Россия — международный заемщик и кредитор

Внешний долг России: методы оценки

В России применяются два метода оценки внешнего долга. Банк России, руководствуясь международной методологией, считает внешним долгом обязательства перед нерезидентами (резидентный критерий).

Министерство финансов РФ исходит из валютного критерия, согласно которому внешним долгом являются обязательства, номинированные в иностранной валюте. Поэтому оценки внешнего долга Байка России и Минфина не совпадают. Дело в том, что часть валютных долговых обязательств (еврооблигаций, облигаций внутреннего валютного займа) принадлежит резидентам — российским структурам (например, Сбербанку или ВТБ), а часть рублевых обязательств — нерезидентам. Данные Минфина, но государственному внешнему долгу, например, были почти всегда несколько больше, чем у Банка России. Исключение составил короткий период накануне и после дефолта 1998 г., когда значительная часть государственных облигаций, номинированных в рублях, принадлежала нерезидентам (рис. 10.1).

Рис. 10.1. Динамика суверенного внешнего долга России по оценке Банка России и Минфина России.

Приведенные данные свидетельствуют о больших успехах России в снижении долговой зависимости, достигнутых в первом десятилетии 2000;х гг. При этом оценки Минфина России, который занимается управлением государственным долгом России, выше.

Если в начале 1985 г. СССР в списке стран с частично конвертируемой валютой занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), то к моменту своего развала оказался на втором месте, уступая только Бразилии.

Советский внешний долг как составная часть внешнего долга России. Первоначально советский долг был разделен между всеми государствами, образовавшимися па территории бывшего СССР.

В Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР (4 декабря 1991 г.) были закреплены конкретные доли каждого из новых государств во внешнем долге и активах СССР. При определении этих показателей использовался метод факторного анализа на базе четырех показателей за 1986—1990 гг.: удельного веса республик в экспорте, импорте товаров и услуг, национальном доходе и численности населения СССР. На основании таких расчетов была определена доля России в размере 61,3%, Украины — 16,4%, Беларуси — 4,1%, Казахстана — 3,9% и т. п. В соответствии со ст. 3 Договора гарантии прав собственности каждой из участниц соглашения на причитающуюся ей долю активов СССР обеспечиваются при условии обязательного участия в погашении государственного долга.

Однако эти условия выполняла практически только Россия, которая согласилась взять на себя обслуживание всего советского долга в обмен на пулевой вариант (Zero Option), по которому бывшие советские республики соглашались на переход в собственность России всех причитавшихся им активов бывшего СССР (долговые требования и имущество за рубежом, золотовалютные резервы). Соответствующие соглашения были подписаны в 1992— 1994 гг., но не все из них сразу вступили в законную силу, так как предусматривали их ратификацию парламентами своих государств. По этой причине договор с Грузией вступил в законную силу только в 2001 г., а договор с Украиной не действует, давая юридические основания украинской стороне предъявлять претензии к России по поводу заграничной собственности и других активов бывшего СССР.

Политика управления внешним долгом

Целесообразно условно выделить четыре этапа в развитии внешнего долга России. Первый этап (с 1991 г. до дефолта 1998 г.) характеризуется интенсивным наращиванием внешнего долга. В этот период формировался собственный опыт решения долговых проблем и были допущены существенные просчеты в управлении внешним долгом под влиянием таких специфических факторов, как:

• • отсутствие практических навыков управления внешним долгом;
• • издержки психологии «великой державы» и «мирового кредитора», не позволившей просить о списании значительной части долга;
• • наличие крупных топливно-сырьевых ресурсов, обеспечивающих регулярный приток валюты в страну, которая могла обеспечить обслуживание долга;
• • необоснованные надежды на быстрый успех экономических преобразований и значительную долгосрочную экономическую помощь Запада.

