Иерархия, рынок, сети как механизмы государственного управления

Государственное и связанное с ним муниципальное управление обеспечивают социальную координацию, необходимую для достижения обществом намеченных целей. Рассмотрим содержание основных механизмов социальной координации.

Длительное время основным механизмом и соответствующим ему способом государственного управления, позволяющим перевести задачу координации в плоскость практической реализации, была иерархия. В этом случае речь идет о традиционной модели государственного (публичного) администрирования. Следуя ей, уменьшение сложности достигается посредством разбиения исходной задачи на более мелкие и простые подзадачи, взаимоувязанные в иерархическом порядке. В такой системе координация достигается через распределение заданий наделенным властью руководителем, детальное планирование деятельности и строгий контроль за исполнением приказов и распоряжений. Исполнительные органы государственной власти и связанные с ними ведомства образуют жесткую иерархическую структуру с бюрократической организацией, теоретическое обоснование которой дано Максом Вебером^[1]. При этом «бюрократия есть средство перевода общественных действий в рационально-упорядоченное социетальное действие» .

Иерархическая бюрократическая организация была и остается одной из основных форм построения правительственных учреждений. В современном «неовеберовском государстве» традиционная иерархическая модель администрирования дополняется новыми особенностями^[2].

• • Наблюдается сдвиг в направлении на удовлетворение потребностей и желаний населения через формирование у государственных служащих профессиональной культуры качества и обслуживания.
• • Прежние методы работы дополняются механизмами консультации и прямого представительства взглядов граждан.
• • Законы о правительстве модернизируются таким образом, чтобы поощрять достижение положительных результатов, а не строгое формальное следование процедуре.
• • Профессионализация государственной службы осуществляется через внедрение принципов менеджмента.

По мере роста сложности, разнообразия, количества и изменчивости задач размеры иерархической организации резко увеличиваются и, помимо возрастания расходов на свое содержание, она начинает давать сбои. Способ управления, соответствующий бюрократической иерархии, господствовал в государственном администрировании ведущих стран мира примерно до конца 1970;х гг.

По сравнению с иерархией, качественно иной механизм социальной координации в национальном масштабе предлагает рынок. «Воздействие на действия» здесь обеспечивает не бюрократия, а собственная заинтересованность отдельного индивидуума, реализуемая при рыночном обмене. Так возникает «умеренное правление», при котором на рынок возложено «выявление такой вещи, как истина». Складывающиеся на нем цены задают «эталон», «позволяющий различить, какие из правительственных практик правильны, а какие ошибочны»^[3]. В этом случае государственное управление заключается, прежде всего, в создании и поддержании условий для функционирования рынка и преодолении свойственных ему «провалов» .

Такой взгляд позволяет перенести в сферу государственного администрирования апробированные в бизнесе ценности, концепции и практики обеспечения максимальной удовлетворенности потребителей, эффективности и качества их обслуживания. Население считается «клиентом» — «хозяином», в интересах которого руководители — менеджеры направляют деятельность государственных учреждений. Неслучайно в деятельность центральных министерств (пример подала Великобритания) внедряются апробированные в бизнес-практике идеи из корпоративного управления компаниями^[4]. В целом этот подход известен как «новый государственный (общественный) менеджмент» (New Public Administration (Management)). Он будет подробно изложен во втором разделе учебника.

Отметим, что менее чем за два десятилетия с момента начала внедрения нового государственного менеджмента в практику администрирования стало ясно, что «социальные ценности неотъемлемо присущи общественным услугам» и «рыночные вычисления экономической эффективности» не могут адекватно отразить этот факт. Идея о гражданине только как потребителе также в полной мере не соответствовала более широким социальным потребностям населения. Что касается правительств, то они — «более чем бизнес, выражают коллективную идентичность, реагируют на многообразие и способствуют социальной справедливости» .

На фоне сомнений в универсальности государственного менеджмента получил развитие новый взгляд на государственное администрирование, в котором повышенное внимание уделялось «внутренней ценности взаимодействия» между гражданами и правительством при оказании государственных услуг, продвижении демократии, строительства сообществ, построении более справедливой системы распределения. По аналогии с ценностью акционерного капитала в корпоративных финансах, в государственном и муниципальном управлении вводится понятие общественной ценности, создаваемой деятельностью правительственных учреждений посредством предоставления общественных услуг, законодательного регулирования и других действий.

