Государственный и частный сектор: опыт взаимодействия в России и за рубежом

• Введение
• 1. Особенности функционирования государственного и частного секторов экономики России
• 1.1 Диалектика экономических взаимосвязей секторов экономики в России
• 1.2 Проблемы разграничения государственного и частного секторов в статистическом учете
• 2. Государственно-частное партнерство и его роль в структурных преобразованиях экономики России
• 2.1 Становление и развитие государственно-частного партнерства в России
• 2.2 Контрактация и квазирынки
• 2.3 Проблемы развития частно-государственного партнерства в России
• 3. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах
• Заключение
• Библиография

Выбранная тема в настоящее время очень актуальна, так как проблемы взаимодействия государства и экономики всегда были в центре внимания как теоретиков, так и практиков — обсуждался вопрос, насколько благотворно сказываются на рыночной экономике контакты с государством. Для достижения успеха речь должна идти не о замене государством рынка и не о полном его устранении с рыночного пространства, а о разумных взаимоотношениях государства с бизнесом, когда они взаимодействуют как союзники, не подменяя друг друга, занимая свои ниши в экономической системе. Как показывает опыт, проблема не во вмешательстве или невмешательстве государства в экономику, а в характере этого вмешательства.

Рассматривая проблему взаимоотношений государства и экономики в России, необходимо учитывать историческую составляющую этих отношений, которая в значительной степени определяет и сегодняшнюю ситуацию, и перспективы развития. Так, с момента возникновения российской национальной экономики государство занимало в ней активную позицию. Российское предпринимательство никогда не было в полной мере самостоятельным и свободным от нерыночных форм воздействия, не всегда это влияние было благотворным. Государство в России фактически всегда было центральным элементом существовавшей экономической системы, полностью заместив своей деятельностью рыночные механизмы.

Практически все развитые страны осуществляют централизованное управление экономикой, используя разумное сочетание рыночных механизмов с государственным регулированием. Имея разный исторический опыт, развитые западные страны и Россия не могут иметь много общего и в современных формах этих отношений.

Цель написания данной работы: теоретическое обоснование места и роли государственного и частного секторов в современных условиях, их сравнительный анализ, определение особенностей и перспектив развития секторов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— изучить государственный и частный сектор экономики;

— рассмотреть основные теоретические подходы и взгляды на роль государства в экономике;

— проанализировать опыт развитых стран и развивающихся по управлению государственным и частным сектором в экономике.

Объект исследования — государственный и частный секторы в экономике.

Предмет исследования — понятия, подходы и роли государственного и частного сектора.

При написании работы использовался материал из периодических изданий, научной и научно-методической литературы.

1. Особенности функционирования государственного и частного секторов экономики России

1.1 Диалектика экономических взаимосвязей секторов экономики в России

Государственный сектор — это составная часть и неотъемлемое звено современной смешанной экономической системы. Истоки ее восходят к рубежам XIX—XX вв., когда были созданы основы индустриального общества и появились первые идеи о смешанной экономике. В последующий период произошло ее становление и утверждение как новой перспективной формы социально-экономического устройства общества.

Эволюция смешанной экономики происходила в условиях «накладки» двух режимов развития — формационного и цивилизационного. Это придало ее движению противоречивый, нелинейный характер. С одной стороны, становление смешанной экономики характеризовалось противостоянием разных социально-экономических укладов, институтов и интересов, а также конфликтностью их носителей — классов и социальных групп. С другой стороны, логика развития смешанной экономики как единой системы и интересы ее безопасности вызвали потребность перехода от узко конфронтационного подхода к целостному видению общественного прогресса, к необходимости выявления универсальных тенденций развития современной цивилизации, их синтезу.

Среди экономистов ведется дискуссия по поводу определения границ секторов и сферы действия институтов государства и рынка. Имеются разные взгляды по обоснованию необходимости существования общественного сектора, в частности, широкое распространение получила теория провалов рынка и общественных благ.

государственный частный сектор экономика Государственный сектор экономики — совокупность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами.

Государственный сектор представляет собой совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении общества и используемых для организации производства и поставки общественных благ в сферах экономической деятельности, где рынок полностью или частично не срабатывает, т. е. имеют место провалы рынка. Здесь координация экономической деятельности осуществляется с помощью системы бюджетного финансирования в сочетании с правовым администрированием и политическим механизмом общественного выбора (голосования избирателей).

