Организационный аудит в управлении государственной службой

В условиях демократических преобразований в современной России большее значение придается функционированию государственной службы. Этот институт призван содействовать созданию наиболее эффективных методов и способов управления. В связи с этим актуализируется проблема разработки и научного обоснования структуры оценки эффективности функционирования государственной службы, выработки новых критериев оценки.

Всестороннее рассмотрение сложного и противоречивого процесса трансформации социально—экономических отношений неразрывно связано с анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования государственной службы определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма в целом и теми условиями, в которых государственная служба функционирует, включая исторически укоренившиеся взгляды и представления на государственную службу отдельных граждан и населения в целом. Реформирование государственной службы предполагает достижение необходимого уровня согласия между гражданами и институтами государства. Но доверие к чиновнику и аппарату, поддержка их усилий по обеспечению социальной стабильности возможны лишь в условиях открытости государственной службы и чиновника гражданам и общественным организациям. В целях достижения стабильности в обществе необходимо акцентировать внимание на всестороннем анализе состояния и эффективности государственной службы, факторов формирования условий, обеспечивающих доверие граждан к институтам государства, работе аппарата государственной службы. Назрела объективная необходимость разработки адекватных моделей и механизмов ее превращения в открытую систему, взаимодействующую с гражданами и их объединениями, отзывчивую к нуждам и запросам населения.

Актуальность проблемы подтверждается тем фактом, что социальная стабильность снижается из—за конфронтации между различными ветвями власти в центре, в регионах, между центром и регионами, между отдельными регионами страны. Все это не может не отразиться на взаимодействии различных подразделений государственной службы. К этому следует добавить ведомственные противоречия между подразделениями государственной службы и имеющий место приоритет ведомственных интересов над общегосударственными, что усугубляется резким отчуждением этой сферы от населения.

Безусловно, в области демократизации государственной службы в России наметились позитивные тенденции. Среди приоритетов улучшения работы в этой сфере целесообразно выделить усиление социального контроля за деятельностью органов государственной службы.

Во многих странах широкое распространение получил аудиторский контроль, что обусловлено изменением ценностных ориентации гражданского общества, а также сложностью социально-экономических отношений, находящих свое отражение в деятельности различных организаций и окружающей их среде в условиях трансформации социальной системы.

В России проблема развития аудиторского контроля является новой и мало изученной.

Актуальность темы

обусловлена и рядом объективных причин. Изменившаяся идеологическая атмосфера впервые создала условия, при которых перестали быть запретными для общественного контроля многие решения и действия управленческих структур различной иерархии, что способствует увеличению степени «прозрачности» деятельности органов государственной власти для общества.

Сама проблема аудиторского контроля является многогранной, возникшей на стыке социальной и экономической сфер общественной жизни. Она затрагивает системы экономических отношений и поведения социальных групп общества, содержание и способы реализации их интересов, соотношение их прав и ответственности в производстве, распределении и потреблении материальных благ и услуг, необходимых для жизнедеятельности.

Актуальность темы

исследования заключается и в том, что под воздействием изменений, происходящих в обществе и экономике, трансформируются «классические» концепции теории и практики аудиторского контроля. Вырабатываются новые подходы в определении предмета аудиторского контроля, который рассматривается как неотъемлемый фактор социального равновесия. Этот факт обусловливает зависимость аудиторского контроля от общественного понимания его значения в социальных процессах.

Данная проблема нуждается в дальнейшем теоретическом осмыслении и разработке. Аудиторское вмешательство призвано охватить, по существу, весь круг ключевых проблем управления и способствовать сохранению устойчивости социально-экономической и общественно-политической системадаптивности аппарата государственной службы к новым проблемным ситуациям и ориентированности структур управления на новации.

Оно обеспечит внутреннее равновесие организационных структур управления, баланс прав и ответственности перед населением и государством, достижение максимальной результативности структурами управления, при которой конечные социально-экономические результаты развития должны опережать увеличение численности управленческого персонала и затрат на его содержание.

Степень разработанности проблемы.

В научной литературе отсутствует комплексное исследование, рассматривающее организационный аудит в единстве экономических, социальных и организационных характеристик.

При описании социальных организаций, которые являются объектом аудиторского контроля, используются различные подходы.

