Законодательно-правовые аспекты функционирования специальных экономических зон в Украине

Введение

Проведение реформирования экономики, ее структурной перестройки, присходящие в нашей стране, нуждается в значительных средствах. Опыт многих стран мира свидетельствует, что для осуществления структурной перестройки и реформирования экономики необходимо привлечение инвестиций в экономику. Инвестиции могут вкладываться отечественными и иностранными физическими и юридическими лицами, государствами и международными финансовыми учреждениями. В современных условиях возможности отечественных инвесторов ограничены. Поэтому Украина, как и другие страны, ставшие на путь рыночных преобразований, большое значение уделяет привлечению иностранных инвестиций. За последние годы были приняты достаточно много нормативных актов, направленных на правовую регуляцию инвестиционной деятельности. Изменения в экономической жизни Украины, в первую очередь, формирование рыночных принципов ведения хозяйства, правовое закрепление равенства всех форм собственности, свободы предпринимательской деятельности обусловили появление новых отношений — инвестиционных, то есть таких, какие связанные с процессом вложения капитала.

В условиях трансформации экономики на фоне недостаточных инвестиционных возможностей государственного и регионального бюджетов, коммерческих банков, недоверия к собственным инвесторам, привлечение иностранных инвестиций приобретает особое значение.

Одним из путей решения привлечения иностранных инвестиций для Украины является создание свободных экономических зон. Свободные экономические зоны и территории приоритетного развития получили широкое распространение в мировой практике. К тому же, непропорциональность развития регионов Украины, их особое геополитическое и климатическое положение и прочие экономические и социальные факторы требуют особого механизма регулирования инвестирования и предпринимательства. Это проявляется в особенности правового положения субъектов предпринимательской и другой деятельности, наличии налоговых льгот, особого таможенного режима. В связи с этим и создаются специальные экономические зоны: свободные, торговые, оффшорные, таможенные и другие.

Создание свободных экономических зон предусматривает решить комплекс задач для преодоления депрессивного характера региональной экономики, таких как: стимулирование структурных преобразований, активизация предпринимательской деятельности, решение проблем занятости экономически активного населения, привлечение иностранных инвестиций, наращивание экспорта и увеличение поставок на внутренний рынок высококачественной продукции и услуг, привлечение и внедрение новых технологий, улучшение использования природных и трудовых ресурсов. Многие страны обращались и обращаются к нетрадиционным методам активизации своего участия в международном разделении труда. Одним из направлений стимулирования развития производства, роста валютных поступлений, улучшения платежного баланса и получения доступа к новым и новейших технологий и является образование свободных экономических зон (далее — СЭЗ) с особенным юридическим и таможенным статусом, создающих благоприятные условия для привлечения иностранного капитала. Анализ мирового опыта функционирования свободных экономических зон и территорий приоритетного развития продемонстрировал, что при помощи законодательного закрепления специальных режимов хозяйствования возможно привлечение значительных инвестиционных средств, решение проблем занятости населения, создания новых рабочих мест. Функционирование СЭЗ создает предпосылки для постепенного распространения из зоны на экономику окружающего региона и всей страны наиболее эффективных элементов рыночного механизма, которые используются для стимулирования и ускорения процесса совершенствования системы управления, который происходит в странах с переходной экономикой. В Украине развитие специальных экономических зон и территорий приоритетного развития имеет противоречивый характер, что находит свое отображение и в различном отношении к этому процессу представителей Кабинета Министров Украины, Президента, отдельных промышленников и политиков. Поэтому представляется безусловно своевременным и актуальным рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием функционирования специальных экономических зон в Украине на современном этапе социальноэкономического развития страны.

Цель данной работы заключается в проведении системного анализа законодательно-правовых аспектов функционирования специальных экономических зон в Украине. Для достижения поставленной цели основное внимание в работе уделяется решению следующих задач:

— определении понятия «специальная или свободная экономическая зона»;

— проведении правового анализа существующей законодательной базы, регулирующей процесс создания и функционирования свободных экономических зон;

— характеристике видов свободных экономических зон;

— изучении уставленного хозяйственным законодательством порядка создания свободных экономических зон;

— разработке предложений по усовершенствованию правовой базы в данной сфере.

Объектом исследования является комплекс отношений, связанных с осуществлением инвестиционной деятельности в свободных экономических зонах.

Предметом исследования следует определить правовое положение свободных экономических зон в соответствии с нормами хозяйственного законодательства Украины. В работе использован комплекс общенаучных и специальных методов научного познания. Так, формально — юридический метод будет использован для определения состояния регулирования правового положения свободных экономических зон в Украине. Системноструктурный метод применяется, в частности, при рассмотрении сущности специальной экономической зоны, ее особенностей и видов. При помощи исторического метода исследуется динамика развития отдельных аспектов регулирования правового положения свободных экономических зон в Украине и в России.

Теоретическую основу работы составят научные работы, учебная литература отечественных и зарубежных правоведов и экономистов, а именно: О. Винник, Т. Данько, В. Дергачева, И. Кухарской, В. Омельченко, И. Сиваченко, Д. Задыхайла, В. Мамутова, Р. Шишки, В. Щербины. Проблемы, связанные с функционированием свободных экономических зон и территорий приоритетного развития в Украине являются предметом пристального внимания правоведов, экономистов, бизнесменов — практиков. Их работы печатаются на страницах периодической периодикижурналов — «Предпринимательство, хозяйство и право», «Экономист», «Право Украины», «Экономика Украины» и др.

