Кто и как пишет законы в России?

Словосочетание «писать законы» в последние годы стало широко употребляемой юридической формулой, однако вряд ли можно признать ее удачной.

Ю. А. Тихомиров, известный российский ученый-юрист Поскольку наша страна является федерацией, то законотворчеством занимаются многие органы государственной власти. Это приоритетное направление деятельности не только Федерального Собрания, но и 83 законодательных (представительных) органов субъектов РФ. При этом, как показывают исследования, прослеживается тенденция увеличения удельного веса региональных актов в общем количестве законов и других нормативных правовых актов, принимаемых в России.

Весьма представителен и круг лиц, правомочных вносить законопроекты, которые обязан рассмотреть парламент. На федеральном уровне право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).

В своих конституциях и уставах субъекты Федерации демонстрируют различные подходы к регламентации законодательной инициативы. Правом внесения законопроектов могут наделяться:

• • должностные лица и органы регионального уровня: депутаты законодательного органа и их объединения, высшие должностные лица и правительства субъектов РФ, уставные или конституционные суды, уполномоченные по правам человека, избирательные комиссии, счетные палаты;
• • федеральные структуры и отдельные их представители: члены Совета Федерации^[1], прокуроры, федеральные общие и арбитражные суды, юрисдикция которых распространяется на территорию субъекта, территориальные органы Министерства юстиции РФ;
• • муниципальные органы: представительные органы местного самоуправления^[2], главы муниципальных образований;
• • общественные объединения^[3].

В ряде субъектов РФ предусмотрена народная законодательная инициатива, т. е. внесение на рассмотрение представительного органа проектов законов, которые поддерживает определенное число избирателей^[4].

Далеко не всегда проекты законов разрабатываются субъектами законодательной инициативы. Так, правительственные законопроекты, как правило, готовят сотрудники аппарата профильного министерства или те коллективы, которые на конкурсной основе выиграли тендер на разработку проекта закона и заключили государственный контракт на оказание соответствующих услуг.

Разработкой законодательных актов занимаются также научные центры и вузы, юридические фирмы и консалтинговые структуры. Довольно часто общественные объединения и профессиональные сообщества (адвокатов, аудиторов, бухгалтеров, нотариусов, страховщиков), коммерческие организации, отстаивающие определенные экономические интересы, разрабатывают альтернативные инициативные проекты по вопросам своей деятельности. Соответственно, велика вероятность того, что российский юрист, независимо от того, где он работает, хотя бы однажды примет участие в подготовке проекта закона.

В юридической и общественно-политической литературе, посвященной законотворчеству, неоднократно обращалось внимание на низкое качество, декларативность, неполноту, противоречивость и казуистичность российских законов. Вместе с тем эта, часто справедливая, критика не всегда сопровождалась объяснением причин такого состояния законодательства.

Сложившееся положение обусловлено целым комплексом причин. После распада СССР российские законы разрабатывались в условиях кардинального изменения политических приоритетов и качественного обновления всей правовой системы, часто в отсутствие четких инструкций со стороны субъектов законодательной инициативы, а иногда и без каких бы то ни было ориентиров. В течение последних лет неоднократно вносились серьезные изменения в регламентацию статуса субъектов Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти. Предоставив инициативу регионам в первые годы осуществления реформ, федеральные органы государственной власти затем стали постепенно ограничивать их самостоятельность и восстанавливать утраченный контроль, ориентируясь на концепцию централизованного федерализма.

До 1993 г. правом принимать законы наделялись только республики, однако в соответствии с советскими традициями тексты законов были унифицированы и фактически воспроизводили положения соответствующих актов союзного или российского уровня. Соответственно даже у представительных органов республик собственный опыт законотворчества был минимален. Многие из тех субъектов Федерации, которым были предоставлены законодательные полномочия, не обладали кадровым потенциалом для осуществления полноценной правотворческой деятельности. Не случайно достаточно типичным явлением было принятие региональных актов, дублирующих не только структуру, но и содержание федеральных законов, обращение отдельных субъектов Федерации в известные научные центры с просьбой подготовить проекты законов.

Кроме того, большинство разработчиков не имели необходимого профессионального опыта и специальной подготовки в области законопроектной деятельности. В учебных программах юридических вузов не уделялось должного внимания прикладным проблемам, связанным с подготовкой законопроекта как правового документа, особенностям стиля и языка законодательного текста. Строго говоря, студентов — будущих юристов — писать законы не учили.