Советский внешний долг, взятый в 1992 г. Россией, отягощал экономику, затрудняя ее реформирование. В последующем уже сама Россия прибегла к новым внешним заимствованиям. При этом огромный объем долговых обязательств, взятый Россией, не сделал более осторожной политику новых внешних заимствований. К концу 1999 г. внешний долг, возникший у самой России, составил почти 50 млрд долл., общий его объем превысил 158 млрд долл., его отношение к ВВП достигло критической отметки в 120%.

Главной причиной усиления долговой зависимости стал характерный для 1990;х гг. дефицит государственного бюджета, который в значительной мере финансировался за счет внутренних и внешних заимствований. Ситуацию усугубляла неэффективность налоговой системы как в отношении обоснованности уровня налогообложения, так и качества налогового администрирования.

Для обслуживания огромного внешнего долга Россия прибегла к новым заимствованиям. Хотя проведенные в середине 1990;х гг. реструктуризации долгов Парижскому и Лондонскому клубам, а также ряду других кредиторов дали некоторое облегчение, выплаты по долгу только в 1994—1998 гг. составили более 34 млрд долл. Это соответствовало приросту внешнего долга за тс же годы (около 33 млрд долл.).

Особенно большой рост российского внешнего долга произошел в кризисный 1998 г. (более 20 млрд долл.). Внешние займы использовались в это время для выплат по непомерно разросшемуся внутреннему долгу, а также для конверсии рублевых долговых инструментов. В июле 1998 г. на специальном аукционе были обменены рублевые гособлигации (на сумму не менее 37 млрд руб. (около 6 млрд долл.), или примерно 9% всего внутреннего долга) на еврооблигации, погашаемые в 2005 г. и 2018 г.

Объявленный в августе 1998 г. дефолт по внутреннему долгу (номинированных в рублях государственных казначейских обязательствах (ГКО) и облигациях федерального займа (ОФЗ)) стал непосредственной причиной дестабилизации российского финансового рынка, усиления полномасштабного экономического кризиса с крайне неблагоприятными последствиями, в том числе для обслуживания внешнего долга.

Объем внутренних заимствований по линии ГКО и ОФЗ достиг к июню 1998 г. примерно 430 млрд руб. (почти 70 млрд долл.). Причем на долю нерезидентов приходилось более трети всех ГКО — ОФЗ. Дело в том, что для удешевления внутренних заимствований за счет привлечения иностранных инвесторов в феврале 1996 г. было принято решение об их допуске на рынок ГКО — ОФЗ. Первоначально были введены серьезные ограничения на участие нерезидентов: допустимый уровень валютной прибыли (сначала 25%, затем 19%), запрет на операции на вторичном рынке (был снят в августе 1996 г.), минимальный срок обмена рублевой прибыли на инвалюту (не ранее трех месяцев) и т. п. С апреля 1997 г. постепенно введены либеральные условия привлечения иностранного капитала вплоть до отмены практически всех ограничений на вложение средств зарубежными инвесторами с 1 января 1998 г. К концу этого периода резко снизился кредитный рейтинг России, и возникли трудности с новыми заимствованиями. Девальвация рубля в 1998 г. привела к увеличению стоимости обслуживания внешнего долга.

Второй этап (с конца 1998 г. по 2001 г.) связан с постдефолтным шоком и началом пересмотра долговой политики. В данный период по инерции сохранились некоторые старые подходы к управлению внешней задолженностью, что выразилось в стремлении добиться от иностранных кредиторов новых отсрочек платежей и дисконта при реструктуризации долга. Это объясняется тем, что скачкообразный рост курса доллара по отношению к рублю в течение первых кризисных месяцев сделал непосильным для бюджета обслуживание внешнего долга.

Россия приостановила выплаты по реструктурированным ранее долгам и в ноябре 1998 г. обратилась к Парижскому и Лондонскому клубам с просьбой о новой реструктуризации своих обязательств с целью снижения долговой нагрузки до уровня, соответствующего бюджетным возможностям. В декабре 1998 г. была выплачена часть процентных платежей в форме дополнительно выпущенных валютных облигаций (216 млн долл.), но валютные выплаты (362 млн долл.) не производились, а было предложено выпустить на эту сумму дополнительные валютные облигации. Это давало юридическое основание объявлению дефолта и предъявлению судебных исков к Внешэкономбанку. Однако большинство кредиторов предпочло проведение переговоров.

