Муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных условиях с гражданами и юридическими лицами, причем, как правило, на условиях, предусмотренных для юридических лиц. От имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица по специальному поручению (п.п. 2, 3 ст. 125).
Муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательством своим имуществом, относящимся к категории «казна», то есть на незакрепленное за своими юридическими лицами имущество. Для обращения взыскания на землю и другие природные ресурсы необходимо принятие специального закона, который бы установил случаи, когда такое взыскание возможно. Поскольку в настоящее время таких законов не принято и таких случаев не установлено, условие, содержащееся в п. 1 ст. 126 ГК РФ, исключает возможность обращения взыскания на землю и природные ресурсы.
Единственным свободным для взыскания имуществом является муниципальная казна, причем в первую очередь — это средства, что также внесено уже неоднократно рассматриваемой судебной практикой.
Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований (если применять к ним те же правила, что и к юридическим лицам) может наступать в силу таких юридических фактов как причинение вреда, неосновательное обогащение, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Совершение муниципальными образованиями недействительных сделок может повлечь реституцию полученного по сделке, что ответственностью не считается.
Проблема состоит в том, что муниципальные образования в силу Закона № 131-ФЗ могут самостоятельно устанавливать как основания, так и объем своей гражданско-правовой ответственности. Указанный закон закрепил достаточно большой объем гражданской (и не только гражданской) правосубъектности органов местного самоуправления, в том числе ответственности органов местного самоуправления. Так, например, в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов.
Следует отметить, что гражданская ответственность как часть гражданского законодательства находится в ведении РФ п. «о» ст. 71 Конституции РФ, то есть по таким предметам ведения должны применяться федеральные конституционные законы и федеральные законы. Местное самоуправление находится в совместном ведении п. «н» ст. 72 Конституции РФ. Законе № 131-ФЗ имеются преимущественно бланкетные нормы, относительно ответственности муниципальных образований.
Местные органы не могут присваивать себе функцию правотворчества, лишь государство может санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Но основанное на федеральном законе правотворчество муниципальных образований в части регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в принципе допустимо. Кроме того, государство санкционирует такое правотворчество путем государственной регистрации уставов муниципальных образований. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод.
В связи с этим п. 8 ч. 1 ст. 44 и ст. 71 Закона № 131-ФЗ, согласно которым основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, не противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Теория ответственности в муниципальном праве только формируется, до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, следовательно, видов ответственности названных субъектов. Так, различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую), характера санкций (позитивную и негативную), направленности санкций (регулятивную и охранительную), инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т. п.
Единственная (неполная и поэтому не совсем удачная) легальная классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления — по инстанции ответственности — закреплена в ст. 70 Закона № 131-ФЗ, и именно она механически воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований.
Некорректное требование законодателя об обязательной регламентации в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что в уставах слово в слово переписываются многочисленные нормы Закона № 131-ФЗ о гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц.
Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм вышестоящего уровня нормами нижестоящего уровня. Таким образом, сегодня ни в теории, ни в законодательстве нет ясного представления о предмете регулирования ответственности на муниципальном уровне. Размытость границ правотворческой деятельности органов местного самоуправления при регулировании вопросов об ответственности затрудняет реализацию целей юридической ответственности в системе местного самоуправления, выступая причиной многих дефектов уставов муниципальных образований. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. В связи с этим, является целесообразным внесение изменений в ст.ст. 44, 71 Закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми основания и объем гражданско-правовой ответственности муниципальных образований, их органов и должностных лиц могут устанавливаться только федеральным законом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государство и муниципальные образования обладают гражданской правоспособностью, что предполагает обладание имуществом на праве собственности, наследование имущества; осуществление предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; возможность создания юридических лиц как самостоятельно (государственные предприятия), так и совместно с другими участниками гражданско-правовых отношений (частно-государственное) партнерство; совершение сделок и участие в обязательствах, не противоречащих закону, и т. д. (ст. 18 ГК РФ).
Наделение государственных, муниципальных органов признаками юридического лица подчеркивает способность этого органа вступать в целях исполнения своих публичных функций в гражданско-правовые отношения с позиций юридического лица с учетом особенностей публично-правового положения этого органа и его компетенции.
В качестве мер гражданской ответственности публичных образований выступают возмещение убытков (общая мера ответственности), возмещение вреда (частный случай имущественной ответственности, ограниченной по отношению к возмещению убытков) и компенсация морального вреда.
К особенностям гражданской ответственности публичных образований следует отнести:
1) не совпадение в одном лице правонарушителя и лицо, ответственное за вред;
2) в случаях, указанных в законе, публично-правовые образования несут субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ) и казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК РФ), при условии их опосредованного участия в договорных обязательствах.
С целью совершенствования законодательства, регулирующего гражданско-правовую ответственность публично-правовых образований, следует внести некоторые изменения в него:
1. Закрепить дополнительные меры ответственности государства и муниципального образования в силу их особого правового статуса, приняв для этого отдельный закон, регламентирующий порядок возмещения государством убытков.
2. Уравнять положение государства, муниципальных образований с другими участниками гражданско-правовых отношений, определив, в частности возможность взыскания с государства процентов за пользование чужими денежными средствами в случаях, вытекающих из налоговых отношений.
3. Внести изменения в ст.ст. 44, 71 Закона № 131-ФЗ, предусматривающие, что основания и объем гражданско-правовой ответственности муниципальных образований, их органов и должностных лиц могут устанавливаться только федеральным законом.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные — правовые акты
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 № 11-ФКЗ) [Текст] // Собрании законодательства РФ. — 2014. — № 31. Ст. 4398.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.
11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 05.
