Муниципальная служба. 
Муниципальное право России

Общие вопросы муниципальной службы

Согласно ст. 2 Закона о муниципальной службе муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка^[1]. Из данного определения можно выделить ряд признаков муниципальной службы.

Во-первых, она является профессиональной деятельностью граждан, т. е. деятельностью на основе определенной совокупности теоретических знаний, практического опыта и трудовых навыков, которая обусловлена разделением труда, а также сто функциональным содержанием^[2].

Во-вторых, субъектами — носителями муниципальной службы являются граждане Российской Федерации, а также граждане иностранных государств — участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

В-третьих, муниципальная служба осуществляется на постоянной основе.

В-четвертых, муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Как определено в ст. 6 Закона о муниципальной службе, должность муниципальной службы — это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Классификация должностей муниципальной службы производится по нескольким основаниям. Так, в зависимости от органов и должностных лиц местного самоуправления, для обеспечения исполнения полномочий которых учреждаются должности муниципальной службы, различаются: 1) должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий выборных лиц представительного органа муниципального образования; 2) должности, учреждаемые для обеспечения полномочий представительного органа муниципального образования; 3) должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы муниципального образования; 4) должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), его отраслевых и территориальных органов; 5) должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий иных органов местного самоуправления; 6) должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий избирательной комиссии муниципального образования.

Именно гак классифицированы должности муниципальной службы в реестре муниципальных должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, который утвержден Законом области от 14.06.2005. В соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ образуются должности муниципальной службы в конкретных муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования «город Екатеринбург» к должностям, учреждаемым в администрации города, отнесены первый заместитель, заместители главы администрации, главы администраций районов, их заместители, руководители органов администрации города Екатеринбурга и др.

Кроме классификации должностей муниципальной службы в зависимости от органов и должностных лиц местного самоуправления, для обеспечения исполнения полномочий которых учреждаются эти должности, должности муниципальной службы подразделяются на категории и группы. По функциональному назначению должностей муниципальной службы они могут классифицироваться по аналогии с должностями гражданской службы на следующие категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты^[3].

К руководителям относятся должности руководителей и заместителей руководителей муниципальных органов и их структурных подразделений (аппарата представительного органа муниципального образования, местной администрации), руководителей и заместителей руководителей территориальных органов местной администрации и их структурных подразделений, руководителей и их заместителей иных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений избирательной комиссии муниципального образования.

Помощники (советники) — это должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим муниципальные должности, руководителям муниципальных органов в реализации их полномочий. Например, в реестре муниципальных должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, предусмотрены должности советника председателя представительного органа муниципального образования, советника заместителя председателя представительного органа муниципального образования, а также помощников указанных должностных лиц, советника главы муниципального образования, помощника главы муниципального образования.

Специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения муниципальными органами установленных задач и функций. К ним относятся главные специалисты, ведущие специалисты, специалисты первой категории и специалисты второй категории.

Должности обеспечивающих специалистов учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-хозяйственного и иного обеспечения деятельности муниципальных органов. Их наименования, как правило, совпадают с наименованиями должностей специалистов.

Должности муниципальной службы подразделяются также на группы: высшие должности, главные должности, ведущие должности, старшие должности, младшие должности.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» классифицируются на высшую, главную и ведущую группы должностей муниципальной службы. Так, руководитель аппарата представительного органа муниципального образования, глава местной администрации и его заместители относятся к высшим должностям муниципальной службы. К главным отнесены должности руководителя отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации. В группу ведущих должностей входят заместители руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации и руководители структурных подразделений этих органов. Старшие должности муниципальной службы замещают заместители руководителей структурных подразделений отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации, главные и ведущие специалисты. Наконец, группу младших должностей образуют специалисты 1-й категории и специалисты 2-й категории.

Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.