В этот период в условиях ухудшающегося финансового положения страны удалось добиться частичной реструктуризации задолженности перед кредиторами Парижского клуба и полной реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом.

Исторический экскурс. В качестве основы для переговорной позиции со странами Парижского клуба была выбрана хорошо зарекомендовавшая себя в первой половине 1990;х гг. тактика частичного обслуживания долга, когда полностью осуществлялись только платежи по новому долгу России, и процентные платежи по советскому долгу, а по вопросу о выплате советского долга велись переговоры об отсрочке. Страны Парижского клуба предоставили России эту отсрочку по текущим платежам. 1 августа 1999 г. с Парижским клубом было заключено многостороннее соглашение о реструктуризации приходящихся на период с 1 июля 1999 г. по 31 декабря 2000 г. платежей в размере 8,1 млрд долл. (15,9% от общей задолженности России перед странами Парижского клуба). В результате эти платежи удалось сократить до 620 млн долл. Однако в 2001 г. Парижский клуб отказался пойти на вторую (после 1996 г.) глобальную реструктуризацию российской задолженности.

Договоренности 1999—2000 гг. с Парижским клубом создали положительный фон для переговоров с Лондонским клубом, но они были сложными. Некоторые зарубежные банки, особенно пострадавшие в результате дефолта 1998 г., заняли жесткую позицию в отношении списания задолженности России. Восемь раундов этих переговоров завершились соглашением о реструктуризации задолженности от 11 февраля 2000 г. в размере 31,8 млрд долл. Кредиторы Лондонского клуба согласились списать от 33 до 37,5% задолженности по валютным облигациям, обменять их на новые со сроком погашения в 2030 г., а также капитализировать задолженность по просроченным процентам и конвертировать ее без дисконта в новые бумаги, погашаемые в 2010 г. с шестилетним льготным периодом.

Третий этап управления внешним долгом (2001—2009 гг.) был подготовлен новой экономической политикой, направленной на улучшение макроэкономических показателей, сбалансированность бюджета, увеличение его доходов и уменьшение неоправданных государственных расходов. Это позволило обеспечить выплаты не только по процентам, но и по погашению основного долга.

Другим направлением ослабления внешнедолговой зависимости России стало заметное уменьшение внешних государственных заимствований. В начале 2000;х гг. этому способствовало резкое удорожание займов для России с ее низким после дефолта суверенным кредитным рейтингом.

С 2003 г. стали разрабатываться среднесрочные трехлетние стратегии в области государственного долга на основе новых подходов к долговой политике. С учетом этих стратегий Министерство финансов составляло Программы государственных внутренних и внешних заимствований, в которых значительно сокращался объем внешних займов.

Россия отказалась от прежней политики «выпрашивания» постоянных отсрочек по погашению советского долга и приступила к его обслуживанию в полном объеме. Такой новый подход способствовал активизации долговой политики по всем направлениям. В частности, были достигнуты договоренности со странами, не являющимися членами Парижского клуба, о реструктуризации задолженности, образовавшейся в основном во времена СССР, о ее погашении или выкупе с дисконтом. В их числе бывшая ГДР, Чехия, Словакия, Таиланд, государства бывшей СФРЮ, Оман, Кувейт, Южная Корея, Турция, Китай и др.

Переходу к активной политике по управлению государственным долгом способствовало улучшение общих условий экономического развития России (рост доходов бюджета и золотовалютных резервов, растущее положительное сальдо торгового баланса и т. п.). Такая политика проявляется в постоянной работе со всеми кредиторами и категориями долга, усилении взаимодействия различных ветвей государственной власти и проведении ими энергичных и ответственных действий в данной области. Реализация активной долговой политики привела к более интенсивному поиску взаимовыгодных решений долговой проблемы, способствовала появлению новых инструментов управления государственным долгом.

