. До недавних пор не было монографических исследований по этому вопросу.

Данная проблематика затрагивалась в диссертационных исследованиях О. Н. Громовой, П. М. Курдюка, A.B. Кочеткова, В. А. Лебедева, С.Л. Сергевни-на1, но они касались, в основном, вопросов организации и деятельности орга.

1 См.: Курдюк П. М. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. СПб., 1997; Громова О. Н. Конституционный статус области в составе Российской Федерации. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. Саратов.1998; Кочетков A.B. Региональный законотворческий процесс. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. Саратов. 1999; Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2000; Сергевнин С. Л. Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты. Автореф. дис.. д-ра юрид. наук. СПб., 2000. нов государственной власти субъектов, конституционного статуса области (края), регионального законотворческого процесса, не затрагивая многих проблем проведенного нами конституционно-правового исследования.

Однако в последнее время повысилось внимание к проблемам регионального законодательства. В 1996 году в Воронеже под редакцией Ю. А. Тихомирова вышел сборник статей (докладов) «Законы области как субъекта Российской Федерации». Недавно изданы монография Е. В Колесникова «Источники российского конституционного права» (Саратов, 1998), Ю. А. Тихомирова, И. В. Котелевской «Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие» (М., 1999), книга «Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика» / Под ред. A.B. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко (Екатеринбург, 2001), в которых рассматриваются отдельные вопросы данной темы. Много внимания этой теме уделяет «Государство и право» и «Журнал российского права"1.

Таким образом, актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в правоведении обусловили выбор темы исследования.

Нормативная база исследования. Для изучения места и роли областных законов в системе источников конституционного права, их признаков, классификации, содержания и проблем совершенствования наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, использованы конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты областей, принятые в пределах компетенции данных регионов, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, отчеты и обзоры о деятельности органов государственной власти, материалы научно-практических конференций, данные статистики и периодической печати. Кроме того, в работе ши См., напр.: Региональное законодательство: от количества — к качеству // Государство и право. 1999. № 10- Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4- Козулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6- Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 12- Павлушкин A.B. Соотношение регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Журнал российского права. 2000. № 11. роко привлечены нормативные правовые акты примерно 20 областей и республик. Также диссертант опирался на свой повседневный практический опыт государственного служащего.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и внешней формой выражения законотворческих полномочий областей.

Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федерального и регионального законодательства.

Цель и задачи исследования

Актуальность темы и недостаточная разработанность вопросов реализации законотворческих полномочий субъектов Федерации, и, в частности, областей, детерминирует цель исследования — комплексный анализ областных законов, подробно рассмотреть понятие, признаки, способы их принятия, сферы деятельности, в которых области вправе принимать собственные законы, выработать рекомендации по совершенствованию регионального законодательства.

Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи, очерченные в своей основе рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к следующему:

— проанализировать содержание понятий «форма права», «источник права», «источник конституционного права», «закон», признаки закона в отечественной правовой науке, дать свое определение понятия закона;

— провести типологию законов Российской Федерации, дать характеристику основным видам российских законов, выделить их особенности и различия;

— рассмотреть законотворческие полномочия субъектов Федерации, как они определены в Конституции РФ, федеральном законодательстве, конституциях (уставах) субъектов России и других нормативно-правовых актах, попытаться сформулировать новое понятие данных законотворческих полномочий;

— проанализировать характерные признаки и содержание областных законов, законодательство областей в различных сферах общественных отношений, предложить свое определение понятия областного закона;

— рассмотреть соотношение федеральных и областных законов, выявить причины несоответствия последних Конституции РФ, федеральному законодательству, определить способы и механизмы преодоления подобного рода коллизий;

— проанализировать устав области как основной закон субъекта, определить, как в нем регулируются вопросы установления правового статуса области, организации органов государственной власти и местного самоуправления, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также предпринята попытка предложить свое определение областного устава;

— провести классификацию законов областей, выяснить, в каких сферах законодательство областей сформировалось, а где необходимо усилить (интенсифицировать) законодательный процесс;

— выявить специфику регламента областного законодательного (представительного) органа государственной власти, обосновать суждение о том, чтобы регламенты принимались в форме областного закона;

— определить принципы и механизм совершенствования областных законов, систематизации регионального законодательства, дать конкретные предложения по их оптимизации.

Методологическая база исследования.

Для решения поставленных задач в диссертации использовались современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой: системный, диалектический, формально-логический, социологический, исторический, статистический, сравнительно-правовой, специально-юридический.