Внимание к общественной ценности совпало со смещением парадигмы нового государственного менеджмента в сторону партисипативного (еще говорят — интерактивного) управления, основанного на вовлечении в него различных заинтересованных групп^[5]. Концепция общественной ценности шире требования экономической эффективности. Примерно с начала 2000;х гг. к двум рассмотренным выше «эталонным» способам социальной координации все более уверенно добавляют сети и говорят о сетевом управлении.

Сетевое государственное администрирование обеспечивает взаимодействие между правительственными и частными организациями, предоставляющими услуги населению, а также с другими социальными акторами. Социологической основой функционирования социальных сетей являются доверие и взаимность. Участники объединяются в них, поскольку не имеют в достаточном количестве необходимых ресурсов и, «торгуясь» между собой, намерены получить их от других. Сети в контексте власти выступают основой гипотезы о «сетевом государстве» М. Кастельса. При определенных условиях кооперация, консенсус и демократическое управление, основанные на солидарности, альтруизме, лояльности, взаимности и доверии, больше способствуют росту организационной эффективности, чем бюрократическое и рыночное исполнение административной власти. Такой взгляд составляет одно из положений постмодернистской концепции государственного администрирования.

В зависимости от групп вовлеченных во взаимодействия участников в государственном управлении выделяют следующие виды сетевого управления^[6]:

• — «интегрированное правительство», которое включает объединенные посредством сетей институты различных уровней власти по оказанию государственных услуг;
• — сетевое правление или правление через сети. Оно относится к государственно-частным партнерствам, к группе децентрализованных правительственных агентств и учреждений, а также к случаю передачи частным компаниям ряда функций или видов деятельности по производству общественных благ, ранее реализовавшихся государственными структурами (аутсорсинг);
• — «цифровую демократию», предполагающую поддержание политических отношений органов представительной и исполнительной государственной власти с гражданами. Сети здесь используются как среда для осуществления между ними онлайн-взаимодействий (в реальном времени);
• — участие национальных правительств в соуправлении с международными организациями, взаимозависимости между которыми и общая целевая функция определяют сетевой характер взаимодействий между участниками.

Математической моделью сетевой структуры является ориентированный граф (орграф). Его узлы (вершины) — это правительственные или частные организации, подразделения или люди. Стрелки на нем задают направленные связи (дуги), а веса дуг, если есть, — указывают на их важность. Математический анализ сети дополняет социологическое и экономическое исследования. Он предполагает расчет таких ее индивидуальных и групповых показателей, как плотность внутренних и внешних связей, кластеризация, центральность, посредничество, эго-сети, структурная эквивалентность позиций, а также множество других. Рассмотрим более подробно группу параметров, характеризующих иерархические свойства сети.

Модель идеальной иерархии представляется исходящим графом (прадеревом), пример которого изображен па рис. 3.8, а. На нем выделяется одна вершина (узел 1), называемая корнем, а ребра направлены сверху вниз таким образом, что из корня в каждый узел ведет путь. При анализе сети для установления степени соответствия ее свойств идеальной иерархической структуре используются четыре показателя: связность, иерархия, эффективность, замкнутость на одного вышестоящего. Если реальный орграф совпадает с идеальной иерархией, каждый показатель равняется единице, а если не соответствует ей, то нулю. В промежуточных случаях они принимают значения от 0 до 1. Расчетные формулы имеют одинаковый вид: из единицы вычитается доля «нарушений» свойства, соответствующего рассматриваемому показателю (1 — V/maxV). В понимание коэффициентов, а также Vn max У, вкладывается следующий смысл (для простоты выбран однокомпонентный случай)^[7]:

