Публичные слушания. 
Муниципальное право России

Публичные слушания являются новой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Нельзя согласиться с авторами, которые утверждают, что публичные слушания — это форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также что институт публичных слушаний не является принципиально новым для российского права^[1]. С точки зрения осуществления местного самоуправления ранее институт публичных слушаний не применялся. Отдаленным его аналогом можно рассматривать так называемые общественные слушания по принятию различных муниципальных правовых актов (в основном уставов муниципальных образований).

Решение, принятое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный характер для местных органов власти. По этой причине институт публичных слушаний нельзя назвать формой непосредственного осуществления местного самоуправления. Публичные слушания призваны обеспечить более тесное общение населения муниципального образования с органами местного самоуправления, оперативно информировать органы местного самоуправления о позиции жителей по важным вопросам жизни муниципальных образований. Целью их проведения является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Одной из целей проведения публичных слушаний Положение о публичных слушаниях в городском поселении «Рабочий поселок Ванино» Ванинского муниципального района Хабаровского края (утверждено решением Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Ванино» Ванинского муниципального района Хабаровского края от 23.05.2005 № 9) закрепляет осуществление связи органов местного самоуправления поселения с его населением.

Публичные слушания проводятся с обязательным участием жителей муниципального образования.

В обязательном порядке в соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и ст. 39, 40, 46 Градостроительного кодекса на публичные слушания выносятся:

• 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;
• 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
• 3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
• 4) проекты правил землепользования и застройки;
• 5) проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;
• 6) проекты правил благоустройства территорий;
• 7) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• 8) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• 9) вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
• 10) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Также публичные слушания могут проводиться и по проектам иных муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы местного значения.

Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования определяется порядок организации и проведения публичных слушаний. Указанный порядок должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Федеральное законодательство выделяет следующие стадии проведения публичных слушаний.

I. Инициатива населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Инициаторами проведения публичных слушаний являются: население, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования. Кто из указанных субъектов и в каком случае инициирует проведение публичных слушаний, регламентируется уставом муниципального образования либо нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

II. Назначение публичных слушаний. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

III. Заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний.

IV. Опубликование проекта муниципального правового акта либо информации о содержании данного проекта для заблаговременного ознакомления с ним жителей муниципального образования.

V. Непосредственно проведение публичных слушаний. Участниками публичных слушаний являются жители муниципальных образований. Муниципальные правовые акты могут несколько уточнять список участников. Например, Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное решением Екатеринбургской городской Думы от 28.03.2006 № 21/22, выделяет участников публичных слушаний с правом выступления и без права выступления. Участниками с правом выступления являются: жители муниципального образования, которые внесли в оргкомитет в письменной форме свои предложения и рекомендации по выносимым на публичные слушания вопросам не позднее чем за семь дней до даты проведения публичных слушаний (причем в данном случае имеются в виду и депутаты городской Думы); глава Екатеринбурга (уполномоченные им представители); члены оргкомитета; иные лица по решению большинства участников публичных слушаний. Участниками публичных слушаний без права выступления могут быть все остальные жители муниципального образования.

Аналогично в г. Ревда Свердловской области участниками публичных слушаний являются в равной мере депутаты, должностные лица администрации, представители от населения, специалисты, другие жители. Кроме того, правом выступать на публичных слушаниях обладают все жители, которые успели подать заявки до публичных слушаний. Депутаты и должностные лица администрации вправе выступать на публичных слушаниях в любом случае (решение Ревдинской районной Думы от 26.10.2005 № 232 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе Ревда»), что является не совсем верным подходом, поскольку, несмотря на то что с властной позиции муниципальные депутаты выделяются среди прочего населения, в данной ситуации они не должны иметь преимуществ в качестве участников публичных слушаний. Интересная норма содержится в Положении о публичных слушаниях в муниципальном образовании г. Новоуральск, утвержденном решением городской Думы г. Новоуральска от 27.04.2005 № 47: предварительный состав участников слушаний определяется организаторами публичных слушаний. Данная норма несколько ущемляет права местного сообщества, поскольку принимать участие в публичных слушаниях может любой житель муниципального образования.

VI. Опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Решения, принятые по результатам публичных слушаний, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию), а также обязательному рассмотрению и обсуждению представительным органом муниципального образования. Более того, согласно ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет. Тем не менее в соответствии с законодательством при опубликовании результатов публичных слушаний необходимо мотивированное обоснование принятых на слушаниях решений. Однако не совсем понятен термин «мотивированное обоснование». Представляется, что само по себе обсуждение какого-либо вопроса и опубликование результатов публичных слушаний уже является достаточной мотивацией. Непосредственно требования к содержанию заключения (решения), принятого по результатам публичных слушаний, федеральным законодательством не устанавливаются. Содержание результатов публичных слушаний может регламентироваться уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Тем не менее общие принципы организации местного самоуправления (публичный характер, законность, иные правовые, территориальные, организационные и экономические принципы) должны применяться и к решениям, принятым по результатам публичных слушаний. Часто в муниципальных правовых актах закрепляется, что по итогам публичных слушаний уполномоченный орган подготавливает заключение о результатах публичных слушаний, которое должно содержать мотивированные выводы по внесенным предложениям и замечаниям со ссылкой (при необходимости) на нормативные правовые акты. Федеральным законодательством юридическая сила решения, принятого по результатам публичных слушаний, прямо не устанавливается. Тем не менее муниципальные правовые акты устанавливают, что это решение носит для местных органов власти рекомендательный характер (см., например, п. 4 ст. 17 Устава Верхнесалдинского городского округа, принятого решением Верхнесалдинской районной Думы от 15.06.2005).

VII. Обсуждение результатов публичных слушаний соответствующим органом местного самоуправления. Несмотря на рекомендательный характер решения, принятого по результатам публичных слушаний, нельзя исключать возможность действительного, полного и достоверного учета мнения населения. При принятии правового акта, вынесенного на публичные слушания, необходимо соблюдать общий принцип организации местного самоуправления — решение вопросов местного значения исходя из интересов населения. Данная правовая позиция нашла отражение в постановлении Уставного суда Свердловской области от 30.06.2006 по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 1 решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 18.04.2006 № 38 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план города Верхней Салды» .

Указанные этапы являются обязательными при проведении публичных слушаний.

Однако уставы муниципальных образований или нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований могут закреплять и дополнительные этапы при проведении публичных слушаний. В таком случае соблюдение указанных этапов также будет являться обязательным.

Так, п. 1.8.4 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам в области градостроительной деятельности в МО Верхнесалдинский район закреплено, что уполномоченный на проведение публичных слушаний орган назначает председательствующего на публичных слушаниях; составляет план работы по подготовке и проведению публичных слушаний; решает иные вопросы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний^[2].

Обязательным моментом при проведении публичных слушаний должно быть соблюдение порядка, поскольку выносимые вопросы могут быть самыми разнообразными и «острыми». Поэтому в муниципальных правовых актах, регламентирующих проведение публичных слушаний, можно установить норму следующего содержания: «По решению большинства от присутствующих участников публичных слушаний любые лица, нарушающие общественный порядок, порядок проведения публичных слушаний либо иными действиями проявляющие неуважение к участникам публичных слушаний, удаляются из помещения, в котором проводятся публичные слушания. Меры по удалению из помещения такого участника публичных слушаний принимаются председателем публичных слушаний». Подобное положение позволит провести публичные слушания в спокойной обстановке.

• [1] Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право: учебник. СПб., 2005. С. 111, 112.
• [2] См.: Захаров И. В. Публичные слушания в системе местного самоуправления в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2006. № 4.