В частности, этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:

— сбор и последующий критический анализ законов областей, принятых по всему спектру законодательных полномочий данных субъектов;

— распределение собранного материала по способам принятия, по конкретным сферам общественных отношений;

— сопоставление данных законов по одним и тем же вопросам и выявление общего, особенного и единичного (оригинального), также выяснение распространенности того или иного закона в областях;

— анализ и оценка сравниваемых законов с точки зрения их законности и практической значимости;

— сопоставление областных законов по различным сферам общественных отношений с положениями Конституции РФ и федеральных законов на предмет их соответствия данным нормативным правовым актам.

Подобные подходы позволили выявить ряд противоречий между региональными и федеральными законами и предложить возможные пути их устранения.

Учитывая необходимость привлечения зарубежного опыта, были использованы нормативные правовые акты зарубежных стран.

При работе над диссертацией были также использованы архивы Саратовской областной Думы, Правительства Саратовской области, а также информационные системы Консультант плюс, Консультант плюс-регион, Кодекс.

Научная новизна состоит в том, что настоящая работа представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования областных законов в рамках отечественного конституционного права.

Диссертант всесторонне анализирует понятие общероссийского и областного закона, выделил основные признаки законов области, охарактеризовал их, на основе репрезентативных выборок провел их классификацию, проанализировал содержание многих конкретных законодательных актов.

Анализ внешней формы выражения областных (региональных) норм производится в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации 1993 года и принципами федерального законодательства.

Постановка и собственное видение дискуссионных вопросов, критическая оценка развития законодательства областей, его соотношения с федеральным законодательством, позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование областного законодательства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Основными критериями типологии законов в Российской Федерации являются их юридическая сила и сфера действия. По этим двум критериям выделяются такие виды законов, как федеральные конституционные законы, законы о поправке к Конституции РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ. Особое место принадлежит действующей Конституции — Основному Закону государства, которая является актом высшей юридической силы, прямого действия, применяемым на всей территории России.

2. Определение законотворческих полномочий российских субъектовэто детерминированный федеральными конституционными и законодательными нормами, конституциями (уставами) субъектов Федерации, другими нормативными правовыми актами круг предметов ведения и полномочий субъектов Федерации по принятию законов в сфере предметов совместного ведения России и ее членов и по предметам исключительного ведения субъектов. Они также могут быть выражены путем осуществления права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания и участия членов Федерации в общегосударственном законодательном процессе.

3. Дается критическая оценка практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (в особенности 1994;1998 гг.). Теория и практика требует ясной правовой оценки этих внутригосударственных правовых форм и внесения соответствующих корректив в подобное договорное регулирование, которое нередко противоречило Конституции РФ и федеральным законам, ослабляло российскую государственность.

4. Определение закона области — это нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти области или на областном референдуме в соответствии с определенной процедурой, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные, социально-значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и областей или в исключительном ведении последних, соответствующий Конституции РФ и федеральным законам.

5. Обозначены следующие основные критерии и способы оценки соответствия областных законов федеральным, которые могут быть применены и к оценке законов других субъектов Федерации:

— следует выделить конкретные законотворческие полномочия области, по которым закон был издан;

— областной закон должен быть проверен на соответствие федеральному законупри этом необходимо сравнить содержащиеся в данном законе нормы с положениями федерального закона;

— несоответствие регионального закона может выражаться в нарушении основополагающих идей права, законности и справедливости, ограничении или лишении кого-либо прав и правомочий, в угрозе единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства;

— обязательным является проверка порядка принятия закона и введение его в действие.

6. Определение устава как областного основного закона, принимаемого законодательным (представительным) органом государственной власти области и характеристика его признаков.

7. По юридической силе эти законы подразделяются на уставы областей, находящиеся на самом высоком месте в иерархии актов регионального законодательствазаконы о поправках, изменениях и дополнениях в уставыобычные законы.

8. Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти области — это нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти области самостоятельно, без согласования, подписания или утверждения данного акта главой исполнительной власти области, определяющий порядок деятельности областного законодательного (представительного) органа государственной власти, имеющий определенную структуру, отражающую основные направления его работы, включая процедуру правотворчества, и в особенности — законотворчества. Регламент должен приниматься в форме закона области, что бывает далеко не всегда.

9. На основе большой подготовительной работы в областях должны быть созданы собственные Своды законов.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование областного законодательства. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, государственных и муниципальных служащих, занимающихся законотворческой деятельностью, депутатов.

Отдельные предложения по совершенствованию Устава (Основного Закона) Саратовской области и Закона Саратовской области «О государственной службе Саратовской области» направлялись в Саратовскую областную Думу см. приложение). Диссертационные выводы и положения находят отражение в учебном процессе в Поволжской академии государственной службы.

Материалы данного исследования могут быть использованы при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Региональное право», а также для дальнейшей научной разработки данной темы.