Масштабы государственного сектора можно характеризовать, с одной стороны, размером государственной собственности, а с другой стороны, объемом государственных доходов и расходов. Когда речь идет о государственной собственности, то идет речь о запасе ресурсов, которые находятся в распоряжении хозяйствующих субъектов частично или полностью принадлежащих государству или муниципалитету. Во втором случае речь идет о потоке денег, то есть о доходах и расходов бюджетов всех уровней — трех уровней бюджетной системы: муниципального, регионального и федерального.

При сопоставлении доли государственного сектора по первому критерию с долей по второму критерию может получиться значительное несоответствие этих долей. Показатель по первому критерию ниже, чем по второму. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что государству часто принадлежат весьма значительные ценности, изъятые из рыночного оборота и в этой связи зачастую не находящие адекватной экономической оценки. Речь идет о землях, не используемых в сельском хозяйстве, об охраняемых природных и культурных ценностях и т. п. В то же время расходы государства в немалой части характеризуют услуги, предоставляемые населению бесплатно или на льготной основе. Соответственно, их экономическая оценка не включает прибыль, что необходимо учитывать при сопоставлении показателей, относящихся к общественному и частному секторам.

Государственный сектор служит основой для выполнения государством своих функций. Государственный сектор, охватывающий все ресурсы, которыми владеет и распоряжается государство, состоит из отдельных хозяйственных субъектов (институциональных единиц), которые вступают в экономические взаимоотношения друг с другом, принимают экономические решения и несут ответственность за их выполнение. В каждой стране они образуют государственный сектор, который отделяется от рыночных секторов экономики. Создание институциональной структуры государственного сектора и четкое проведение границ этого сектора и его подсекторов, относящихся к соответствующим уровням власти, являются основными предпосылками формирования системы управления общественными финансами на национальном и субнациональном уровне. В результате появляется важный инструмент оценки масштаба государственного сектора экономики и его влияния на важнейшие макроэкономические показатели. Можно, в частности, определить размер доходов, приносимых каждым видом активов в бюджет разных уровней, расходов, производимых за счет каждого из подсекторов — центрального правительства, региона или муниципального образования.

Выделение государственного сектора на национальном и субнациональном уровнях дает возможность проводить сопоставление их структур собственности и финансовых потоков, проводить анализ финансовой деятельности органов публичной власти, в частности, определять степень воздействия государственной (муниципальной) политики на доходность частных корпораций, домашних хозяйств. В большинстве стран мира секторальное деление экономики осуществляется на основе использования международных стандартов. Следует отметить, что две международные статистические системы, содержащие рекомендации по секторальному делению экономики, — Статистика государственных финансов 2001 г. и Система национальных счетов 1993 г. — гармонизированы друг с другом. В соответствии со стандартами Система национальных счетов и Статистика государственных финансов экономика страны в целом разделяется на пять секторов, каждый из которых состоит из институциональных единиц, имеющих сходные цели. Пять обозначенных секторов включают:

1. Сектор нефинансовых корпораций, состоящий из собственно нефинансовых корпораций, квазикорпораций и некоммерческих организаций, являющихся рыночными производителями товаров и нефинансовых услуг.

2. Сектор финансовых корпораций, включающий финансовые корпорации и квазикорпорации, а также некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые финансовыми корпорациями, основной функцией которых является оказание услуг финансового посредничества или вспомогательная деятельность в сфере финансового посредничества.

3. Сектор государственного управления, включающий институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности.

4. Сектор домашних хозяйств, включающий совокупность домашних хозяйств и некорпорированные семейные предприятия (подсобные хозяйства, семейные фермы и т. д.).

5. Сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (объединяет нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые домашними хозяйствами).

Помимо этих пяти секторов существует еще и так называемый сектор остального мира, в составе которого учитываются все институциональные единицы-нерезиденты, которые совершали операции или имели какие-либо другие экономические связи с единицами-резидентами. В секторы нефинансовых и финансовых корпораций включаются только рыночные производители, а в секторы государственного управления, домашних хозяйств, — некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, нерыночные производители. Государственный сектор образуют сектор государственного управления (включающий органы власти разных уровней и подведомственные им учреждения) и государственные институциональные единицы, входящие в секторы нефинансовых и финансовых корпораций. [2]

Схематично государственный сектор представлен на рис. 1.

Рис. 1. Структура государственного сектора экономики РФ [2]

Государственные корпорации объединяются в четыре основные группы (подсекторы) госсектора:

— нефинансовые государственные корпорации — все нефинансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления.

— финансовые государственные корпорации кроме денежно-кредитных — все финансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления, за исключением Центрального банка и других государственных депозитных корпораций. К депозитным корпорациям относятся финансовые корпорации, квазикорпорации или рыночные некоммерческие организации, которые занимаются в основном финансовым посредничеством и имеют обязательства в форме депозитов или финансовых инструментов, которые являются близкими заменителями депозитов.