Правовую основу работы составят нормы отечественного законодательства в сфере регулирования свободных экономических зон — Конституция Украины, Хозяйственный кодекс Украины, Закон Украины «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» от 13 октября 1992 г., Законы Украины, регулирующие порядок создания специальных (свободных) экономических зон на определенных территориях Украины, соответствующие постановления Кабинета Министров Украины, другие нормативноправовые акты. Следует отметить, что законодательство, которое регулирует осуществление инвестиционной деятельности в Украине, находится в состоянии реформирования, поэтому будут использованы и проекты правовых документов в данной сфере.

Раздел І. Организацинно-правовые основы функционирования свободных экономических зон

1.1 Исторический аспект формирования свободных экономических зон экономический свободный зона правовой Согласно Закону Украины «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» специальная (свободная) экономическая зона определяется как часть территории Украины, на которой устанавливается специальный правовой режим экономической деятельности, а также порядок применения и действия законодательства Украины. В научной литературе нет однозначного определения свободной экономической зоны. Это обусловлено многообразием их типов, различием целей их создания и функций, которые они выполняют, их постоянной трансформацией и модификацией в процессе их исторического развития.

Стремление к свободному предпринимательству проявилась еще в средние века. Свободные города Европы — Венеция, Генуя, Брюгге — заложили основу современного предпринимательства. Потом началась эпоха так называемых «свободных портов». Они представляли собой территории беспошлинного складирования товаров на период поиска покупателей и создавались для содействия расширению международной торговли. Например, зона «порто-франко» Триест (Италия) — долгожительница в Европе, которой больше 270 лет; наибольший свободный порт в свободном и Ганзейскому городе Гамбурге (Германия), который официально получил статус «порто-франко» в 1510 году. На начало XX ст. «порто-франко» существовали на Мальте, в Гибралтаре, Сингапуре, Адене, а также и на территории прежней Российской империи в Одессе (1817−1857 гг.), Батуми (в 1878 г.), Амурском и Уссури краях (1858−1890 гг.), в Мурманске (в 1876 г.), в устьях рек Лена, Енисей (1876— 1906 гг.). Во второй половине XX ст. свободные экономические зоны начали быстро создаваться в странах Европы: в 1959 г. — Ирландии, в 1963 г. — Югославии, в 1978 г. — Румынии, в 1982 г. — Венгрии, в 1987 г. — Болгарии, в 1988 г. — Польше и прежнему СССР, а также 1976;1979 гг. — в Китае, в 1989 г. — Вьетнаме.

В настоящее время в мире образовано около 4000 свободных экономических зон и каждая из них имеет свои специфические черты, которые обусловлены территориальным размещением производительных сил в стране, особенностями социально-экономического развития данного региона. Непосредственно свободные экономические зоны стали создаваться после отмены «свободных портов», в связи с ростом монополизации рынка и усилением протекционистской политики государств. В таких зонах все большее значение приобретала переработка товаров. Сначала свободной экономической зоной считалась особенная территория крупного морского порта, железнодорожного узла, аэропорта (или прилегающего к ним района), выделенным на таможенной территории страны для свободного и беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров.

Основателями такого типа СЭЗ были англичане П. Халл и С. Хоув, а также американец С.Бутлер. Они считали, что для предотвращения экономического упадка крупных промышленных центров недостаточго государственного вмешательствав условиях кризисных ситуаций. Необходимо предоставлять предпринимателям, которые желают заниматься бизнесом в таких районах ряд налоговых льгот и менее жестоко регламентировать их деятельность. Изначально, в течение длительного времени в СЭЗ осуществлялась лишь коммерческая деятельность, а в начале 60-х годов была разрешена обработка товаров. Таким образом, открытая экономика развивалась от свободной торговли к общему предпринимательству.

Как уже упоминалось, первоначально свободной экономической зоной (СЭЗ) считалась особая территория крупного морского порта или примыкающего к ним района, выделенная из таможенной территории страны для свободного и беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров. Так, например, статус «свободных портов» имели Ливорно (1547 г.), Генуя (1595 г.), Венеция (1661 г.), Марсель (1669 г.). На территории России — Одесса (1817 г.), Владивосток (1862 г.), Батуми (1878 г.). Некоторые порты имеют статус «свободный порт» и в наши дни. Например, в Швейцарии — это Букс, Женевский свободный порт, Лозаннский свободный порт, в Бразилии — Манаус, в Румынии — Сулина и т. д. В них товары хранятся на складах неограниченный или ограниченный срок, а затем поставляются на внутренний рынок данной страны с уплатой пошлины или вывозятся беспошлинно за границу.

По мере монополизации рынка и усиления протекционистской политики государств «свободные порты» стали упраздняться, а на их территории и других торговых центрах начали создаваться свободные экономические зоны, где все большее значение приобретала переработка товара.

В начале 60-х годов 20- го века свободные экономические зоны из собирающих центров и пунктов распределения все чаще становятся местом обработки и трансформации товаров, при льготных условиях их экспорта из зон. С 80-х годов СЭЗ начинают использоваться и для преодоления застоя в отдельных отраслях промышленности, банковского и страхового дела, развития отдельных регионов, находящихся в кризисном состоянии.