В-пятых, замещение должностей муниципальной службы осуществляется путем заключения трудового договора (контракта). Это означает, что в отличие от государственных гражданских служащих, с которыми заключается служебный контракт, муниципальные служащие проходят службу на основе трудового договора. И лишь с главой местной администрации заключается контракт. Второй стороной трудового договора с муниципальным служащим выступает наниматель, которым является муниципальное образование и от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Наряду с понятиями «муниципальная служба» и «муниципальная должность» ключевым понятием является «муниципальный служащий». Статья 10 Закона о муниципальной службе устанавливает, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. От муниципальных служащих следует отличать лиц, замещающих выборные муниципальные должности (глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований и др.), а также лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований. Они не являются муниципальными служащими.

Федеральный законодатель установил, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе (ст. 3). Согласно ст. 11 ТК на муниципальных служащих действие трудового законодательства и других актов, содержащих нормы трудового нрава, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ о муниципальной службе. Очевидно, что в ТК формулировка более точная, чем в ст. 3 Закона о муниципальной службе.

Правовое регулирование отношений муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном уровнях.

К федеральной компетенции, в частности, относится: установление исходных для муниципальной службы понятий (муниципальная служба, должность муниципальной службы, наниматель для муниципального служащего, представитель нанимателя (работодателя), др.); проведение классификации должностей муниципальной службы и определение структуры основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы; установление соотношения законодательства о муниципальной службе и иных разделов законодательства, в первую очередь трудового законодательства; закрепление основных принципов муниципальной службы, сущности взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы РФ; установление правового статуса муниципальных служащих, условий и порядка поступления на муниципальную службу; оснований расторжения трудового договора с муниципальными служащими. Необходимо особо прокомментировать содержание ч. 2 ст. 19 Закона о муниципальной службе. Оно по существу аналогично п. 2 ст. 20.1 Федерального закона от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»^[4]. Разница лишь в том, что в Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ был определен предельный возраст для нахождения на службе — 60 лет. В Законе о муниципальной службе предельный возраст повышен до 65 лет и установлен в ч. 2 ст. 13. Однако речь идет не о предельном возрасте, а о продлении срока нахождения на службе после достижения предельного возраста. Приведенная выше формулировка п. 2 ст. 20.1 Федерального закона от 08.01.1998 № 8-ФЗ стала причиной ошибок в законодательстве ряда субъектов РФ и в правоприменении.

Федеральное законодательство, как трудовое, так и о муниципальной службе регулирует основные вопросы рабочего (служебного) времени и времени отдыха муниципальных служащих (ст. 20, 21 Закона о муниципальной службе). Федеральный законодатель определил общие принципы оплаты труда муниципальных служащих (ст. 22), гарантии (ст. 23).

Ряд вопросов муниципальной службы решаются совместно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Так, согласно ст. 10 Закона о муниципальной службе муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Виды поощрений муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ (ст. 26 Закона о муниципальной службе).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют не только акты федеральных органов власти, но и конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В ряде статей Закона о муниципальной службе определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего полномочия законодательных органов. Законами субъектов РФ утверждаются реестры должностей муниципальной службы (ч. 2 ст. 6), соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ (ч. 2 ст. 8), типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы (ч. 2 ст. 9), типовые положения о проведении аттестации муниципальных служащих (ч. 7 ст. 18). Порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска определяются законом субъекта РФ (ч. 5 ст. 21). Законами субъекта РФ определяются также предельные нормативы оплаты труда муниципальных служащих (ч. 3 ст. 22), порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности (ч. 2 ст. 25). Органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы (ч. 2 ст. 35).

Федеральный законодатель применительно к отношениям муниципальной службы очерчивает полномочия и муниципальных образований. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о муниципальной службе правовые основы муниципальной службы определяются уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан и иными муниципальными правовыми актами. В уставе муниципального образования должны, например, содержаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, дополнительные гарантии муниципальным служащим (ч. 3 ст. 9, ч. 3 ст. 23 Закона о муниципальной службе).

Представительные органы муниципальных образований решают следующие вопросы муниципальной службы: порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, размеры должностных окладов, а также размеры ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления.