К сожалению, в последние годы не произошло принципиальных изменений в этой области. Современного российского юриста по-прежнему не учат тому, как разрабатывать юридические документы, не объясняют специфику составления различных видов документов, в частности специфику составления проектов законов. Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция» не предусмотрены учебные курсы по юридической технике, они не входят и в число обязательных предметов для повышения профессиональной квалификации государственных служащих.

В тех высших учебных заведениях, где преподаются специальные курсы по юридической технике или подготовке законопроектов^[5], основное внимание уделяется теоретическим проблемам правотворчества и правоприменения, выявлению особенностей законодательного процесса в высших органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а не развитию навыков собственно законопроектной деятельности. В качестве примера можно привести тематический план спецкурса по юридической технике Российской академии правосудия для студентов очной формы обучения^[6], предусматривающий проведение трех семинарских занятий по вопросам правотворческой техники. В соответствии с методическими рекомендациями по изучению этой дисциплины освоение правил правотворческой техники должно осуществляться на основе сравнительного анализа текстов нескольких нормативных правовых актов исходя из содержательных, логических, структурных, языковых и реквизитных требований, предъявляемых к нормативным документам^[7].

Таким образом, сегодня российский юрист может получить необходимые сведения о правотворческой технике в основном в процессе самообразования. При этом число публикаций, которые затрагивают прикладные вопросы разработки и оформления законопроектов, относительно невелико^[8]. В определенной степени восполнить этот пробел поможет настоящее издание. Данная книга посвящена работе над текстом законопроекта, способам его составления и оформления. Ее можно рассматривать как своего рода путеводитель в сфере подготовки законопроектов, позволяющий уяснить основные правила их разработки и избежать ошибок, которые приводят к появлению некачественного законодательства. Вместе с тем издание не является монографией или учебником, в нем не освещаются особенности рассмотрения законопроекта в законодательных (представительных) органах государственной власти или специфика подготовки законопроектов в системе органов исполнительной власти. Данная книга может пригодиться тем, кто делает первые шаги в сфере законотворчества, а также тем, кто еще не получил такое задание, но надеется в будущем разработать свой первый закон.

• [1] В Еврейской автономной области право законодательной инициативы предоставлено и депутату Государственной Думы от политической партии, список которой был допущен к распределению депутатских мандатов от региональной группы кандидатов, в которую входит область (ч. 4 ст. 19 Устава ЕАО).
• [2] В Ульяновской области право законодательной инициативы предоставлено также Совету муниципальных образований (ч. 1 ст. 15 Устава Ульяновской области).
• [3] Например, Федерация профсоюзных организаций области (ч. 5 ст. 63 Устава Томской области), ассоциация ненецкого народа «Ясавэй» (ч. 1 ст. 29 Устава Ненецкого автономного округа).
• [4] Так, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре проект закона должны внести не менее 20 тыс. граждан, проживающих на территории области и обладающих избирательным правом (ч. 1 ст. 49, ч. 4 ст. 20 Устава), в Еврейской автономной области — группа граждан не менее 2 тыс. человек, проживающих на территории области (ч. 4 ст. 19 Устава ЕАО). В Санкт-Петербурге право внесения законопроектов предоставлено только почетным гражданам города, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории города (ч. 1 ст. 31 Устава).
• [5] Например, в Российской академии правосудия, на юридическом факультете Российского университета дружбы народов, факультете права Государственного университета — Высшей школы экономики, в Московской государственной юридической академии.
• [6] См.: Российская академия правосудия. Юридическая техника (спецкурс): учебно-методич. комплекс для студентов очной и очно-заочной форм обучения. М., 2007.
• [7] Там же. С. 25.
• [8] См.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Правила: учеб. пособие. Иркутск, 2001; Власенко Н. А. Основы законодательной техники: практич. руководство. Иркутск, 1995; Законотворчество в Российской Федерации: методич. пособие по подготовке и принятию законов. СПб., 2006; Исаков В. Б. Подготовка законов. Рекомендации по разработке, оформлению и внесению законопроектов. М., 2002; Как готовить законы (научно-практич. пособие). М, 1993; Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. М., 2008; Комментарий к методическим рекомендациям по юридико-техпическому оформлению законопроектов / под ред. Г. П. Ивлиева. М., 2005; Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество. М., 2011; Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / под ред. С. В. Кабышева. М., 2009; Прянишников Е. А. Законодательная техника: научно-практич. пособие. М., 2000; Руководство по разработке трудового законодательства // http: // ilo.org/legacy/russian/dialogue/ifpdial/ llg/main.htm; Справочник по нормотворческой технике: пер. с нем. 2-е изд. М., 2002; Юридическая техника: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. Я. Власенко. М., 2010.