Методика проведения антикоррупционной экспертизы

В целях выявления коррупциогенных факторов законодательства необходимо постоянное проведение его антикоррупционной экспертизы. В этом смысле, как указывается в научной литературе, можно говорить о формировании особого института обеспечения антикоррупционности законодательства.

Обязательный этап антикоррупционной экспертизы — отбор нормативных актов для ее проведения. Это обусловлено тем, что акты законодательства по степени коррупциогенности различаются между собой весьма существенно. Есть акты с нулевой коррупциогенностью. Имеются акты или проекты актов, коррупциогенность которых должна презюмироваться: это правовые акты, регулирующие общественные отношения в наиболее коррупциогенных сферах деятельности. К ним следует отнести акты, определяющие полномочия органов управления и должностных лиц по распоряжению бюджетными средствами, управлению государственным имуществом; по предоставлению жилых помещений и реализации иных социальных гарантий граждан; по назначению граждан на должности и др. Ввиду повышенной коррупциогенности этих сфер разрабатываемые проекты правовых актов по указанным вопросам требуют повышенного внимания на предмет проведения антикоррупционной экспертизы, которую могли бы проводить как штатные подразделения юридической службы соответствующего государственного органа, так и независимые эксперты — представители науки и общественности.

При проведении экспертизы действующего акта законодательства помимо анализа норм данного акта в обязательном порядке должна быть изучена судебная практика и надзорная практика органов прокуратуры, связанная с реализацией данного акта; проанализированы жалобы и иные обращения граждан, связанные с применением норм этого акта; изучены данные опросов и социологических исследований; проведен мониторинг сообщений СМИ, публикаций в научных изданиях, результатов научных исследований и т. д. — словом все, что так или иначе отражает правоприменительную практику, связанную с реализацией данного правового акта.

После изучения и анализа указанных источников производится непосредственно экспертиза самого нормативного акта (проекта акта). Экспертиза проводится отдельно по выявлению каждого из возможных коррупциогенных факторов.

Рассмотрим порядок выявления основных из них.

Широта дискреционных полномочий руководителей как коррупциогенный фактор выявляется путем проверки анализируемого правового акта на наличие в обязанностях должностных лиц терминов «может», «вправе», «и другие», «и иные», «и так далее», «и тому подобное» и аналогичных им словосочетаний. В случае выявления таких терминов проводится тщательный анализ обоснованности их использования, прогнозируется вероятность возникновения на их основе тех или иных коррупционных ситуаций, а также определяется возможность их исключения из текста акта либо замены другими, более определенными и однозначно понимаемыми терминами. Кроме того, в обязательном порядке проверяются нормы, устанавливающие сроки принятия решений должностными лицами. Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии конкретного срока.

При анализе данного фактора следует также определить, какие полномочия диктуют должностному лицу единственный вариант действия, а какие предоставляют ему возможность выбора разных вариантов. Для тех полномочий, которые предоставляют должностному лицу возможность выбора разных вариантов поведения, нужно определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного варианта.

Наличие в правовом акте коррупциогенного фактора «завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права» определяется прежде всего путем выяснения, имеются ли в данном акте так называемые «открытые» перечни истребуемых от получателя того или иного блага документов, а также имеется ли запрет на требование предоставления иных документов.

Следует при этом заметить, что иногда по вполне объективным или техническим причинам невозможно установить закрытый перечень требуемых от заявителя документов. Возникает вопрос, каким образом в данном случае можно было бы снизить коррупциогенность рассматриваемого нами фактора? Одним из вариантов решения данной проблемы могла бы стать норма, устанавливающая обязательное коллегиальное решение соответствующего вопроса.

Обнаружить завышенные требования к заявителю можно также при анализе закрепленных в акте оснований для отказа в удовлетворении его просьбы, заявления. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:

• а) открытый, т. е. не исчерпывающий;
• б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;
• в) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, «представленные заявителем сведения не соответствуют действительности» или «представлены не в полном объеме»).

При выявлении коррупциогенного фактора «отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности» необходимо выяснить:

• — наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения должностным лицом права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями;
• — наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для должностного лица при осуществлении возложенных на него функций и полномочий;
• — если ограничения и запреты закреплены, насколько они способны повлиять на мотивацию деятельности данного лица;
• — каким образом нормативно описана подотчетность должностного лица, контроль за соблюдением им запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

Отсутствие ответственности должностного лица за ненадлежащее исполнение возложенных на него полномочий как коррупциогенный фактор проявляется либо в отсутствии в нормативном акте таких норм, либо в том, что законодатель ограничивается общей формулой: «несет ответственность в установленном законом порядке». Нужно проверить, наличествуют ли в анализируемом правовом акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов. Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым к должностному лицу запретам и ограничениям. От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду правонарушений какой вид ответственности соответствует. Фразе.