Вопросы о создании СЭЗ на территории России стали остро возникать в 80−90 годы 20- века, когда в прежнем СССР начался не только политический, но и экономический кризис и все республики Советского Союза ринулись проводить хозяйственные эксперименты. Однако, в стране не было создано соответствующих экономических и правовых основ даже для начала их деятельности. В 1992 году регистрация СЭЗ была временно прекращена и была попытка со стороны Правительства РФ из-за низкой эффективности работы СЭЗ, инициировать принятие Указа Президента, который бы отменял все решения об их создании. И только в конце 1992 г. было дано разрешение на создание зоны свободной торговли «Шерризон» в аэропорту Шереметьево, которая выгодно отличалась от своих собратьев типом, функциональной направленностью и территорией. Были увеличены количество свободных зон путем организации новых для России типов СЭЗ: эколого-курортной свободной экономической зоны «Кавказские Минеральные Воды»; курортно-оздоровительной зоны «Байкал», оффшорной зоны экономического содействия «Ингушетия», комплексной СЭЗ «Кабардино-балкария», а также свободных торговых зон «Московский франко-порт в районе аэропорта Внуково» и «Франко-порт Терминал — Западный речной порт».

На конец 90-х годов в России формально существовало 18 СЭЗ, расположенных на 15 территориях страны. Они достаточно разнообразны по своей запланированной деятельности. Это — свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (Зеленоград и Шереметьево), экспортно производственные (Выборг и Сахалин), концессионные участки (Горный Алтай, Чита, Кемерово). Однако, по единодушному мнением специалистов, действительно работают только две СЭЗ — «Янтарь» и «Находка». В перспективе в России имеющиеся объективные предпосылки для создания научно-технических зон на базе таких известных российских научных центров, как Академгородок под Новосибирском, «города науки» Дубна и Обнинск под Москвой, опыт создания которых тщательно изучался японскими специалистами при разработке собственной концепции технополисов. Заслуживает на внимание также идея международных транспортных коридоров как разновидности транспортных общих СЭЗ России с пограничными государствами.

Предпосылки создания СЭЗ в Украине. После краткого анализа мирового опыта функционирования СЭЗ следует рассмотреть вопрос о предпосылках создания и деятельности СЭЗ в Украине. Для каждой страны можно выделить такие основные предпосылки:

— географическое положение страны, ее отдельных регионов и городов (особенно портов);

— уровень социально-экономического развития страны;

— наличие производственной и социальной инфраструктуры;

— наличие соответствующего законодательства.

Географическое положение Украины чрезвычайно благоприятно относительно развития международных экономических отношений и предпринимательства. Расположенная в Центральной Европе, ее юго-восточной части, Украина находится на путях, которые соединяют много стран Европы и Азии. На юге Украина имеет выход к Черному морю, на побережье которого расположен ряд портов международного значения. На территории Украины находится устье одной из наибольших рек Европы — Дуная, водный путь которого позволяет связать между собой ряд стран Европы, а благодаря каналу Рейн — Майн — Дунай, порты Черного и Балтийского морей. Наиболее благоприятными для развития общего предпринимательства в условиях свободных экономических зон являются регионы: Украинского Причерноморья, Закарпатской области, Донецко-луганский регион, а также Крым. Имеются благоприятные условия для формирования научно-технических зон вблизи крупных научных и университетских центров — Киева, Харькова, Львова, Одессы, Днепропетровска, Донецка. Через регион Украинского Причерноморья Украина имеет выход в Мировой океан. Здесь имеются определенные предпосылки для создания целого ряда свободных экономических зон. Данному региону будет посвящен отдельный раздел работы. Концепция создания специальных (свободных) экономических зон определяет основные предпосылки их эффективного функционирования. Прежде всего должны быть учтенные определены факторы размещения, в частности:

— благоприятное с точки зрения внешних и внутренних возможностей для реализации намеченных целей место расположения СЭЗ;

— наличие достаточного ресурсного потенциала (природно-климатические условия, полезные ископаемые, трудовые ресурсы, научно-производственный потенциал);

— обеспеченность объектами производственной и социальной инфраструктуры (какая существует или будет создана в процессе перестройки СЕЗ) согласно международным стандартам;

— развитая система коммуникаций, особенно средств связи, разветвленная транспортная сеть;

— отсутствие экологических ограничений и запрещений относительно создания СЭЗ, учитывая существующие или предполагаемые антропогенные нагрузки на окружающую среду. Кроме этих общих для всех территориально — хозяйственных образований факторов, должны учитываться специфические условия, характерные для отдельных типов СЭЗ. Они определяются:

— целевой и функциональной направленностью каждой СЭЗ;

— ее связями с внезональной экономикой;

— степенью интегрированности в национальное и мировое хозяйство;