Апробация результатов исследования.

Тема настоящей диссертации утверждена Ученым Советом Поволжской академии государственной службы.

Теоретические положения, выводы и рекомендации исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного права ПАГС, рекомендованы данной кафедрой к защите и отражены автором в восьми публикациях.

Основные положения диссертации изложены в выступлениях на межвузовских конференциях по проблемам законодательства и регионального развития (Саратов, 1999, 2000, 2001). Диссертант участвовал в работе секционного заседания Международной научной конференции «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, 2000. 7−8 декабря).

Кроме этого, отдельные выводы, сделанные в результате диссертационного исследования используются автором в непосредственной практической деятельности в качестве государственного служащего.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение, список использованной литературы и приложение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исходя из всего вышеизложенного, можно определить итоги проведенного исследования, в котором была предпринята попытка комплексного исследования областных законов.

В современных условиях закон, как главный источник российского конституционного права, обладает рядом характерных признаков и занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов.

Действующая российская Конституция предоставила субъектам Федерации право на собственную законотворческую деятельность и определила их законотворческие полномочия, которые включают в себя принятие законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Законотворческие полномочия субъектов РФ также могут быть осуществлены в виде:

— права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

— участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Следует констатировать, что регионы, и, в частности, области, стали активно пользоваться своими законотворческими полномочиями, приняты и действуют множество законов областей в различных сферах общественных отношений. Законы областей обладают определенными признаками, которые были подробно рассмотрены в данном диссертационном исследовании.

Таким образом, в Российской Федерации сформировалась двухуровневая система законодательства — на общероссийском уровне и на уровне субъектов Федерации. Однако функционирование такой системы породило ряд проблем и вопросов, среди которых основными являются факты противоречия региональных законов, в том числе конституций и уставов, федеральному законодательству, отсутствие четких критериев соответствия региональных законов Конституции РФ и федеральным законам, эффективного правового механизма обеспечения верховенства федеральных законов. Для преодоления подобного рода коллизий совершенно недостаточно функционирования только Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо развивать систему конституционных (уставных судов) в субъектах. В абсолютном большинстве республик, краев, областей должны быть созданы органы конституционного контроля. Диссертант солидарен с ранее высказанными предложениями, что для оперативного реагирования следует предоставить Министерству юстиции РФ право обращаться в суд по выявленным фактам противоречия региональных актов федеральному законодательству с целью их отмены, регулярно направлять в Генеральную прокуратуру РФ перечни нормативных правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству для применения мер прокурорского реагирования, а также законодательно установить порядок учета всех нормативных правовых актов субъектов путем размещения их текстов в электронном виде в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Федерации, который необходимо создать в кратчайшие сроки. Кроме того, следует выделить четкие критерии и способы оценки соответствия региональных законов федеральным.

На территории ряда областей приняты и действуют кодексы, хотя это вопрос дискуссионный и вряд ли оправдано издание областных кодексов по многим вопросам областной компетенции. На наш взгляд, достаточно регулировать в форме областного кодекса вопросы избирательного права, бюджетного процесса, некоторых природоохранных и экологических отношений.

В целом нужно отметить, что практически во всех отраслях права и сферах жизнедеятельности, где областям дано право принимать законы, они этим правом активно пользуются и законодательные системы там практически сформированы.

Следует признать, областями накоплен определенный опыт ведения правотворческой деятельности, но возникает немало вопросов и проблем в связи с качеством областных законов, а отсюда необходимость их совершенствования. Необходима выработка конкретных требований качества областных, законов и их нормативное закрепление, таких как конституционность и законностьадекватность концепции закона той роли в общественной жизни, которую он должен выполнятьоснованное на концепции содержание закона: юридические средства, обеспечивающие достижение целей его принятияформа изложения содержания закона.

В связи с этим, в областях необходимо вести целенаправленную работу по созданию собственных Сводов законов, так как это позволит определить первоочередные задачи по урегулированию тех общественных отношений, которые еще не были обозначены в областных законах, проанализировать соотношение федеральных и областных законов.

Также нужно усилить законотворческую деятельность в сфере местного самоуправления, образования, охраны здоровья, экологических и природоохранных отношений.

Кроме того, следует добиваться принятия регламентов областных законодательных (представительных) органов государственной власти только в форме закона области.

Таким образом, законодательство в областях активно развивается, есть пока нерешенные вопросы соответствия региональных законов федеральным, но в целом областные законы следуют положениям федерального законодательства, развивают и дополняют его, «правовое поле» областей наполняется конкретным содержанием в виде принятия и действия этих законов по всему комплексу законотворческих полномочий данных регионов.