— денежно-кредитные государственные корпорации кроме Центрального банка — все депозитные корпорации-резиденты, за исключением центрального банка, которые контролируются институциональными единицами сектора государственного управления.

— Центральный банк, который состоит из самого центрального банка, структур валютного управления или независимых валютных органов, которые осуществляют эмиссию национальной валюты, полностью обеспеченной резервами в иностранной валюте, а также других связанных с органами государственного управления учреждений, которые представляют собой обособленные институциональные единицы и выполняют главным образом функции центрального банка.

Внутри сектора государственного управления, в зависимости от количества уровней власти, могут выделяться подсекторы центрального правительства, региональных и местных органов управления.

В каждой стране институциональные единицы, образующие государственный сектор, могут выступать в различных организационно-правовых формах в соответствии с нормами национального законодательства. По-разному решается и задача проведения границы между государственными и негосударственными корпорациями и квазикорпорациями. Международная статистическая система выделяет только два важнейших признака:

1) участие государства в собственности соответствующего хозяйствующего субъекта;

2) осуществление государственного контроля за его деятельностью.

Под контролем понимается возможность влиять на состав ее руководства, политику и деятельность корпорации, которая может проявляться, в частности, в следующем: предоставление кредитов по ставкам ниже рыночных; поставка электроэнергии по сниженным тарифам; наем большего числа работников, чем требуется; приобретение избыточных производственных ресурсов; оплата производственных ресурсов по ценам, превышающим рыночные; продажа продукции по ценам ниже рыночных и пр.

При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т. п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями. [3]

Масштабы деятельности госсектор представляют собой векторную величину. В этой связи возникает проблема, как получить некую интегральную, итоговую оценку масштаба госсектора, учитывая, что многие масштабные элементы деятельности госсектора несопоставимы. Конкретные частные показатели масштаба и эффективности госсектора зависят от целей проводимого анализа.

Размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, что предполагает использование разных частных показателей масштаба. Выделяются следующие пять показателей:

К₁ — доля государственного сектора в общей численности занятых в стране;

К₂ — доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране;

К₃ — доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране;

К₄ — доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране;

К₅ — доля инвестиций в основные фонды (капиталовложений) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране.

Выбор конкретных коэффициентов К₁, К₂, К₃, К₄ и К₅ обусловлен целями анализа. Помимо вышеприведенных пяти «первичных» показателей масштаба госсектора возникает потребность в их «свертывании», взвешивании и усреднении для получения обобщенной (интегральной) оценки участия государственного сектора в национальной экономике. В мировой и российской практике аналитических исследований для этих целей используются интегральные показатели относительного масштаба государственного сектора К.

В международной практике используется следующая формула усреднения частных показателей:

(1)

По всей видимости, для российской экономики и нынешнего статистического обеспечения госсектора используется следующая формула:

(2)

В соответствии со второй формулой при оценке масштаба госсектора учитывается два классических макрофактора (труд и капитал) и результат их сочетания (выпуск).

Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах (это относится и к частным коэффициентам масштаба госсектора). Изменяться показатель К может в границах от 0 (отсутствие госсектора) до 100 (тотальный госсектор) процентов, что делает его очень наглядным.

При анализе развития государственного сектора в динамике уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора. Для стратегически важных отраслей и сегментов экономики отчетный показатель К следует сравнивать с предельно допустимым значением К, определяемым экспертным путем. Таким образом, даже в своем простейшем виде показатель масштаба госсектора может непосредственно использоваться при формировании политики государственного регулирования национальной экономики.

Структура государственного сектора может быть определена с позиций плюрализма форм собственности. Собственность представляет собой многогранное общественное явление, сочетающее в себе экономические и правовые (юридические) стороны.

Экономическая сторона собственности отражает базисные отношения присвоения условий и результатов производства, что определяет место и роль людей в системе отношений распределения и потребления благ.

Правовая сторона собственности проявляется в наборе собственнических правомочий, закрепленных за разными субъектами, в выделении объектов и субъектов прав собственности, в спецификации прав собственности, четком разграничении прав собственности и их законодательной защите. [16]

Полная характеристика структуры форм собственности возможна на основе сочетания экономической и правовой трактовок собственности. При классификации форм собственности необходимо учитывать конкретные исторические условия развития национальных экономик. В России в 1990;е гг. произошла смена социально-экономической системы и в результате широкомасштабной приватизации государственной собственности утвердилась многоукладная экономика с преобладанием частного сектора.

Действующая Конституция РФ признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и другие формы собственности.