— привязкой к имеющимся системам расселения, производственных и других объектов. Важной предпосылкой эффективного функционирования СЭЗ является наличие конкретной программы ее развития. В 1992 г. принят Закон Украины «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», а также Концепции их создания; законодательные акты о внешнеэкономической деятельности, Закон Украины «О режиме иностранного инвестирования», законы о создании отдельных СЭЗ и другие документы. Итак, влечение к свободному предпринимательству проявилось еще в средние века. Своеобразными прообразами свободных экономических зон были портовые торговые города, которые возникли в Северном Причерноморье. В XIV—XV ст. многие европейские города стали самоуправляющимися городами-коммунами. Рядом с городами-государствами образуются торговые союзы свободных городов. Особенную ведомость сдержала Ганза — торговый союз с центром в Любеке. С середины XVI ст. началась эпоха так называемых «свободных портов». Они представляли собой территории беспошлинного складирования товаров на период поиска покупателей и создавались для содействия расширения международной торговли. В 1819 — 1959 гг. Одесса была провозглашена «порто-франко» (свободный порт) и получила право свободной и беспошлинной торговли. Непосредственно свободные экономические зоны начали создаваться после отмены «свободных портов», в связи с ростом монополизации рынка и усилением протекционистской политики государств. Таким образом, открытая экономика развивалась от свободной торговли к общему предпринимательству. В эпоху научно-технического прогресса появилось новое поколение СЭЗ, в которых объединились наука и производство высоких технологий — научно-технические зоны или технополисы. В современном мире распространяется субрегиональная форма открытой экономики — новые экономические пространства, которые включают моря и приморские государства. Опыт наших ближайших соседей — стран Восточной Европы свидетельствует: наиболее перспективными являются зоны, создаваемые на побережье морей; больше преимуществ национальной экономике дают комплексные СЭЗ, чем отдельные беспошлинные территории.

1.2 Понятие и цель создания свободных экономических зон В международно-правовой практике «свободная зона» означает часть территории государства, где любые ввезенные товары обычно рассматриваются в том, что касается импортных пошлин и налогов, как находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля. Данное определение было дано в Киотской конвенции от 18 мая 1973 г., установившей коммерческую и промышленную свободные зоны. Под коммерческой свободной зоной понимается зона, куда «товары допускаются для последующей продажи, их переработка или использование в производстве обычно запрещены». Промышленная зона подразумевает, что товары, допущенные к ввозу в промышленные свободные зоны, могут быть подвергнуты разрешенным операциям по переработке.

Территориальная концепция образования СЭЗ подразумевает часть территории принимающего государства, выделенную из остальной его территории и пользующуюся специальным льготным режимом для расположенных в ней предприятий. Цели создания СЭЗ варьируются в широких пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. Так, например, в развитых капиталистических странах свободные экономические зоны создаются, как правило, в застойных районах, страдающих безработицей, с недоразвитой инфраструктурой. Придавая таким районам статус зон, правительства этих стран не делают акцента на привлечении иностранных инвестиций, а стараются создать условия, максимально стимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также обеспечения дополнительных рабочих мест. В развивающихся странах, имеющих невысокий уровень экономического развития при создании СЭЗ ставятся задачи привлечения иностранного капитала, передовой технологии и управленческого опыта, стимулирования экспорта, улучшения его структуры, увеличения занятости и подготовки квалифицированных кадров, получения дополнительной валютной прибыли от сдачи в аренду земли, помещений, предоставления коммерческих и других услуг. В обобщенном виде создание свободных экономических зон направлено на достижение таких целей, как: привлечение передовой по отношению к национальной технологии; активизации экономики путем привлечения иностранного капитала; поступление валютных активов, и таким образом увеличение валютных запасов; насыщение внутреннего потребительского рынка; повышение уровня занятости населения и качественного состояния рабочей силы; создание современной рыночной инфраструктуры; ускоренное развитие «депрессивных районов»; приобретение мирового опыта в области управления экономикой, международного предпринимательства.

Свободная экономическая зона является частью суверенной территории принимающей страны. Отсюда следует, что СЭЗ находятся под национальной юрисдикцией этого государства, которой на этих территориях вводятся особые льготные таможенный, налоговый, валютный, трудовой, арендный режимы и создаются привлекательные условия для инвестирования иностранного капитала. Правовое регулирование в этих районах, как и на территории принимающего государства в целом, осуществляется как на уровне внутреннего законодательства, так и на уровне международных договоров, таких, например, как договоры по вопросам налогообложения, о взаимном содействии и защите инвестиций и т. д. В мировой практике на уровне внутреннего законодательства деятельность свободных экономических зон базируется на специальных нормативных правовых актах. Это может быть или отдельный самостоятельный закон, или положение о зонах, или же сочетание «рамочного» закона о зонах с положениями о них, определяющими цели создания зоны, стратегию ее развития, органы управления, изъятия из законодательства в сфере экономики для предприятий, расположенных в зоне, другие вопросы, связанные с образованием и деятельностью СЭЗ. «Рамочный закон» — это документ, определяющий принципиальную договоренность сторон о формах, направлениях и условиях сотрудничества, которые со временем воплощаются в контрактах. Таким образом, в основе любой деятельности по созданию свободной экономической зоны на территории страны лежит законодательство, разработанное на государственном уровне. С инициативой создания свободной экономической зоны, как правило, выступают региональные органы управления или же соответствующие предприятия. Предложения об учреждении СЭЗ направляются в специально уполномоченный государственный федеральный или региональный орган, который после принятия решения об учреждении зоны включается в работу по формированию условий ее создания. Особое внимание при учреждении зон обычно уделяется таким критериям, как выбор места, формирование социальной и производственной инфраструктуры, отраслевая структура СЭЗ.

