Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Граждане и организации, а также государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

Инициировать производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части могут как граждане и организации, так и определенные органы и должностные лица (рис. 4.3).

Рис. 4.3. Субъекты административно-процессуальных правоотношений, инициирующие производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов Поскольку понятие нормативного правового акта законодательно не определено и в правоприменительной практике трактовалось по-разному, Верховный Суд РФ в целях устранения этой правовой неопределенности неоднократно уточнял содержание понятия нормативного правового акта.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» было указано, что нормативные правовые акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В 2000 г. Пленум Верховного Суда уточнил, что нормативный правовой акт должен быть издан в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом^[1].

В последующем сформулированное определение нормативного правового акта было воспроизведено в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» .

В 2007 г. Верховный Суд РФ вновь обратился к вопросу о разъяснении понятия нормативного правового акта и в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» сформулировал следующие существенные признаки, характерные для нормативного правового акта:

• • издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• • наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Следует иметь в виду, что граждане и организации в порядке гл. 24 ГПК РФ вправе оспорить не просто нормативный, а нормативный правовой акт. Объясняется это тем, что наряду с нормами права, которые содержатся в нормативных правовых актах, в настоящее время действует множество норм, не имеющих правового характера и значения. Эти нормы также могут быть закреплены в письменной и иной документальной форме. Например, правила обращения с электротехникой определяющиеся в инструкциях, содержат технические, а не правовые нормы. В смешанных актах, таких как государственные стандарты, с одной стороны, содержатся определенные технические требования к качеству продукции, не являющиеся правовыми нормами, а с другой — устанавливаются нормы права, в соответствии с которыми нарушение технических требований строго запрещается и влечет ответственность по закону^[2].

Нормативный характер оспариваемого акта может определяться по содержанию как основного текста документа, так и приложений, утвержденных данным актом (типовых, примерных положений и др.), в связи с нормативным содержанием последних.

Таким образом, нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:

• • издаются компетентными органами (государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами);
• • содержат общеобязательные предписания — нормы права;
• • рассчитаны на неоднократное применение;
• • адресованы неопределенному кругу лиц;
• • действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовой нормой.

Во многих субъектах РФ существуют специальные законы, определяющие понятие нормативного правового акта и указывающие требования к ним^[3]. Существуют общие для исполнительных органов Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009.

Определение правового акта как нормативного предполагает оценку не только его содержания, но и формы^[4], а также порядка подготовки и издания.

Нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации и опубликованию, вступают в силу в установленном порядке^[5].

Нормативный правовой акт, как объект административных правоотношений, регулирующий деятельность неограниченного круга физических и юридических лиц, должен быть зарегистрирован в Минюсте России и опубликован в общероссийском издании, доступном для каждого субъекта правовых отношений.

Минюст России вправе:

• • осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации;
• • при необходимости запрашивать нормативные правовые акты на государственную регистрацию;
• • передавать в средства массовой информации сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации;
• • передавать в средства массовой информации сведения об актах, признанных Верховным Судом РФ или Высшим Арбитражным Судом РФ не соответствующими законодательству.

Необходимо иметь в виду, что по смыслу ст. 253 ГПК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь нормативные правовые акты, действующие на момент рассмотрения заявленных требований, которые могут влечь нарушение прав и свобод граждан. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь уже не могут^[6].

Однако при этом следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами^[7].

• [1] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2000 № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» .
• [2] Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1997. С. 340−341.
• [3] Например: Закон Челябинской области от 30.05.2002 № 8730 «О нормативных правовых актах Челябинской области»; Закон Курганской области от 08.11.2004 № 444 " О нормативных правовых актах Курганской области" и др.
• [4] См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г.
• [5] Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» .
• [6] См., например: Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14.03.2003 по заявлению гр. Л. А. Вихровой, Е. И. Каревой, В. Н. Масловой и по заявлению прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 29.11.1993 № 958-р «О порядке передачи гражданам в собственность или пожизненное наследуемое владение ранее предоставленных земельных участков» .
• [7] Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 244−0 «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» .