В Гражданском кодексе РФ дана детальная регламентация форм собственности. Развернутая структура форм собственности приведена в принятом в 2000 г. Общероссийском классификаторе форм собственности (ОКФС).

Современная структура собственности в России характеризуется доминирующим положением частной собственности. Более ¾ всех российских предприятий находится в частной собственности, 1/10 — в государственной и муниципальной собственности, а 1/7 — в иных формах собственности.

Таблица 1. Распределение предприятий и организаций РФ по формам собственности

На основании данной таблицы можно сделать несколько выводов относительно распределения предприятий и организаций по формам собственности:

1. В 1995 году существовало всего лишь 2250 предприятий и организаций, больше половины (1426) из них принадлежали частной форме собственности.

2. За 15 лет число предприятий и организаций существенно изменилось, в 2010 году они составили 4823, отклонение от 1995 — 214%.

3. По структуре можно заметить, что наибольший процент предприятий принадлежит частной форме собственности. (63,4 — 85,1)

Частная собственность существует в двух видах: собственность граждан (физических лиц) и собственность юридических лиц.

Государственная собственность включает два вида собственности: федеральную собственность (Российской Федерации) и собственность субъектов Российской Федерации.

Наряду с государственным сектором существует муниципальный сектор, экономической основой которого является муниципальная собственность, а управление ею осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует наравне с государственной муниципальную собственность и наравне с государственными органами власти органы местного самоуправления. Деятельность в области местного самоуправления принято называть управлением муниципальным образованием, (т.е. управлением на уровне муниципальных образований и их территориальных структур).

Муниципальное управление как специфический вид управления имеет двойственную природу, сочетая общественные и государственные начала.

Общественная сторона муниципального управления проявляется в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, административно независимы от них и существуют автономно. За местным самоуправлением законодательно закреплена собственная (исключительная) компетенция — обеспечить самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. По сравнению с государственными органами власти местное самоуправление — наиболее приближенная к гражданам власть. Она характеризуется развитостью демократических и децентрализованных начал управления, опирается на широкую инициативу снизу, творческую энергию и ответственность населения, имеет тенденцию стать территориальной формой самоорганизации и самодеятельности граждан. Через органы местного самоуправления реализуются права граждан на участие в управлении общественными делами на уровне местного сообщества. Развитие местного самоуправления способствует укреплению демократических основ общественной жизни и формированию гражданского общества.

Государственная сторона муниципального управления характеризует взаимодействие государства с органами местного самоуправления. Она акцентирует внимание на властных началах муниципального управления, а решения органов местного самоуправления являются обязательным для населения муниципального образования. Государство позволяет органам местного самоуправления самостоятельно выполнять часть общественных дел в рамках четко обозначенных в законе, но также возлагает на органы местного самоуправления исполнение части своих полномочий, оставляя за собой право контроля за их исполнением. Взаимоотношения государственной власти и муниципальной власти делают весьма актуальным разграничение полномочий и компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти. Регулирование этого вопроса осуществляется на основе федерального законодательства.

Особое положение в современной экономике занимает сектор негосударственных некоммерческих организаций. Как государственные и муниципальные секторы, он действует в сфере экономической деятельности, где существуют провалы (изъяны) рынка и подобно им выполняет роль производителя и поставщика общественных благ преимущественно на локальном уровне.

В отечественной и зарубежной литературе господствует мнение, что негосударственные некоммерческие организации непосредственно не относятся к общественному сектору. Они формируют особый, специфический, так называемый третий сектор, который занимает промежуточное положение между общественным и частнопредпринимательским секторами, между государственными и рыночными институтами. [4]

Общепризнанной становится усиливающаяся взаимосвязь и взаимодействие некоммерческих негосударственных организаций с общественным сектором. Общее, что их объединяет, — это их некоммерческая природа, ориентация их деятельности не на извлечение прибыли, а на достижение общественного блага, общественно полезных целей (миссии). Они в большинстве случаев выступают в роли союзника и партнера на экономическом пространстве, где действуют провалы (изъяны) рынка. В этой зоне негосударственные некоммерческие организации как гибкие организационно-правовые структуры создаются добровольно по инициативе граждан, без жесткой бюрократической регламентации, демократическим путем, снизу и обладают независимостью и самостоятельностью. Они имеют широкие возможности удовлетворять нестабильные нестандартные потребности в коллективных и локальных общественных благах адресно, с учетом особенностей социально-демографических групп населения, обладают способностью чутко реагировать на запросы людей и умело определяют соотношение цены и качества при предложении смешанных общественных благ.