Для организации управления свободной экономической зоной большинство стран создает специальные государственные структуры, с помощью которых правительство проводит свою глобальную линию по развитию зон и которым в связи с этим передает определенные полномочия. Таким руководящим правительственным органом может быть Совет, в который входят представители министерств и частных фирм. В круг задач указанных государственных структур обычно входит: выработка концепции развития СЭЗ; принятие решений относительно создания конкретной зоны и определение ее границ; разработка планов развития зон в целом и их практической реализации; решение вопросов создания соответствующей социально-производственной инфраструктуры зоны; выработка механизмов по привлечению капиталовложений в зоны с учетом национальных интересов; координация связей между банковскими, таможенными, налоговыми, страховыми и прочими службами; определение круга вопросов, решение которых передается в компетенцию местных органов управления. Таким образом, указанные государственные структуры призваны законодательно обеспечить функционирование свободных экономических зон. Местные органы управления в рамках переданных им полномочий, как правило, решают такие задачи, как общее планирование свободной экономической зоны, организация привлечения в зону рабочей силы, регистрация предприятий, распределение земельных участков и производственных помещений, обеспечение коммунальными услугами, подготовка кадров, организация обучения, поддержание общественного порядка, оформление въездных и выездных документов, выдача лицензий при экспортно-импортных операциях.

Для оперативного руководства свободной экономической зоной обычно создаются соответствующие компании, в состав которых входят представители местных властей, государственных организаций и крупных компаний. Такая компания может быть чисто государственной или акционерной с участием предприятий различных фирм. Однако, имеются страны, где управление зонами организовано лишь на региональном уровне. В такой системе организации управления зонами правительство страны находит свои преимущества, поскольку зоны разных штатов конкурируют между собой в создании наиболее благоприятных условий для инвестирования труда капитала.

Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что свободная экономическая зона — это часть суверенной территории принимающей страны особой целевой направленности, обусловленной экономическими, социальными, демографическими критериями и потребностями ее развития, находящаяся под национальной юрисдикцией, с определенным набором льгот в сфере экономики, предоставляемым органами власти и управления различных уровней принимающего государства иностранным и национальным инвесторам в соответствии с учреждаемым типом СЭЗ, особой системой регулирования ввоза и вывоза товаров и услуг, осуществляемой на основе рассмотрения данной территории как территории, находящейся за пределами таможенной по отношению к праву импорта и с точки зрения финансового режима и разноуровневой системой управления, функционирующей в системе специально создаваемых или уже имеющихся государственных федеральных или региональных структур и местных органов власти и управления с четким размежеванием круга решаемых ими вопросов.

Мировая практика исходит из того, что свободные экономические зоны создаются с целью интенсификации экономического оборота в таких регионах (территориях). Иначе говоря, в экономическом плане в СЭЗ устанавливается льготный режим в налогообложении, чтобы за счет увеличения количества субъектов налогообложения и объектов налогообложения в конечном счете иметь общий выигрыш. Свободные экономические зоны создаются в тех регионах, где есть интенсивные транспортные артерии, транспортная инфраструктура хорошо развита, зона является относительно ограниченной, имеет трудовые ресурсы и перспективы в специализации на определенном виде деятельности при условии дешевизны товара.

В Концепции создания и функционирования свободных экономических зон предусматривается, что их основная цель состоит в следующем:

стимулирование структурных превращений в экономике путем привлечения иностранных инвестиций;

увеличение поступления на внутренний рынок высококачественных продукции и услуг;

активизация научно-технического обмена, привлечение и внедрение новых технологий;

заимствование передового организационного и управленческого опыта осуществления рыночных методов хозяйствования;

создание современной рыночной инфраструктуры;

улучшение использования природных и трудовых ресурсов;

ускорение социально-экономического развития отдельных регионов и Украины в целом, повышение жизненного уровня населения.

Решение этих задач осуществляется на правовой основе. Законодательство о свободных экономических зонах имеет относительную автономию, с одной стороны примыкает к институту внешнеэкономической деятельности поскольку охватывает собой урегулированные им правоотношения, а со другой стороны к инвестиционному законодательству, которое рассчитано на усиление притока иностранных инвестиций в страну. Высказываются предположения, что свободные экономические зоны — специальный институт законодательства о предпринимательстве. Вопреки спорам относительно принадлежности института свободных экономических зон следует заметить следующее:

субъекты в СЭЗ являются одновременно субъектами предпринимательской деятельности или имеют управленческие полномочия, в том числе, и контролируют такую деятельность;

устанавливается особый льготный режим налогообложения осуществления валютно-финансовых, таможенных и других операций субъектов предпринимательства, который вводится в особом порядке на основании закона на определенной территории с целью привлечения иностранных инвестиций и создания благоприятных условий для иностранных инвесторов, увеличения экспортных возможностей, привлечения и внедрения новых технологий, передовых рыночных методов хозяйствования («ноу-хау» управленческого характера, улучшения и эффективного использования инфраструктуры рынка, природных, трудовых и других ресурсов);

общая цель создания СЭЗ — улучшение условий проживания населения Украины и создание достойных человека условий жизни путем ускорения социально-экономического развития Украины.

К сожалению, в некоторых нормативных актах такая зависимость не проводится и складывается впечатление, что эти процессы разорваны. Но они подчинены основной цели и имеют ряд составных:

экономическая цель: привлечение иностранного и национального капитала за счет стимулирования его активности на определенной территории, использование преимуществ международного географического положения и разделения труда, ликвидация монополий внешней торговли через устранение преград для доступа к ним;

социальная цель: удовлетворение потребностей населения в высококачественных товарах и насыщение внутреннего рынка, ускорение развития отсталых регионов за счет концентрации в них необходимых для этого ресурсов, повышение занятости населения и создание новых рабочих мест, повышение уровня квалификации работающих за счет внедрения передового опыта организации и управления финансами, культуры менеджмента;

научно-техническая цель: повышение эффективности использование мощностей инфраструктуры на территории СЭЗ, ускорение инновационных и внедренческих процессов, привлечение передовых отечественных и иностранных техники и технологий, ученых и специалистов.