Изучение организационной проблематики в нашей стране связано с теоретическими работами Керженцева П. М., Витке Н. А., Богданова А.А.1 Среди общих принципов организационного порядка Керженцев П. М. выделил использование людских и материальных ресурсов, выработку плана, постановку учета и контроля. Витке Н. А. рассматривал работника как активного субъекта деятельности. Он предложил трактовку организации как «своеобразное сочетание людских воль" — подчеркивал, что всякий работник находится в непрерывной связи и взаимодействии с другими работниками. В работах Богданова А. А. организация еще не рассматривалась как специфическое явление, его теория предлагала ряд универсальных принципов понимания природы и основ построения организации (как системы и как динамического процесса). Значительный вклад внес Лапин Н. И. Он описывает организацию как гетерогенную систему, состоящую из вещных и человеческих компонент. Совокупность машин и технологий определяется как техническая подсистема, а социальные отношения между работниками составляют социальную организацию. Зарождение рынка, повышение динамики и неопределенности среды обусловили интерес исследователей (Щербина В.В.) к проблеме эффективности организаций, способности к Керженцев П. М. Принципы организации. М. 1968; Витке Н. А. Организация управления и индустриальное развитие / Очерки по социологии научной организации труда и управления / М., 1924; Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука. М., 1989. Т. 1,2.

2 Лапин Н. И. Проблемы социологического анализа организационных систем // Вопросы философии. 1974, № 7.

3 Щербина В. В., Попова Е. П. Современные концепции структурных изменений в организации // Социологические исследования. 1996, № 1. адаптации. При диагностике организаций активно используется модель «концепции жизненных циклов организации» (Филонович С.Р., Кушелевич Е.И.4). Наиболее полное представление об организации с системных позиций дал Пригожин А.И.5 Он описывает организацию как инструмент решения общественных задачцелевую общностькак обезличенную структуру связей и норм. Рассматривая организованность как универсальный признак социальных организаций, предлагает свою типологию организаций: общественные, ассоциативные, административные. Исследованием эффективности деятельности организаций занимались Синк г <ч.

Д.С., Саймон Г. А. Они изучали факторы максимизации эффективности бюрократической организации. Так Саймон Г. А. в качестве отправного показателя качества и количества производительности отдельного чиновника указывает на пределы его работоспособности и пределы его умения принимать правильные решения. Насколько эти пределы раздвигаются, настолько административная организация приближается к своей целивысшей эффективности. Исследование социального действия управленческих решений тесно связано с изучением их социальной обусловленности. Если решение не вызвано требованиями жизни, трудно рассчитывать на то, что его реализация даст положительный результат. В свою очередь, лишь на основе анализа эффективности принятых решений можно улучшить практику административной регуляции.

Специфические свойства бюрократической организации определил Мертон Р.8 Он полагал, что постоянное следование формальным правилам, уступчивость и конформизм, в конечном итоге приводят к потере индивидами способности принимать самостоятельные решения. Концепция.

4 Филонович С. Р., Кушелевич Е. И. Теория жизненных циклов организации. Адизеса и российская действительность // Социс. 1996, № 10.

5 Пиргожин А. И, Современная социология организации. М., 1995.

6 Синк Д. С. Управление производительностью. М. 1990.

7 Герберт А. Саймон, Дональд У. Смитбург, Виктор А. Томпсон, Менеджент в организациях. М., РАГС «Экономика». 1995.

Мертона Р. основана на выделении трех подходов в анализе административной организации: функциональном единстве системы (согласованности функционирования всех ее частей) — универсальности функционализмафункциональной необходимости.

Значительное место отводится исследованию противоречий между бюрократической организацией и творческой деятельностью, восприимчивостью организации к инновациям. Логика деятельности бюрократических организаций, характер сложившихся в ней связей и зависимостей препятствуют нововведениям. Бюрократия координирует деятельность низших звеньев с опорой на сложившуюся иерархию служебных зависимостей: действия подчиненных верны, если они соответствуют уставам организации и приказам руководства. Система поощрений также способствует конформизму поведения и мышления.

Наиболее известен подход Крозье М.9 В исследованиях Крозье отмечается, что цели административной организации вытесняются целями групп, находящихся на различных иерархических уровнях. Каждая группа стремится защититься от других, она утверждает свою уникальность и важность для организации в целом. Кроме того, те, кто обладает опытом в какой-то конкретной области, приобретают и власть, потому что их деятельность не может быть подчинена детальным предписаниям и регламентам. Крозье М. пришел к выводу, что процесс выработки правил все дальше удаляется от места, где они выполняются. Жесткость организации растет, обновление тормозится, лица, принимающие решения, в большей мере концентрируются на внутренних вопросах, чем на налаживании связей между организацией и ее социальным окружением. В последнее десятилетие внимание все больше концентрируется на поиске нового качества государственного управления.

8 Американская социологическая мысль. М., 1994.