Государственные и муниципальные органы власти, рассматривая негосударственные некоммерческие организации как партнеров и равноправных субъектов, используют их для создания здоровой конкуренции в сфере социальных услуг. Они оказывают им экономическую помощь в разных формах: предоставляют льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов, полностью или частично освобождают от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, а также предоставляют льготы по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку. Государство выступает в роли соучредителя некоммерческих организаций, выполняет функцию по формированию и размещению государственного заказа.

Наметилась тенденция сближения государственных структур и негосударственных некоммерческих организаций, создаются гибридные (смешанные) организационно-правовые формы (например, государственные корпорации, действующие в рамках Закона о некоммерческих организациях, государственные и муниципальные автономные учреждения, действующие в рамках Бюджетного кодекса РФ). В то же время некоммерческие негосударственные организации было бы неоправданно растворить в государственном и муниципальном секторах, не замечая их достоинств.

Таким образом, в каждой стране для проведения границ госсектора приходится самостоятельно решать задачу адаптации общих принципов и критериев к особенностям национальной экономики и системам учета и отчетности, а сфера общественных товаров и услуг во многих развитых странах все больше превращается в «индустрию» общественных благ с разным соотношением государственного и рыночного производства, основанного на конкуренции и выборе потребителя, установлении тесных связей между платой (налогообложением) и услугами, воздействием потребителей на их производство.

1.2 Проблемы разграничения государственного и частного секторов в статистическом учете

В настоящее время в российскую практику внедрена практика учета шести видов собственности: государственной, муниципальной, частной, смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и собственности общественных организаций. Все хозяйствующие субъекты экономики также подразделяются на 6 групп (секторов) в зависимости от идентификации их собственности. Между тем ни одна из перечисленных форм собственности не охватывает в полной мере понятие госсектора. Так, предприятия с государственной формой собственности являются лишь незначительной частью госсектора, так как сюда не попадают хозяйственные общества, в которых государство имеет доминирующее участие. Вместе с тем, хозяйственные общества с участием государства, в том числе с контрольным пакетом, принадлежат нескольким формам собственности: смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и общественных организаций. В данном случае только муниципальная собственность не пересекается с госсектором. Т.о., понятия «государственная собственность» и «государственный сектор» при статистической идентификации оказываются сильно различающимися.

В большинстве западных стран к госсектору экономики относятся те хозяйственные структуры, которые в значительной (но не всегда в полной!) степени зависят от государства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1 от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития госсектора экономики РФ» при формировании отчетных и прогнозных показателей госсектора в его состав входят следующие хозяйствующие субъекты:

1) государственные унитарные предприятия;

2) государственные учреждения;

3) акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50%) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов РФ).

Подобная схема отнесения акционерных обществ к госсектору является в значительной мере условной, так как во многих случаях контрольный пакет акций составляет величину, значительно меньшую, чем 50%.

Следует иметь в виду, что при оценке масштабов госсектора все хозяйствующие субъекты госсектора подразделяются на две группы:

1) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в федеральной собственности;

2) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в собственности этого субъекта федерации.

Основные проблемные блоки по статистическому учету масштабов госсектора:

1. Статистический учет предприятий госсектора для случая двойного статуса территории.

Следствием исключения муниципальных хозяйствующих субъектов из состава госсектора являются практические проблемы, возникающие при оценке его масштабов. Прежде всего, это проблема дублирования статусов некоторых территорий. Так, например, Москва и Санкт-Петербург, будучи городами с соответствующей муниципальной системой управления, в силу своей значимости имеют статус субъектов федерации. Однако при учете предприятий госсектора это приводит к правовым коллизиям и статистической неопределенности. Так, если Москва и Санкт-Петербург выступают в качестве субъектов федерации, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, автоматически попадают в государственный сектор. Если же исходить из местного статуса названных городов, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, оказываются за пределами госсектора экономики.

Таким образом, имеющаяся нормативно-правовая база несовершенна и приводит к неоднозначности при оценке масштабов госсектора.

2. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа финансово-промышленных групп. Проблема состоит в том, что хозяйственные элементы вертикально интегрированных хозяйственных структур связаны между собой отношениями собственности и, в частности, долевым участием основной (центральной) компании в акционерном капитале остальных фирм-участников. В данном случае можно выделить две субпроблемы. Во-первых, головная (центральная) компания и компании-участники могут быть связаны скорее организационно, нежели юридически, и характеризоваться разными долями акций, находящихся в государственной собственности, а во-вторых, головная (центральная) компания может быть сама держателем акций хозяйственных структур, входящих в состав ФПГ.