«несет установленную законодательством ответственность» должны корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ.

Коррупциогенный фактор «отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами государственного управления и должностными лицами» является общеполитическим.

В целях его выявления проверяется:

• 1) наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов управления и уровень конкретности таких норм, если они есть;
• 2) использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органа управления, должностного лица;
• 3) наличие норм об отчетности органа управления или его должностных лиц перед гражданином либо перед соответствующими профессиональными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);
• 4) наличие возможности общественных проверок данного органа, условий и процедур проведения таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

Наличие в правовом акте бланкетных (отсылочных) норм проверяется путем текстуального анализа данного акта. При выявлении таких норм оценивается необходимость их использования, а также определяется возможность их замены внесением в данный акт норм прямого действия.

Однако в случае невозможности урегулирования некоторых вопросов на уровне закона (если требуется урегулировать узко специальные вопросы, предполагается последующее и частое внесение изменений и др.) реализация бланкетных норм должна подпадать под особый контроль.

В целях установления такого контроля следует обратить внимание на:

• — необходимость своевременного принятия подзаконных актов, о которых идет речь в бланкетной норме (в идеале нормами о вступлении закона в силу надо отводить конкретный срок не только для приведения всех актов в соответствие с ним, но и для принятия новых актов, предусмотренных этим законом);
• — необходимость проведения антикоррупционной экспертизы при принятии новых актов;
• — необходимость антикоррупционной экспертизы при внесении изменений в такие подзаконные акты.

При анализе законодательства на коррупциогенность необходимо:

а) сочетать формальный подход к нормативному тексту с привлечением практики применения законодательства. Зная типичные коррупционные проявления, статистику нарушений, можно «от обратного» выйти на те нормы, которые не подпадают под коррупциогенные. Таким образом, результат анализа может быть обогащен;

• б) не оставлять без внимания широкую подзаконную базу, обеспечивающую эту сферу. Сфера, как и отрасль законодательства, — это система со своими внутренними связями и зависимостями. Такое понимание облегчает поиск пробелов, коллизий, излишней зарегулированное™, что в конечном итоге выводит нас к коррупциогенным факторам;
• в) учитывать то обстоятельство, что в современных условиях нет «чистых» отраслей законодательства, характерной становится комплексность регулирования, сочетание в одном акте гражданско-правовых и административно-правовых начал. А это требует, с одной стороны, «универсализации» терминов, а с другой — расширения самого понимания коррупции;
• г) исходить из того, что в экспертизе действующего законодательства добавляется (или предполагается) следующий этап антикоррупционной работы — разработка предложений по его изменению. В итоге антикоррупционный анализ действующего законодательства можно технически разделить на этапы:
  • 1) оценка имеющегося коррупционного «рынка» в соответствующей сфере государственной деятельности. Итогом должен стать перечень коррупционных нарушений в данной сфере, который передается эксперту-юристу для анализа нормативных текстов;
  • 2) антикоррупционная экспертиза законодательства. Итог — перечень коррупциогенных норм, способствующих коррупции;
  • 3) формулирование предложений по изменению законодательства, ликвидирующих (сужающих) коррупциогенные факторы.

Задание 48.

Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются:

• 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;
• 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.

В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть не только указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы, но и предложены способы их устранения.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее, чем в девятидневный срок со дня поступления требования, и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Заключение

носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

В заключении по результатам антикоррупционной экспертизы отражаются следующие вопросы:

• — наличие в анализируемом правовом акте превентивных антикоррупционных норм и рекомендации по их включению;
• — перечень норм, отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными факторами;
• — рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности.

Эффективность антикоррупционной экспертизы в значительной степени зависит от квалификации экспертов, глубины их знаний, погруженности в проблему предупреждения коррупции в государственном аппарате.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает возможность участия в антикоррупционной экспертизе правовых актов институтов гражданского общества и отдельных граждан. Указанные субъекты вправе за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Заключение

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, подготовленное институтом гражданского общества или отдельным гражданином, носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.