Активная долговая политика включает применение всех известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием различных долговых свопов, товарных поставок в погашение долга, досрочного выкупа и погашения долга с дисконтом, умелого использования геополитических факторов и т. п.

Примером такой активной политики стало урегулирование долга перед бывшей ГДР, требования по которому перешли к Германии. В апреле 2002 г. с Германией было подписано пакетное соглашение, согласно которому за долг перед бывшей ГДР (6,4 млрд переводных рублей) Россия должна выплатить 500 млн евро, в том числе 350 млн в 2002 г., в 2003 г. — 75 млн и остальные 75 млн евро — до 1 февраля 2004 г. Одновременно Россия обязалась погасить долг перед Германией в рамках Парижского клуба, а Германия — разморозить гарантийную линию агентства «Гермес» по страхованию инвестиций и увеличить ее с 500 млн до 1 млрд евро. 29 января 2004 г. Россия полностью выполнила свои обязательства перед Германией по погашению советского долга перед бывшей ГДР.

В 2002, 2006, 2009 гг. постепенно была погашена коммерческая задолженность перед иностранными фирмами, поставлявшими товары в СССР, а также перед бывшими банками СЭВ — МИБ и МВЭС. Реструктуризация коммерческой задолженности была осуществлена на условиях ее частичного списания и выпуска новых цепных бумаг (еврооблигаций) взамен остальной части долга.

На этом этапе управления внешним долгом стали активнее применяться нефинансовые формы его погашения. В частности, погашение задолженности за счет товарных поставок позволило не только ускорить урегулирование задолженности, но и дало определенную экономию бюджетных средств. Государство оплачивало экспортерам их поставки в счет погашения задолженности с дисконтом (примерно 20%) от контрактной стоимости поставок. При этом государственные заказы на такие поставки способствовали увеличению занятости, росту налоговой базы бюджета, повышению инвестиционного потенциала российских предприятий-экспортеров.

Принципиально новой тенденцией в урегулировании внешнего долга России стало его досрочное погашение. Оно началось еще в 2001 г., когда были сделаны первые досрочные выплаты, но кредитам МВФ в размере 2,5 млрд долл., чтобы снизить риск невыполнения обязательств по обслуживанию долга в 2003 г., которые могли стать чрезмерными с точки зрения концентрации платежей.

В последующем практика досрочных выплат была продолжена благодаря устойчивому экономическому росту и накоплению финансовых резервов. Россия полностью рассчиталась по кредитам МВФ в 2005 г., а также по задолженности перед странами Парижского клуба и некоторыми другими официальными кредиторами.

На основе договоренности о досрочном погашении задолженности Парижскому клубу оно было проведено в два этапа. В 2005 г. было погашено 15 млрд долл. и в 2006 г. — 21,6 млрд долл. долга, но номиналу, хотя предварительно рассчитывали на дисконт в 10%. В 2006 г. России пришлось выплачивать кредиторам Парижского клуба своеобразную премию в 1 млрд долл. Эти дополнительные платежи в связи с досрочным погашением задолженности были обусловлены тем, что в условиях экономического подъема российской экономики возросла приведенная стоимость этого долга.

Приведенная, или чистая текущая стоимость (ЧТС) долга, рассчитывается как сумма всех будущих платежей по обслуживанию долга (основного долга и процентов), дисконтируемая на величину выплат, которые должны поступить от заемщика, исходя из текущих рыночных процентных ставок. Поскольку рыночные ставки заимствований для России снизились, она получала при досрочном погашении долга преимущества по сравнению с выплатой долга по первоначальным графикам. А кредиторы при этом упускали свою потенциальную выгоду от процентных платежей. Особенно на выплате с премией настаивала Германия — главный кредитор (около 40% российской задолженности странам Парижского клуба).