9 Крозье М. Основные тенденции современных сложных обществ. // Социально-полический журнал. 1992 -№ 7.

Пинчот К. и Пинчот Э. утверждают, что принципы «рациональной» бюрократии не отвечают вызову времени: центральное правительство должно создавать общенациональные нормы и правила, в рамках которых могут действовать саморегулирующиеся административные учреждения.10.

Эта теория нашла отражение в работе Лоутон А. и Роуз Э.11 В основе подходов лежит использование форм и методов частного менеджмента в практике государственного управления. Это предполагает ориентацию административных организаций на «качество услуг, повышенное внимание к бухучету и аудиту, расширение контрактной системы найма и оплаты по результатам».

В последнее время появились труды отечественных ученых, в которых разрабатывается социологическая проблематика административных организаций. В их числе можно указать исследования Атаманчука Г. В., Мальцева Б. А., Охотского Е.В.12 В них прослеживается научный интерес к изучению и адаптации метода «качественного менеджмента», при котором ведущие руководители и административные работники вместе с внешними и внутренними консультантами анализируют процессы, происходящие в данной организации, и вырабатывают модель эффективности трудовых процессов и структур.

Параллельно с созданием теоретической модели на практике осуществляется процесс апробирования основных методик научного поиска, процесс управленческого консультирования и аудирования.

10 Пинчот К., Пинчот Э. От бюрократической к саморегулирующемся организации / Гос. служба. Проблемы реформирования. М.: 1995.

11 Лоутон А., РоузЭ. Организация и управления в государственных учреждениях. М.: 1993.

1 «У.

Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления, М.: 1990; Мальцев В. А. Государственный служащий современного типа. М.: 1995; Охотский Е. В. Реформа структур исполнительной власти и меры по стабилизации госслужбы в РФ. Ежегодник РАГС, 1995.

1 ч административных организаций. Новая для российской социологии социально-антропологическая перспектива изучения организаций и управления предложена профессором Романовым П. В. Им рассматриваются проблемы организационной культуры, власти, рациональности, формы и уровни административного контроля в контексте эволюции современных бюрократических институтов. Аудиторский контроль трактовался исследователями как категория социальная и экономическая (Гаджиев Н.)14Отечественные исследователи (Баканов М.И., Шеремет А.Д.) указывают на общие черты аудиторского контроля и экономического анализа.15.

В связи с переходом российской экономики к рыночным отношениям описывается опыт организации аудиторского контроля в других странах (Стоянов Е.А., Стоянова Е. С., Подольский В. И., Андреев В.Д.16). Нитецкий В. В., Кудрявцев Н. Н. исследуют методологию аудиторской.

17 проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятия. Основные методы и процедуры, применяемые западными аудиторами изложены.

1 R.

Аренсом А., Лоббеком Дж., Скоуном Т.

Исследования организационного аудита нашли свое отражение в основном в научных статьях. Это работы Смирнова Э. А., Чикуновой Е., Шелюто Ф.19.

13 Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов власти. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 24−25 апреля. 1996 г.

14 Гаджиев Н. Контроль как система социально-экономических отношений // Аудитор. № 7,1997.

15 Баканов М. И., Шеремет. Теория экономического анализа. М.: Финансы и статистика. 1993.

16 Стоянов Е. А., Стоянова Е. С. Аудит. Экспертная диагностика. Финансовая стратегия. М.: 1992; Аудит. / Под ред. Подольского В. И. М., Аудит, 1997; Андреев В. Д. Практический аудит. Справочное пособие. М., Экономика, 1994.

17 Аудит предприятия. Методология аудиторской проверки хозяйственно-финансовой деятельности предприятия. Сост. В. В. Нитецкий, Н. Н. Кудрявцев. М.: Дело, 1996.

18 Арене А., Лоббек. Дж. Аудит: Пер. с англ. М., 1995; Скоун Т. Управленческий аудит. / Пер. с англ. М.: Юнити, 1997.

19 Смирнов Э. А. Аудиторское поле для организаций // Аудитор, № 3. 1998; Аудит при совершенствовании деятельности организаций // Аудитор, № 10. 1997; Муниципальный.

Вместе с тем обращает на себя внимание дискуссионность и незавершенность данных исследований, а также не связанность теоретических разработок с решением практических задач. Это объясняется как недостаточностью информации, так и слишком коротким периодом времени, необходимым для осмысления социально-экономических преобразований, происходящих в обществе.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы состоит в проведении социально-экономического анализа влияния организационного аудита на управленческую эффективность, в исследовании структуры организационного аудита. Выдвижение данной цели обусловило постановку следующих задач: определить методологию исследования, провести теоретический анализ понятий: социальная организация, аудиторский контроль, организационный аудит, критерии социально-экономической эффективностипроанализировать социально-экономические факторы формирования аудиторского контроля в управлении государственной службойрассмотреть критерии и показатели управленческой эффективности, определить процедуры их измерения и оценки в органах государственной властиобосновать направления повышения эффективности деятельности чиновников на основе стандартов управления и перспективы развития данного процесса.