Порядок создания, механизм функционирования и ликвидации специальных (свободных) экономических зон на территории Украины определен законом Украины «Об общих основах создания и функционирование специальных (свободных) экономических зон» от 13 октября 1992 г. Кроме этого каждая такая зона устанавливается специальным законодательным актом. То есть, правовое регулирование создания и деятельности СЭЗ осуществляется на общем и специальном уровнях. Правовое положение (статус) и территория каждой свободной экономической зоны, срок, на который она создается, определяется на основе экономически и социально обоснованных показателей Верховной Радой Украины, которая на основе предложений органов местного самоуправления принимает отдельные законы индивидуального назначения.

1.3 Содержание специального правового режима в СЭЗ В мировой практике существуют территории со специальным хозяйственно-правовым режимом, то есть законодательное регулирование на таких территориях отличается от общего законодательства, которое действует на территории всей страны. Территории со специальным режимом ведения хозяйствования имеют место на Украине, выделяются и украинским законодательством. Во-первых, установление специального режима ведения хозяйствования необходимо для достижения государством определенных целей. Цели установления специального режима ведения хозяйствования могут быть следующие:

1. Решение проблем, которые стоят перед государством, отдельными территориальными образованиями, отдельными отраслями экономики (социально-экономические, организационно-правовые, экологические);

2. Увеличение внебюджетных финансовых поступлений в экономику слаборазвитых регионов, отраслей.

3. Охрана территорий или объектов, которые имеют государственное или местное значение.

4. Достижение баланса частных и публичных интересов на определенных территориях или в определенных отраслях экономики.

Во-вторых, хозяйственная деятельность в условиях специального режима ведения хозяйства регулируется общим законодательством с учетом особенностей, установленных специальным законодательством. Таким образом, в условиях специального режима ведения хозяйства приоритет имеют специальные нормативно — правовые акты, которые отображают специфику определенного вида специального режима предпринимательства.

В-третьих, для достижения поставленных целей государство использует разные правовые средства, а именно: установление ограничений, предоставления разного рода поощрений, применения в совокупности ограничений и поощрений. Использование разных правовых средств дает возможность соединять интересы государства и субъектов ведения хозяйства.

В-четвертых, установление специального режима ведения хозяйства дает возможность достичь эффективности реализации норм права на тех территориях или отраслях экономики, где общеустановленные нормы права не способствуют достижению поставленных целей.

В-пятых, особенность специального режима ведения хозяйства заключается в обеспечении правом баланса публичных и частных интересов на определенной территории или в отдельной отрасли экономики.

Таким образом, можно сделать вывод, что установление специального режима ведения хозяйствования является необходимым условием для достижения государством определенных целей, которое становится возможным в результате законодательного закрепления специфики осуществления хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение баланса публичных и частных интересов на определенной территории или в определенной отрасли экономики. Все перечисленные особенности специального режима позволяют вывести следующее определение данного режима ведения хозяйствования.

Специальный режим ведения хозяйствования — это институт хозяйственного законодательства, который определяет особый порядок осуществления хозяйственной деятельности на определенной территории, в определенной отрасли экономики, которая отличается от общего режима хозяйственной деятельности, предусмотренного законодательством, и вводится для достижения государством определенных целей с помощью установления ограничений или поощрений для субъектов ведения хозяйствования. Специальный режим ведения хозяйствования в зависимости от правовых средств, избранных законодателем для достижения цели, можно подразделить на три группы, каждая из которых, в свою очередь, включает определенные виды специального режима ведения хозяйства.

1 группа — это ограничительный специальный режим хозяйствования;

2 группа — это поощрительно — ограничительный специальный режим ведения хозяйства;

3 группа — это поощрительный специальный режим ведения хозяйствования. Первая группа — это ограничительный специальный режим, то есть это такой режим, где законодатель с помощью установления определенных ограничений в процессе осуществления хозяйственной деятельности достигает определенных целей по охране территорий, объектов. К данной группе принадлежат режимы: государственной границы, чрезвычайной, военной состояний, исключительной (морской) экономической зоны, хозяйственная деятельность в Вооруженных силах Украины. Во вторую группу включены те специальные режимы ведения хозяйствования, в котором с помощью соединения определенных ограничений в процессе осуществления хозяйственной деятельности и предоставлении льгот достигаются необходимые цели. К данной группе можно отнести такие режимы как: концессия, санитарно — защитные и другие особо охраняемые территории; отдельные отрасли экономики. В третью группу

(поощрительный специальный режим) включены те виды специального режима, введение которых связано с необходимостью разрешения социально — экономических проблем, привлечение инвестиций на определенную территорию государства, создание новых рабочих мест при помощи предоставления различного рода поощрений для субъектов хозяйствования. К этой группе принадлежат специальные экономические зоны (СЭЗ) и территории приоритетного развития.

Полнота правового регулирования посредством специального правового режима невозможна без установления его инструментария. Анализ действующего законодательства в области СЭЗ позволяет установить, что правовым инструментарием специального режима в СЭЗ являются: льготы, гарантии, различные формы государственной поддержки, дополнительные основания юридической ответственности, комплекс ограничений и запретов.