Германия выпустила в 2004 г. через специально созданную для этого компанию облигации на 5 млрд евро, обеспеченные российским долгом. При их размещении инвесторы получили 6—9% дисконта в зависимости от условий трех траншей этих цепных бумаг, выпущенных па 3,5 и 10 лет. Первое досрочное погашение долга Парижскому клубу (15 млн долл. в 2005 г.) не коснулось данных бумаг, так как их обеспечение российским долгом оказалась за рамками этого соглашения. Однако второе досрочное погашение значительно повышало качество этих бумаг, т. е. увеличивало их рыночную стоимость. Поэтому для их выкупа Германия требовала от России премии. По условиям Парижского клуба должник обязан предложить не худшие условия остальным кредиторам, что привело к завышению стоимости выкупа российского долга.

Активная долговая политика позволила существенно сократить объем внешнего долга и улучшить его структуру. Значительно возрос удельный вес долговых инструментов, торгующихся на рынке: с менее 17% всего долга в начале 2000 г. до почти 82% в начале 2012 г. (табл. 10.13).

Таблица 10.13. Структура государственного внешнего долга России, на начало соответствующего года, млрд долл.

* ОВГВЗ — облигации внутреннего государственного валютного займа; ОГВЗ — облигации государственного валютного займа.

Источник: данные Минфина России (URL: minfin.ru).

Четвертый этап связан с внесением корректив в долговую политику в связи с мировым финансово-экономическим кризисом, начавшимся в 2008 г. и переросшим в 2011—2012 гг. в глобальный долговой кризис, а также с изменениями в экономической стратегии России.

Новации в долговой политике определяются ее переориентацией на внутренние заимствования при финансировании образовавшегося с 2009 г. бюджетного дефицита. За один только 2011 г. внутренний долг России вырос на 36%, а по сравнению с 2000 г. он увеличился более чем в 7 раз. Внутренние заимствования составили в начале 2012 г. уже 76% всего государственного долга (рис. 10.2).

Рис. 10.2. Доля внешнего и внутреннего долга в совокупном суверенном госдолге, на начало года.

Источник: данные Минфина РФ (URL: minfin.ru).

Внутренние заимствования имеют ряд преимуществ перед внешними. С точки зрения государства ими легче управлять, а процентные выплаты по этому долгу в целом способствуют росту внутреннего спроса.

Однако стоимость внутренних заимствований, а также недостаточная емкость и развитость инфраструктуры национального финансового рынка существенно ограничивают возможность их увеличения. Кроме того, наращивание государственного внутреннего долга создает проблему вытеснения с рынка внутренних займов частных заемщиков, для которых госзаймы в условиях ограниченности спроса могут повысить цену заимствований.

Дополнительную нагрузку на финансовый рынок России создают рублевые займы, которые стали размещать на нем страны СНГ, зарубежные банки и компании. К этому добавляются риски, связанные с выпуском Минфином рублевых еврооблигаций для зарубежных рынков (около 90 млрд руб. в 2011 г.).

В этот период после продолжительного перерыва начались и новые государственные внешние заимствования. В 2010 г. Минфин России вышел на рынок еврооблигаций, разместив их на сумму 5,5 млрд долл. из расчета 4,7% годовых на срок 30 лет. Планируется провести новые размещения суверенных еврооблигаций. Пока эти незначительные внешние заимствования осуществляются, чтобы сохранить присутствие России как суверенного заемщика на мировом финансовом рынке и поддержать доступ российских корпораций к этому рынку.

В целом с точки зрения долговой устойчивости российская экономика находится в более благоприятном положении, чем многие развитые страны, оказавшиеся в тисках долгового кризиса. По состоянию на 1 января 2012 г. государственный долг России составил около 5,1 трлн руб., в том числе внутренний -4,0 трлн руб. внешний — 35,8 млрд долл. (эквивалентно 1,1 трлн руб.). К началу2012 г. отношение госдолга к ВВП составило только 10,4%, в том числе внешнего — 2,5%. В то же время серьезной проблемой стал быстрый рост корпоративной задолженности.