Объект исследования — управление государственной службой Российской Федерации. аудит // Аудитор, № 9. 1997; ЧикуноваЕ. Международные положения по аудиту: возможности внедрения в России // Аудитор, № 8. 1997.

Предмет исследования.

Организационный аудит в управлении государственной службой Российской Федерации.

Теоретико-методологической основой исследования являются диалектический подход, общенаучные методы системного анализа. Важными принципами используемого подхода является целостное отображение исследуемой системы, междисциплинарный синтез, использование различных методов анализа, каждый из которых способствует раскрытию определенных сторон изучаемого объекта. В системном подходе проявляется идея всеобщей взаимосвязи и объединения, как глобальных структур, так и локальных общественных институтов и отдельных организаций.

В силу комплексного характера рассматриваемой проблемы в диссертации широко используются метод аналогий, статистических группировок и сравнений, теоретические работы представителей различных отечественных и зарубежных школ, данные социологических исследований.

Общая рабочая гипотеза.

Предварительный анализ изучаемого объекта позволяет в качестве основной гипотезы исследования выдвинуть предположение о том, что в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера в настоящее время отсутствует целостный механизм обеспечения эффективности деятельности отдельного чиновника и государственной службы как социальной организации. Предполагается, что чем меньше учитываются такие социально-экономические характеристики государственного служащего как нормативно-ценностная ориентация, стимулы и мотивация, профессионализм и ответственность, крайне низкой остается гарантия достижения государственной службой нового качественного уровня.

Шелюто Ф. Как главное контрольное управление (ГКУ) США обслуживает конгресс // Контроллинг, 1991. № 3.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих позициях:

Впервые дано описание социального пространства организационного аудита в организации. Определены место и роль организационного аудита в процессе диагностики государственной службы как социальной организации.

Обосновано использование организационного аудита как инструмента социального контроля и диагностики внешней и внутренней среды государственной службы, социального самочувствия организации.

Получило дополнительную аргументацию положение об организационном аудите как специализированной социальной практике. Новое в данном случае выражается в способах регулирования, стабилизации социального окружения государственной службы.

По-новому рассмотрены социологические критерии оценкисоциально-экономической эффективности органов власти и управления и предложена формула эффективности государственной службы с учетом коэффициента потребностей граждануточнили и подтвердили путем эмпирических исследований набор потребностей.

Предложены инновационные подходы к комплексной оценке кадровых процессов и кадрового потенциала государственной службы. В отличие от имеющихся исследований в основу положен организационно-культурный подход в работе с кадрами. В этом подходе государственная служба представляется как культурная система, ядро которой ценности, совокупности норм принятия и реализации управленческих решений, принципы организационного строения и модели поведения.

Разработан авторский инструментарий эмпирического исследования эффективности государственной службы.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в исследовании современной социально-экономической ситуаций в.

Российской Федерации. Материалы диссертации расширяют представление о современных социальных организациях, к числу которых относятся органы государственной властиспособствуют дальнейшему изучению проблем эффективного функционирования государственной службы с применением новейших методологических, социально-экономических концепций, а также современного научного инструментария.

Итоги исследования и рекомендации могут быть практически использованы для реорганизации (реформирования) органов исполнительной власти.

Материалы диссертации могут быть востребованы в преподавательской работе в высших учебных заведениях при чтении курсов по социологии и смежным дисциплинам.

Заключение

.

Оценка государственной службы представляет собой сложное, многогранное явление. Как и любая другая оценка, она представляет собой процесс выявления соответствия осуществляемой деятельности поставленным целям, определения отклонений от установленного курса, а также измерения итогов проводимой работы. Главной особенностью и сложностью оценки государственной службы в целом и деятельности отдельного служащего, является отсутствие таких критериев оценки, у которых бы имелись оптимальные показатели (стандарты, эталоны, нормативы), позволяющие дать количественную и качественную характеристику исследуемой системы.

Успешность деятельности государственной службы заключается в ее способности обеспечивать эффективное выполнение своих функций при непредвиденных отклонениях внутренних параметров и параметров внешней среды посредством должной и быстрой адаптации к условиям трансформации социально—экономических отношений. В научном анализе существенное значение приобретает проблема комплексности оценки, так как деятельность органов власти и управления может быть успешной по одним параметрам и неуспешной по другим.