Все льготы, предоставляемые в СЭЗ, можно условно разделить на налоговые, валютно-финансовые, трудовые, административные. К налоговым и валютно-финансовым льготам следует отнести привилегии по уплате налогов и сборов в бюджет, которыми наделяются субъекты СЭЗ, а также порядок распоряжения валютной прибылью. Трудовые льготы представляют собой особый льготный порядок трудоустройства иностранных работников, а также порядок перевода за границу заработной платы. К административным льготам следует отнести процедуру допуска субъектов к осуществлению инвестиционной, предпринимательской и внешнеэкономической деятельности на территории СЭЗ. Данную категорию называем льготной условно, поскольку в этом случае наблюдается особый порядок легитимизации субъектов СЭЗ. В одних случаях он действительно преференциальный, например, получение лицензий на осуществление какой-либо деятельности, в других же, преследуя цели экономической целесообразности или требования объективного выбора, этот порядок является сравнительно ограничительным, например, допуск банковских учреждений на территорию СЭЗ.

Гарантии как инструмент специального правового режима системно появились в законодательстве Украины с момента принятия законов, устанавливающих правовую регламентацию инвестиционной деятельности как таковой, включая и иностранное инвестирование. Базовый закон о порядке создания и регулирования деятельности СЭЗ устанавливает, что на все объекты и субъекты СЭЗ распространяется система государственных гарантий защиты инвестиций, предусмотренных законодательством об инвестиционной деятельности и иностранных инвестициях. Предусмотренные специальными законами о СЭЗ гарантии можно разделить на инвестиционные, предпринимательские, внешнеэкономические и специальные. Относительно последних, то они касаются перевода доходов иностранных работников, а также предоставления гарантий субъектам СЭЗ в случае ликвидации свободной экономической зоны.

Одним из инструментов специального правового режима СЭЗ является государственная поддержка инвестиционной деятельности. Это вспомогательный механизм, который действует параллельно с предоставленными льготами, создавая дополнительные преференции деятельности субъекта СЭЗ. Такой вид поддержки впервые встречаем в ст. 3 Закона Украины, регулирующего деятельность СЭЗ и территорий приоритетного развития в Донецкой области, где указано, что инвестиционные проекты, которые реализуются на территории приоритетного развития, являются приоритетными для привлечения кредитов, предоставляемых под государственные гарантии иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иностранными банками, иными финансовыми учреждениями.

Специальные основания юридической ответственности, предусмотренные для субъектов СЭЗ, можно рассматривать как один из инструментов СПР, реализующего, так сказать, «негативное» стимулирование выполнения инвестиционных обязательств. Такая ответственность обусловлена наличием льгот, предоставленных субъекту СПР, и соответственно особым публичным интересом государства в эффективной их реализации, а не злоупотреблений ими. Ключевыми требованиями, нарушение которых создает основания для юридической ответственности, можно считать: а) осуществление тех видов предпринимательской деятельности, которые строго предусмотрены законом о конкретной СЭЗ; б) четкое исполнение условий административного договора, заключаемого между инвестором и местными органами государственной власти; в) исполнение законодательства о правовом регулировании свободной экономической зоны.

Практикой действующего законодательства предусмотрено несколько специфических видов ответственности за нарушения условий деятельности в СЭЗ:

а)временное прекращение деятельности субъекта СЭЗ;

б)отмена его регистрации;

в)уплата налогов и сборов в полном объеме с учетом пени.

Следует отметить, что механизм реализации такого рода санкций в законе разработан недостаточно. Например, в ст. 16 Закона Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» предусматривается возможность временного прекращения деятельности субъекта СЭЗ в случае нарушения данного Закона или закона о конкретной СЭЗ, такой вид взыскания приводится в действие судебным решением. Однако законодатель не уточнил перечень оснований для применения мер ответственности и не предусмотрел, как поступать в случае отмены этого запрета — то ли в судебном решении должен быть указан срок устранения нарушений, то ли требуется новое решение для отмены приостановки деятельности субъекта СЭЗ. Комплекс ограничений и запретов как инструмент специального правового режима в СЭЗ, действующий наряду со стимулирующими элементами последнего, является демонстрацией того, что действительно специальный правовой режим в своей основе базируется на двух типах правового регулирования — разрешительном и общедозволительном, в совокупности составляющих его содержание. Стимулирующие и ограничительные инструменты специального правового режима — взаимокорреспондирующие понятия. Так, абсолютно справедливым является ведение в СЭЗ ограничений по поводу размера инвестиции, установление ее минимальной границы. Такой подход законодателя совершенно оправдан, поскольку государство может отказываться от определенной части доходов государственного бюджета, только застраховавшись поддержкой существенной суммы капиталовложений в определенную отель экономики. Справедливым ограничением является также усложненный порядок доступа получению статуса субъекта СЭЗ только юридических лиц. Это объясняется тем, что в случае наступления юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, а равно за нарушение налогового законодательства именно этот субъект, обладая оборотными и основными средствами, сможет гарантировать обеспечение исполнения в полном объеме своих обязательств. Однако, здесь законодателю следовало бы пойти дальше и, возможно, установить определенные требования к размерам и составу уставного фонда таких предприятий — субъектов СЭЗ в порядке обеспечения гарантийной функции, особенно в контексте ответственности за злоупотребление налоговыми льготами. Ограничения в СЭЗ касаются в основном требований экономической целесообразности, обусловлены направленностью государственной инвестиционной политики. Таким ограничением, например, является запрет на создание в СЭЗ казино, игорных домов, иных видов игорного бизнеса.