Во избежание информационных коллизий при включении интегрированных структур в состав госсектора необходимо придерживаться четких методологических принципов статистического учета. Применительно к первой обозначенной выше проблеме, когда головная (центральная) компания и компании-участники ФПГ образуют единую хозяйственную структуру без перекрестного владения акциями друг друга, существует два альтернативных подхода к решению поставленной задачи. Первый заключается в том, чтобы компании-участники ФПГ имели тот же статус, что и головная (центральная) компания, то есть, если головная (центральная) компания относится к госсектору, то и все прочие компании ФПГ также относятся к госсектору. Указанный подход к оценке масштабов госсектора можно назвать синтетическим.

Такой подход вполне обоснован и в ряде случаев правомерен. Однако в большинстве случаев ситуация значительно сложней, в связи с чем, на наш взгляд, более целесообразно применение другого подхода, в соответствии с которым следует исходить из того, что первичной статистической единицей макроэкономики является юридическое лицо и, следовательно, все предприятия, входящие в состав финансово-производственных объединений, подлежат самостоятельному учету. Это означает, что вертикально интегрированные хозяйственные структуры могут иметь в своем составе, как частные предприятия, так и предприятия госсектора. Учитывая, что ГК РФ в качестве базовой категории оперирует понятием юридического лица, то само объединение нескольких предприятий в единую хозяйственную систему является по сути своей вторичным и не должно учитываться при оценке масштабов госсектора экономики. Такой подход к оценке масштабов госсектора можно назвать детализированным.

3. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа холдингов. Другая проблема при оценке масштабов госсектора возникает, когда материнская фирма крупной интегрированной структуры типа холдинга является обладателем акций дочерних структур. В этом случае, как правило, используется следующий алгоритм. Если более 50% акций материнской компании находится в руках государства, то она относится к госсектору. Если в свою очередь эта компания держит более 50% акций какой-либо дочерней фирмы, то последняя также относится к госсектору. В данном случае действует своеобразный эффект «государственной цепочки»: материнская фирма контролируется государством, а дочерняя — материнской компанией; следовательно, дочерняя фирма также косвенно контролируется государством.

Описанный алгоритм должен дополняться еще одним шагом относительно дочерних хозяйственных структур. Если в руках материнской компании находится менее 50% акций дочерней фирмы, то это еще не означает, что эта фирма относится к его сектору, так как оставшаяся часть акционерного капитала может быть распределена каким угодно образом, в том числе определенная часть его может также принадлежать государству — либо напрямую, либо опосредованно через какое-либо другое предприятие госсектора. Если суммарная доля акций дочерней компании, находящаяся в руках материнской компании и другого предприятия госсектора, превышает 50%, то эта дочерняя фирма попадает в состав госсектора, в противном случае — в состав негосударственного.

Следует отметить, что эффект «государственной цепочки» распространяется не только на интегрированные хозяйственные структуры и входящие в их состав дочерние фирмы, но и вообще на любые формально независимые предприятия и организации, находящиеся в отношениях перекрестного владения акциями. Так, если предприятие госсектора имеет более 50% акций какой-либо другой фирмы, организационно и технологически не связанной с первым предприятием, то эта фирма также относится к госсектору.

4. Учет института «золотой акции». В соответствии с общепринятым современным пониманием госсектора как совокупности хозяйствующих субъектов, управление оперативной производственной деятельностью которых осуществляется государством, предприятия, имеющие «золотую акцию», находящуюся в руках государства, не относятся к госсектору экономики. Это обусловлено тем фактом, что в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» от 16 ноября 1992 года держатель «золотой акции» имеет право «вето» при принятии собранием акционеров следующих видов хозяйственных решений: о внесении изменений и дополнений в Устав акционерного общества; о его реорганизации или ликвидации; о его участии в других предприятиях и объединениях предприятий; о передаче в залог или аренду, продаже и отчуждении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия.

Из сказанного видно, что механизм «золотой акции» в России выполняет в основном роль «удержания» государственной собственности и не затрагивает функционально-управленческие аспекты деятельности предприятия. Фактически держатель «золотой акции» не влияет на оперативные производственные решения предприятия, не участвуя в формировании производственных программ. По сути сам институт «золотой акции» предполагает дискретное государственное вмешательство в дела предприятия и не направлен на перманентный контроль и управление его текущей деятельностью. Таким образом, механизм «золотой акции» является классическим примером принципиальных различий между понятиями «государственный сектор» и «государственное вмешательство» .

В развитых западных странах все предприятия, «золотая акция» которых находится в руках у государства, относятся к госсектору. В России этот принцип, как было показано выше, действовать не должен.