Целый ряд вопросов муниципальной службы регулируется муниципальными правовыми актами. Их могут принимать как главы муниципальных образований, так и исполнительные органы местного самоуправления. Речь идет о видах поощрения муниципального служащего и порядке его применения, порядке ведения реестра муниципальных служащих, порядке, условиях, сроках проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы.

Регулирование муниципальной службы осуществляют отдельные органы местного самоуправления как представители нанимателя (работодателя). Согласно ч. 3 ст. 17 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией. Кроме того, ч. 1 ст. 19 данного Закона предусматривает, что трудовой договор с муниципальными служащими может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя). По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих, а также может уволить муниципального служащего в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации.

Закон о муниципальной службе предусматривает некоторое сужение прав органов местного самоуправления в регулировании вопросов муниципальной службы по сравнению с Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ. Так, если ранее права и обязанности муниципальных служащих устанавливались уставом или нормативным правовым актом органов местного самоуправления, то сейчас они практически полностью изложены в ст. 11 и 12 Закона о муниципальной службе. Кроме того, если Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ в ст. 14 предусматривал, что дисциплинарные взыскания должны содержаться в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, то в настоящее время перечень этих взысканий дан в ст. 27 Закона о муниципальной службе.

В Законе о муниципальной службе содержатся и иные полномочия органов власти различного уровня по регулированию вопросов муниципальной службы.

Муниципальная служба включает как внешние, так и внутренние отношения. Внешние отношения муниципальной службы охватывают связи муниципальных служащих с гражданами, другими органами местного самоуправления, государственными органами, учреждениями, организациями, должностными лицами. Они носят комплексный характер и регулируются нормами муниципального, административного, гражданского, финансового и других отраслей права. Внутренние отношения муниципальной службы складываются между муниципальными служащими, между муниципальными служащими и руководителями органов местного самоуправления. Они также имеют различную отраслевую принадлежность. Так, отношения по организации муниципальной службы и управлению ею регулируются нормами муниципального права. Эти отношения связаны с определением структуры органов местного самоуправления, установлением муниципальных должностей муниципальной службы и их классификацией, квалификационных требований к должностям, созданием кадрового резерва, порядка ведения личных дел муниципальных служащих, порядка подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих и др.

Отношения же по поводу приема граждан на муниципальную службу, порядка прохождения службы, служебного времени, времени отдыха, охраны труда служащих, денежного содержания, дисциплинарной и материальной ответственности, аттестации, прекращения служебных отношений, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих строятся по линии организации и управления совместным трудом, в силу чего выступают как внутриколлективные и носят характер производственного, а не муниципального управления. Поэтому они принадлежат к предмету трудового, а не муниципального права, что вытекает из ч. 2 ст. 3 Закона о муниципальной службе, согласно которому на муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным Законом. Законодательством о труде регулируются и иные отношения, связанные со служебными трудовыми отношениями на муниципальной службе (по объединению в профсоюзы, по социальному партнерству, по разрешению споров и др.). Те же отношения, которые возникают по поводу предоставления муниципальным служащим медицинской помощи, пенсий, пособий, социального обслуживания, мер социальной поддержки и т. п., регулируются нормами права социального обеспечения.

Специального рассмотрения требует вопрос об учете положений ТК в регулировании трудовых служебных отношений муниципальных служащих. Согласно ст. 11 ТК особенности регулирования труда отдельных категорий работников (а значит, и муниципальных служащих) устанавливаются в соответствии с ТК и иными федеральными законами. А в соответствии с ст. 6 ТК особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, а также виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения отнесены к ведению федеральных органов. Органы государственной власти субъектов РФ, указывается в ст. 6, принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Это означает, что в законах субъектов РФ о муниципальной службе не должны содержаться правовые нормы о порядке заключения, изменения и прекращения трудового договора, дисциплинарных взысканиях и ограничениях муниципальных служащих. Тем более не должны содержаться подобные нормы в уставах муниципальных образований и нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

• [1] Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: учебник. М., 2006. С. 334.
• [2] Борзункова О. А., Краснов К). К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М" 2007. С. 29.
• [3] Борзункова О. А., Краснов Ю. К. Указ. соч. С. 73.
• [4] Утратил силу с 1 июня 2007 г.