05.2014) [Текст] // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.
10.2014) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.
10.2009) // Вестник ВАС РФ. — 2009. — № 11.
Учебные пособия
Абрамова, Е. Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая [Текст]: учеб.
практ. комментарий / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева [и др.] / под ред. А. П. Сергеева. — М.: Проспект, 2010. — 392 с.
Практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой [Текст] / под общ. ред. В. А. Белова. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт; Юрайт-Издат, 2011. — 1162 с.
Талапина, Э. В. Публичное право и экономика [Текст]: Курс лекций / Э. В. Талапина. — М.: Волтерс Клувер, 2011. — 520 с.
Монографии
Андреев, Ю. Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты [Текст] / Ю. Н. Андреев. — М.: Юридический центр Пресс, 2013. — 374 с.
Пятков, Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности [Текст] / Д. В. Пятков. — СПб., 2003. — 328 с.
Черногор, Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы) [Текст] / Н. Н. Черногор. — М.: Юриспруденция, 2006. — 177 с.
Шугрина, Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления [Текст] / Е. С. Шугрина. — М.: Норма, 2010. — 528 с.
Статьи
Абдулвагапова, Р. Р. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований по договорным обязательствам [Текст] / Р. Р. Абдулвагапова // Правосудие в Поволжье. 2009. № 3−4.
Денисова, М. О. Условия договора не соблюдены: применение обеспечительных мер [Текст] / М. О. Денисова // Торговля: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2012. -№ 2. С. 70 — 75.
Ольховская, Н.П. К вопросу о правовом положении федеральных государственных учреждений [Текст] / Н. П. Ольховская // Военно-юридический журнал. — 2013. — № 5. С. 15 — 22.
Суханов, Е. А Ограниченные вещные права [Текст] / Е. А. Суханов // Хозяйство и право. — 2005. — № 1. С. 5 — 19.
Усков, О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления [Текст] / О. Ю. Усков // Журнал российского права. — 2003. — № 5. — С. 35 — 36.
Диссертации, авторефераты
Гриценко, Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России [Текст]: дисс. … дра юрид. наук / Е. В. Гриценко. — СПб., 2002. — 446 с.
Жметкин, Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства и муниципальных образований [Текст]: дисс. …канд. юрид. наук / Р. Г. Жметкин. — Краснодар, 2014. — 192 с.
Фомичева, О. В. Принцип полного возмещения убытков и его реализация в российском гражданском праве [Текст]: дисс. … канд. юрид. наук / О. В. Фомичева. Самара, 2001. — 168 с.
Электронные ресурсы
Решение мирового судья 113 судебного участка Люберецкого судебного района Московской области от 17.
10.2012 по делу № 2−424/12 [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://113.mo.msudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&op=sd&number=38 115 925&case_number=2−424/2012&delo_id=1 540 005 (просмотрено 16.
11.2014)
Решение арбитражного суда Московской области от 11.
07.2013 по делу №А41−23 541/2013 [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://docs.pravo.ru/document/view/39 765 228/45944372/ (просмотрено 16.
11.2014).
Материалы судебной практики
Постановление Пленума ВАС РФ от 22.
06.2006 № 21 (ред. от 19.
04.2007) «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. — 2006. — № 8.
Постановление ФАС Поволжского округа от 05.
12.2011 по делу N А57−5319/2011 [Электронный ресурс] // Справочная система Консультант Плюс.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.
07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9.
Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. — СПб., 2003. С. 58.
Андреев Ю. Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. — М.: Юридический центр Пресс, 2013.
Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 35 — 36.
Талапина Э. В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 84.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.
10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. — № 11.
Решение мирового судья 113 судебного участка Люберецкого судебного района Московской области от 17.
10.2012 по делу № 2−424/12 //
http://113.mo.msudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&op=sd&number=38 115 925&case_number=2−424/2012&delo_id=1 540 005
Ольховская Н.П. К вопросу о правовом положении федеральных государственных учреждений // Военно-юридический журнал. — 2013. — № 5. С. 15 — 22.
Решение арбитражного суда Московской области от 11.
07.2013 по делу №А41−23 541/2013 //
http://docs.pravo.ru/document/view/39 765 228/45944372/
Суханов Е. А Ограниченные вещные права // Хозяйство и право. — 2005. — № 1. С. 16.
Абдулвагапова Р. Р. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований по договорным обязательствам // Правосудие в Поволжье. 2009. № 3−4.
Постановление Пленума ВАС РФ от 22.
06.2006 № 21 (ред. от 19.
04.2007) «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. — 2006. — № 8.
Постановление Пленума ВАС РФ от 22.
06.2006 № 21 (ред. от 19.
04.2007) «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. — 2006. — № 8.
Постановление ФАС Поволжского округа от 05.
12.2011 по делу N А57−5319/2011 [Электронный ресурс] // Справочная система Консультант Плюс.
Денисова М. О. Условия договора не соблюдены: применение обеспечительных мер // Торговля: бухгалтерский учет и налогообложение. -2012. -№ 2. С. 70 — 75.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.
07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. — 1996. — № 9.
Жметкин Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства и муниципальных образований: Дисс. канд. юрид. наук. -Краснодар, 2014. С. 129.
Фомичева О. В. Принцип полного возмещения убытков и его реализация в российском гражданском праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 9.
Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.
10.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. Ст. 3822.
Практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой / под общ. ред. В. А. Белова. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт; Юрайт-Издат, 2011.
С. 131.
Абрамова Е.Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [и др.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.
практ. комментарий / под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2010.
См. п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9.
Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: автореф. дис. … дра юрид. наук. СПб., 2002. С. 13.
Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008. С. 229−240; Черный Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 55−113.
