Жилищная политика Российской Федерации

Государственная жилищная политика определяется как совокупность государственных мероприятий по обеспечению всего населения или его наиболее нуждающихся социальных групп жилищем, соответствующим общепринятым нормам^[1].

Жилье стало предметом жилищной политики потому, что оно обеспечивает функцию защиты человека, а в условиях рыночной экономики является еще и объектом капиталовложений.

Основные положения политики Российской Федерации в жилищной сфере определены ЖК РФ, а также рядом целевых государственных программ в жилищной сфере.

Задачи жилищной политики:

содействие правильному распределению, поддержанию, эксплуатации и улучшению качества имеющегося жилья;

защита квартиросъемщиков от неправомерного выселения и повышения квартирной платы^[2].

Начало проводимой в настоящее время в России жилищной реформе положили Государственная целевая программа «Жилище», одобренная постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595, и Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренные Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431^[3].

В процессе проведения жилищной реформы было намечено решить следующие задачи:

• — разработать законодательство, позволяющее гражданам реализовать конституционное право на жилище;
• — убедить население в том, что получение жилья в условиях рыночной экономики является благом, за которое следует платить личными средствами;
• — уменьшить инфляцию, понижающую уровень обеспечения населения;
• — при строительстве новых домов использовать натуральные строительные материалы, а возводимые новые здания для жилья строить малоэтажными;
• — управление жилищной сферой перевести из государственной компетенции на рыночную систему управления.

Федеральная программа «Свой дом» 1996 г. была направлена на расширение индивидуального строительства жилых домов по новейшим технологиям по ценам, доступным для населения (стоимость 1 кв. м жилья не должна быть выше среднего двухмесячного дохода на человека в субъектах РФ), увеличение доли строительства малоэтажных индивидуальных домов с автономными средствами жизнеобеспечения.

Федеральная целевая программа для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера 1995 г. направлена на регулирование потока выезжающих граждан (их должно было выехать 2 млн человек) и обеспечение их жильем с учетом того, что они являются городскими жителями и не приспособлены к жизни в сельской местности.

Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 гг. определила целью жилищной политики обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей с малым и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и их семьям. Этой программой предусмотрено увеличение финансирования строительства жилья, реформирование жилищно-коммунального хозяйства и совершенствование системы управления последним.

В результате осуществления намеченных мероприятий были сформулированы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. Сформирована нормативная правовая база, которая является основой для осуществления дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных выше программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений. Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий граждан, установленных законодательством РФ.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда России по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы. В результате принятия и реализации Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-ФЗ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» доля частного жилищного фонда в 2000 г. составила более 63% по сравнению с 33% в 1990 г., а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8%.

Однако ряд поставленных задач в жилищной сфере не удалось решить в полном объеме. Несмотря на то, что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономические стимулы для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны. Поэтому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 марта 2001 г. № 346-р была разработана Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002−2010 гг.

Указанная Программа исходит из того, что в долгосрочной перспективе (после 2010 г.) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворить жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств. Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.

Мероприятия Программы выполняются в течение 2002- 2010 гг. поэтапно.

На первом этапе (2002−2004 гг.) было осуществлено:

• — нормативное правовое обеспечение Программы по всем направлениям ее реализации;
• — проведение организационных мероприятий по внедрению в практику субъектов РФ механизмов повышения эффективности функционирования жилищной сферы;
• — реализация подпрограмм и программы «Государственные жилищные сертификаты», включенной в состав Программы.

На втором этапе (2005−2010 гг.) осуществлялось:

• — совершенствование и развитие созданной на первом этапе нормативной правовой базы жилищной сферы с учетом итогов реализации Программы на практике в субъектах РФ;
• — широкомасштабное внедрение организационных, финансовых и экономических механизмов реализации программных мероприятий по всем направлениям;
• — продолжение реализации программ и мероприятий Программы.

Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 797^[4] была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» целевой программы «Жилище» на 2002−2010 гг., основными задачами которой являлись:

• — финансовое оздоровление жилищно-коммунальных мероприятий путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведение тарифов на жилищнокоммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищнокоммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;
• — снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирования инвестиционной привлекательности жилищнокоммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов — предприятий топливно-энергетического комплекса;
• — обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям.

Организация управления реализацией подпрограммы и контроль за ходом ее реализации были возложены на Госкомитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу^[5].

Государство принимает участие в разработке практических мер, направленных на расширение строительства жилья в стране. Этой проблеме, в частности посвящен Указ Президента РФ «О мерах по развитию жилищного строительства»^[6].

В ЖК РФ отсутствует правовое регулирование некоторых вопросов, которые были урегулированы в ЖК РСФСР. Так, не регламентированы возможность бронирования жилого помещения социального найма, раздела лицевого счета нанимателя между ним и членом его семьи, проживающим с ним, не указаны некоторые категории льготников, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения по социальному найму, и т. д. При этом некоторые положения ЖК РСФСР законодателем не отменены. В результате образовались пробелы в ЖК РФ, которые суды толкуют не в пользу граждан.

Образовавшиеся пробелы в ЖК РФ постепенно ликвидируются. Например, необходимость предоставления жилья по договору социального найма вне очереди молодым семьям урегулирована постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления жилья в рамках реализации подпрограммы „Обеспечение жильем молодых семей“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2007−2010 годы»^[7].

Ряд авторов высказывают оценочные суждения о современной жилищной политике государства и предлагают свои решения отдельных вопросов^[8].

• [1] Энциклопедический словарь рыночного и планового хозяйства: немецко-русский словарь. Нью-Йорк — Париж, 1992. С. 647.
• [2] Более подробно о целях жилищной политики см.: Эекхофф И., Ходов Л. Цели и средства государственного регулирования жилищного законодательства // Жилищное право. 2008. № 3. С. 51−70.
• [3] Утратили силу.
• [4] Утратило силу.
• [5] Упразднен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В настоящее время его функции выполняет Минрегион России.
• [6] Вопрос этот обсуждается и в литературе. См., например: Лисица В. Н. Стимулирование жилищного строительства: правовые проблемы и пути их разрешения // Жилищное право. 2005. № 1−2. С. 2−18; он же. Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье гражданам России»: проблемы правореализации // Жилищное право. 2007. № 1. С. 16−22.
• [7] О порядке обеспечения жильем молодых семей (таковыми считаются семьи, супруги которых имеют возраст до 30 лет, а также семьи, состоящие из одного родителя в таком же возрасте и ребенка) см.: Максимчук И. В., Мальцев Р. Н. Обеспечение жильем молодых семей: условия, механизм и вопросы // Жилищное право. 2009. № 1.
• [8] См., например: Эекхоф И., Ходов П. Какой должна быть рыночная жилищная политика? // Жилищное право. 2008. № 1; Эффективность инструментов государственной жилищной политики // Жилищное право. 2008. № 12. С. 12−24; Роль государства в жилищном хозяйстве // Жилищное право. 2008. № 5. С. 13−25.