Дело в том, что в большинстве европейских стран, в частности, во Франции и Великобритании, наличие у государства «золотой акции» (golden share) дает государству право налагать вето на изменения в капитале или руководящих органах предприятия. Последний момент имеет ключевое значение, так как в соответствии с ним в западных системах государственного регулирования механизм «золотой акции» обеспечивает не только право на «удержание» собственности, но и право на ключевые позиции в управлении текущей деятельностью предприятия. Фактически наличие «золотой акции» в европейских странах представляет собой форму гарантирования государству сохранения его эксклюзивных прав при принятии управленческих решений в приватизированной компании.

Таким образом, трактовка отечественными нормативно-правовыми документами хозяйственных прав держателя «золотой акции» является неполной и, можно сказать, по сути своей ошибочной. Главным же выводом из проведенного анализа института «золотой акции» является факт отсутствия четких нормативно-правовых и методических разъяснений в отношении его роли при определении состава и масштабов госсектора.

5. Учет фактов передачи имущества. При определении границ госсектора отдельного обсуждения заслуживают такие явления, как концессия, аренда и передача в доверительное управление государственной собственности.

Если частная хозяйственная структура арендует государственную собственность и с ее помощью ведет свою хозяйственную деятельность, то, на наш взгляд, такая структура не должна и никак не может включаться в состав госсектора, так как оперативное управление всей ее производственной деятельностью осуществляется частным лицом по своему усмотрению без какого-либо участия и вмешательства государства. Следовательно, предприятие частного (негосударственного) сектора экономики может использовать государственное имущество, не теряя при этом своей предпринимательской «свободы» и не изменяя своего изначального статуса. Противоположное мнение (В.В. Авеков, Т. В. Баранова и Б.А. Райзберг): в качестве особого объекта аренды могут выступать производственные единицы (предприятия), рассматриваемые не только как чисто имущественные комплексы, но и организационно оформленные структуры, в которых имущественный комплекс включен в совокупность экономических, финансовых и социальных отношений.

Подобный «перелив» прав управления между представителями разных секторов экономики, как правило, сопровождается наложением определенных ограничений на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, однако суть дела при этом не меняется и арендатор, ведущий свою хозяйственную деятельность на арендованном предприятии госсектора, должен относиться к частному сектору. Следовательно, к частному сектору относятся все результаты его деятельности, и, разумеется, само предприятие, которое произвело эти результаты. В данном случае все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных и административных операций, накладываемые государством на арендатора, представляют собой одну из форм государственного регулирования, которая «выходит» за рамки собственно госсектора.

Специфическим частным случаем аренды может служить институт концессий, когда собственность государства (концедента) на определенных условиях передается во временное пользование частному юридическому (физическому) лицу (лицам) (концессионерам). В данном случае также могут быть наложены некоторые изначальные ограничения на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, но суть дела при этом опять-таки не меняется, и концессионер относится к частному сектору. При этом все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных операций, накладываемые государством на концессионера, представляют собой еще одну форму государственного регулирования, которая также выходит за рамки «обычного» госсектора. Хотя на практике различают три вида концессий («возврат», «компенсация» и «собственность»), они различаются только распределением имущественных прав после срока истечения концессии; во время действия концессионного соглашения государство теряет свой административный потенциал по управлению своим имуществом.

Еще одной разновидностью арендных отношений является передача государственной собственности в доверительное управление частному юридическому или физическому лицу (в качестве доверительного управляющего может выступать отдельный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия). В этом случае контрольные функции государства еще больше возрастают, так как в соответствующем договоре предусматриваются условия (в том числе цель), на которых происходит передача управления. Тем не менее, и здесь имеет место жесткое разделение права собственности, остающееся у государства, и функций управления, переходящих к частному лицу. В связи с этим фирма, получившая государственное имущество в доверительное управление, относится опять-таки к частному сектору экономики. Примечательно, что в рассмотренном случае в руках государства остается не только его имущество, но само юридическое лицо, за которым это имущество закреплено. Иными словами, при передаче предприятия госсектора в доверительное управление частной структуре изначальное юридическое лицо сохраняет свою цельность и все свои основные атрибуты, но временно переходит в другой сектор экономики. Следует отметить, что широта административных полномочий по управлению оперативной производственной деятельностью при доверительном управлении меньше, чем при реализации аренды или концессии. В этом смысле при передаче предприятий госсектора в доверительное управление государство обеспечивает максимальный контроль над их деятельностью. Фактически институт доверительного управления является формой антикризисного регулирования деятельности объектов госсектора.

Таким образом, использование государственной собственности возможно в рамках как государственного, так и частного секторов. При этом сохранение собственности в руках государства может сопровождаться потерей функций управления производственными объектами, что является ключевым в дифференциации хозяйственных структур по признаку отнесения к госсектору.