Наиболее значимым параметром, определяющим потенциал устойчивости деятельности, является эффективность. Данный критерий позволяет производить оценку государственной службы как социальной организации и сравнивать получаемые при этом показатели в процессе диагностики и социологического изучения.

Проведенное исследование позволяет отметить важный, на наш взгляд, аспект, имеющий практическое значение для оценки эффективности государственной службы на основе методологии аудита. Организационный аудит является специализированной социальной практикой, одним из способов регулирования, стабилизации социального окружения государственной службы. Применительно к анализу государственной службы организационный аудит имеет преимущества по отношению к обычному контролю, которые проявляются в реализации принципов независимости, достоверности, объективности, стабильности, своевременности, профессионализме, гармонизации и охватывает при этом основную часть параметров организации.

Оценка эффективности деятельности органа государственной службыэто не кампания, не тактика, это стратегия, требующая творческой, непрерывной и длительной работы. Она сходна с инвестициями отдаленностью срока «окупаемости».

Как показало наше исследование, в России, в течение двадцатого столетия так и не было выработано демократических процедур, которые бы позволяли систематически, объективно и с сильными обратными связями измерять и оценивать эффективность управления, как в масштабе общества, так и в локальных пределах. В масштабах общества измерения и оценки делались в угоду определенной политике.

На локальном уровне разрушение вертикальных и горизонтальных управленческих взаимозависимостей без создания новой структуры правовых отношений привело к тому, что даже малозначимые процедуры оценки эффективности управления оказались невостребованными. Это касается различных форм отчетности управленческих структур и чиновников перед обществом и своими управляемыми объектами. При выработке соответствующей технологии и придании юридического статуса отчетам, возможно, их использование как действенной формы оценки эффективности управления.

Для повышения собственной эффективности и реализации потенциала развития, данный метод диагностики и оценки требует серьезной научной поддержки в разработке новых критериев и стандартов в соответствии с объективными запросами социума. Развитие аудиторского контроля обусловлено широтой концепции, социальной направленностью, строгостью и научностью методики, высокими требованиями к компетентности аудиторов.

При разработке концептуальных основ оценки эффективности государственной службы в данной работе было установлено, что значимым параметром является анализ данных о составе кадров и кадрового потенциала органов исполнительной власти.

Эффективность работы органов государственной власти обусловлена, прежде всего, повышением профессионального уровня и развитием кадрового потенциала государственной службы. Выявленные в ходе настоящего исследования тенденции и закономерности развития кадрового потенциала могут быть уточнены, скорректированы в последующемих устойчивость и стабильность пока относительны. На наш взгляд, применение организационно—кадрового аудита существенно расширит круг методов анализа кадровой ситуации на основе синтеза количественных и качественных показателей, позволит комплексно оценить кадровый корпус с учетом противоречивости и сложности его развития как самостоятельной подсистемы социальной организации государственной службы.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о необходимости создания системы непрерывного развития государственных служащих, которая включает в себя и структуру сквозного профессионального роста в течение всего периода службы. Организационно-кадровый аудит, на наш взгляд, позволит не только определить стратегию профессионального развития государственной службы, но и выделить многообразие направлений и технологий повышения профессионализма служащих, разработать целевые программы и планы профессионального развития каждого коллектива с учетом задач и функций органа, перспектив развития структур его аппарата, расширения объема работы.

Таким образом, радикальные изменения условий функционирования социальных организаций (становление рыночных отношений, динамизм среды, экономический кризис, изменение идеологических ориентации, возрастание нестабильности), а также изменения условий развития самой науки обусловили поиск новых методологических принципов понимания природы организации и принципов работы с нею.

На наш взгляд, поиск критериев оценки социально-экономической эффективности органов власти и управления должен базироваться на научном подходе, непременным условием которого является проведение научных исследований состояния кадров и кадрового потенциала управленческих структур государственной службы на основе использования инновационных методов, к которым, несомненно, относится организационно-кадровый аудит.

Проведенные исследования являются первой попыткой рассмотреть проблемы развития организационного аудита на концептуальном уровне, в широком социальном контексте, с позиций совершенствования всей системы социального контроля. Дальнейшее развитие концептуальной основы аудиторского контроля необходимо направить на разработку социальных технологий осуществления организационного и организационно—кадрового аудита на основе предлагаемых нами принципов: функционального многообразия, специфичности, адаптивности, независимости. Реализация данных технологий поднимет эффективность государственной службы на новый качественный уровень.