Таким образом, вышеперечисленные обстоятельства дают возможность утверждать, что существует особая форма правового регулирования — это специальный правовой режим СЭЗ, т. е. особый порядок регулирования инвестиционных, предпринимательских и внешнеэкономических отношений, складывающихся в СЭЗ, который устанавливается применительно к ее субъекту и определенной сфере его деятельности и отличается от общего режима либо льготной, либо ограничительной направленностью регулирования, проявляясь во всех элементах его механизма через закрепление гарантий, льгот, форм государственной поддержки, ограничений, запретов и оснований юридической ответственности.

Раздел ІІ. Правовой режим, принципы организации и управления свободной экономической зоной

2.1 Нормативно-правовое регулирование свободных экономических зон в Украине и их виды Одной из действенных мер решения проблемы выхода народного хозяйства Украины из экономического кризиса стало формирование на ее территории специальных (свободных) экономических зон (СЭЗ). Создание специальных (свободных) экономических зон связано с развитием системы единого мирового хозяйства. Его суть состоит в том, что в условиях глобальных экономических связей любая территория при определенных условиях может быть включена в него. На каком бы уровне развития эта территория не находилась, она может стать местом размещения иностранных инвестиций.

Специальная экономическая зона представляет собой часть территории, на которой устанавливается и действует специальный правовой режим экономической деятельности, отличный от режима остальной территории. Особый режим в свободных экономических зонах поддерживается специальными правовыми мерами. Поэтому одним из наиболее важных вопросов создания специальных (свободных) экономических зон и успешного их функционирования являются правовые (юридические) начала их создания и функционирования, поскольку, в конечном счете, правовая база есть тем самым фундаментом, на котором и достигается высокий экономический эффект деятельности зоны — как для инвесторов, так и для государства в целом.

В последнее время национальным законодательством уже сделаны определенные шаги в направлении создания необходимой правовой базы для формирования свободных экономических зон, хотя еще нужно пройти значительный путь к внедрению четкого правового механизма. Правовыми основами создания и функционирования СЭЗ в Украине являются, во-первых, нормы Хозяйственного кодекса Украины, Закон Украины «Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» (от 13 октября 1992 г.), во-вторых, нормативные акты, принятые в его исполнение: Концепция создания специальных (свободных) экономических зон в Украине (Постановление Кабинета Министров Украины от 14 марта 1994 г.), а также Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по рассмотрению и подготовке документов по созданию специальных (свободных) экономических зон и Порядка рассмотрения документов по созданию специальных (свободных) экономических зон» (от 4 июня 1994 г.). Как отмечают специалисты, «правовые основы создания и функционирования СЭЗ достаточно ограничены: по сравнению со странами, где СЭС уже существуют и успешно действуют (в первую очередь — Китаем), имеющаяся правовая база Украины — только фундамент, на котором в будущем нужно создавать правовую надстройку» .

Среди актов, издававшихся с целью ускорения процесса подготовки и рассмотрения документов по созданию зон, а также для проведения эксперимента (а это само по себе трудно считать правовыми основами), можно назвать следующие: Постановление Кабинета Министров Украины «О состоянии подготовки документов для создания специальной (свободной) экономической зоны в Закарпатской области» (от 1 июня 1993 г.), Распоряжение Президента Украины «О Комиссии по подготовке документов о внедрении прогрессивных форм и методов предпринимательской деятельности в Волынской области» (от 21 марта 1995 г.), Указ Президента Украины «Об экономико-технологическом эксперименте в Бродовском районе Львовской области» (от 25 марта 1994 г.), Указ Президента Украины «О мерах по проведению эксперимента в Северочерноморской экспериментальной экономической зоне «Сиваш» (от 17 ноября 1995 г.), Постановление Кабинета Министров Украины «Об экономико-технологическом эксперименте в Бродовском районе Львовской области» (от 14 июня 1994 г.) и др.

В соответствии с Законом Украины «Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон». специальная (свободная) экономическая зона определяется как часть территории Украины, на которой устанавливается специальный правовой режим экономической деятельности, а также порядок применения и действия законодательства Украины. На территории специальной (свободной) экономической зоны вводятся льготные таможенные, валютно-финансовые, налоговые и другие условия экономической деятельности национальных и иностранных юридических и физических лиц. Статус и территория специальной (свободной) экономической зоны, а также срок, на который создается зона, определяются Верховной Радой Украины путем принятия отдельного Закона для каждой конкретной зоны. При этом Закон о создании отдельно взятой зоны не может противоречить вышеуказанному Закону Украины. Анализ этого Закона показывает, что не случайно было принято именно такое наименование зон: они будут не столько действительно экономически свободными, сколько особыми, специальными. Интересно отметить в этой связи, что в ст. 24 Закона Украины «О внешнеэкономической деятельности» рассматриваемый здесь институт именуется как «специальная экономическая зона» .

Основными целями создания СЭЗ являются:

ускорение социально-экономического развития региона и совершенствование отраслевой структуры его производства с последующим объединением экономики СЭЗ или ее отдельных производств с хозяйственной структурой окружающего региона;