Отнесение хозяйственной структуры, находящейся в переходном состоянии (состоянии банкротства), к тому или иному сектору экономики, должно базироваться на учете ее первоначального статуса.

К настоящему моменту практически все рассмотренные случаи не получили должного нормативно-правового разъяснения, что препятствует налаживанию эффективного статистического учета деятельности госсектора. Имеющаяся система отнесения хозяйствующих субъектов к госсектору чрезвычайно несовершенна и искажает не только объемы госсектора, но и его внутреннюю структуру.

1.3 Провалы рынка и государства

Важнейшей концепцией, объясняющей необходимость существования государственного сектора и социально-экономическую роль государства в условиях рыночной экономики, является теория «провалов рынка и общественного блага» .

Если свободный рынок неэффектно выполняет свои функции наилучшего удовлетворения общественного спроса и потребностей населения по оптимальным ценам, то есть не обеспечивает эффективности по Парето, или вообще не производит соответствующих экономических благ, то говорят о провалах рынка (изъянах рынка, «несовершенстве рыночного механизма»).

Если не рассматривать проблему перераспределения доходов, то при определенных условиях и допущениях можно было бы утверждать, что общественный сектор должен функционировать исключительно в зонах провалов рынка, и, соответственно, механизмы государственного вмешательства должны быть адекватны специфике конкретных провалов рынка. При этом провалы рынка необходимо сопоставлять с провалами государства, поскольку действия государства, направленные на преодоление провалов рынка, в свою очередь могут привести к неэффективному использованию ресурсов.

В микроэкономике выделяют следующие виды провалов рынка:

— наличие монополий;

— информационная асимметрия

— внешние и внутренние эффекты;

— общественные блага.

Наличие монополий (прежде всего естественных) и олигополий в определенных отраслях экономики ведет к недостатку конкуренции производителей и наносит ущерб общественному благосостоянию и потребителям. Мерами гос. вмешательства в данном случае становятся: создание гос. и муницип. предприятий в отраслях с наличием естественных монополий и олигополий, гос. регулирование и контроль цен, объема производства и качества соответствующих эк. благ, возложение на поставщиков эк. благ доп. обязанностей (с помощью инструментов правового регулирования). Естественные монополии могут разрушаться под воздействием НТП (например, почта России, Ростелеком).

Особо выделяют монополии интеллектуальной собственности (легальные монополии), которые специально создаются государством для стимулирования научно-технического, технологического прогресса. Легальные монополии создаются законодательно и существуют в форме исключительных временных привилегий (правовых и финансовых) создателей новых объектов интеллектуальной собственности (авторов ноу-хау, товарных знаков и т. п.). Инструментами защиты и поддержки интеллектуальной собственности являются патенты и лицензии, авторские права.

Информационная асимметрия у производителей (продавцов) и потребителей (покупателей) экономических благ лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение сторон эк. отношений. Более характерна для отраслей сферы услуг, когда реальный эффект от использования блага можно оценить только рослее приобретения.

Наибольшее распространение получила преимущественная информированность продавцов с одновременной неосведомленностью покупателей. Наиболее опасна такая ситуация в социальных сферах — здравоохранении и образовании. Без вмешательства гос-ва может приводить к оппортунистическому Оппортунизм — термин, обозначающий не ложь, а некоторую недоговорку со стороны более осведомленного участника беседы, например: при заключении сделки партнёрами, когда осведомлённая сторона рассказывает о реальных плюсах, но умалчивает о достоверно известных ей минусах; поведению со стороны организации (например, навязыванию платных услуг без оговорки об альтернативных вариантах). В некоторых отраслях, напротив, потребитель становится более информированным (например, в страховании жизни, здоровья).

Вмешательство государства в данном случае может проявляться путем внедрения государственного и муниципального секторов в социальные сферы народного хозяйства (образование, здравоохранение, социальное страхование) путем лицензирования соответствующих видов деятельности, аккредитации учреждений.

Следующий вид провалов рынка — внешние эффекты, или экстерналии — издержки (отрицательные внешние эффекты) или выгоды (положительные внешние эффекты), приходящиеся на лиц, не участвующих в конкретной рыночной сделке.

Так, если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Так происходит, например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живет ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки положительные внешние эффекты. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.

Т.о. если предприятие, деятельность которого порождает отрицательные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создает положительные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих потребностей. Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Положительные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам.

Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей деятельности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих положительные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся отрицательными внешними эффектами.

Например, альтернативой административным запретам на загрязнение воды является налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.