• — в показателе связности: V— фактическое число пар взаимно недостижимых вершин; max V = N (N 1)/ 2- — теоретически возможное их максимальное количество, N — число вершин графа. Допускается, что связность меньше влияет на характеристики деятельности организаций, функционирующих в условиях стабильной внешней среды, а также при рутинной детерминированности решения стоящих перед ними задач;
• — в показателе иерархии: V — фактическое число неупорядоченных пар узлов в графе достижимости, между которыми существует взаимная связь (т.е. Л ^± В) maxV — количество неупорядоченных пар точек, между которыми существует связь А В или А <- В. В основу расчетной формулы положено предположение о том, что статус, престиж или формальная власть определяют однонаправленные связи между участниками (сильную статусную дифференциацию) типа Л -> В, откуда V = О и, следовательно, Я= 1. Взаимность важна при неформальных взаимоотношениях, так что в обратном предельном случае Н = 0;
• — в показателе эффективности: V — фактическое число связей графа, превышающих N — 1; тахУ — максимально возможное количество связей. Значение N — 1 вытекает из условия существования исходящего графа: при меньшем значении дерево распадается на компоненты, при большем — в нем появляются избыточные пути. Показатель эффективности «характеризует, насколько плотность сети превышает величину, минимально необходимую для сохранения социальной группы, даже если ее члены косвенно связаны друг с другом». Эффективность «отражает издержки, обусловленные густой сетью, и не дает ответа на вопрос о выгодах такой сети» ;
• — показатель замкнутости на одного вышестоящего1 подсчитывает относительное число структур в сети, в которых два актора (В и С) имеют доступ к общему третьему (А) участнику, «к кому они оба могут апеллировать» и чьи советы или указания они выполняют. Отношение подчиненности фиксируется в виде однонаправленных связей А —> В и А —> С2. Па практике «третьим» может быть, скажем, непосредственный начальник или правительственное агентство в сети государственно-частного партнерства. Тогда V — число пар, не имеющих «третьего» в указанном выше смысле, так V = (Л^ 1)(Л^ 2)/2. Рассмотренный показатель характеризует степень выполнения в сети принципа единоначалия.

Рис. 3.8. Примеры сетевых структур:

а — идеальная иерархическая структура; б — гетерархия; в — полносвязная сеть.

Примеры различных сетевых структур показаны на рис. 3.8. В идеальной иерархии слева все четыре показателя иерархичности равны единице. В центре изображена гетерархия. В ней есть непосредственные вертикальные и горизонтальные связи, минующие промежуточные узлы. Здесь показатели иерархии и эффективности, вычисленные с использованием программы UciNety равны 0,36 и 0,86. Справа изображена полносвязная сеть, все вершины которой соединены двунаправленными дугами. Для нес показатели иерархии и эффективности равны нулю. Заметим, что рассмотренные выше понимание и набор показателей иерархичности сети не являются единственно возможными и могут модифицироваться в зависимости от решаемой задачи.

Иерархия, рынок, сети как механизмы «воздействия на действия» тесно связаны с национальными политико-административными традициями и культурой. Так, Великобритания, где роль государства в обществе считается сравнительно умеренной, была в числе первых европейских стран, внедривших рыночное управление в 1980;х гг. В Германии государство имеет сильные позиции (модель правового государства, Rechtsstaat) и соответствующую им организацию. Доминирование в этой стране иерархического административно-государственного управления выглядит вполне закономерно. Давние корпоративные традиции в Нидерландах (вспомним Ост-Индскую компанию XVII в.) в современное время выразились в сетевом способе управления.

Обобщим изложенный в параграфе материал:

• — усложнение объектов управления, включая их нелинейность, динамику, многофакторность и другие характеристики, обусловило развитие, помимо иерархического, механизмов социальной координации, основанных на рыночном и (или) сетевом взаимодействиях. Выбор их конкретного «сочетания», или метауправление, зависит от национальных политико-административных традиций и культуры, а также ряда других факторов, сложившихся в конкретной стране;
• — на стороне субъектов управления в мировой практике наблюдается тенденция вовлечения в него широкого круга участников (стейкхолдеров), заинтересованных в результатах принимаемых решений. В зависимости от масштаба организации такое участие принимает форму соуправления или самоуправления, основанных преимущественно на сетевом механизме социальной координации;
• — на публичное управление переносятся концепции и методы корпоративного управления, апробированные в деятельности социально ответственных коммерческих компаний. В отличие от сферы бизнеса, показателем корпоративного управления в государственных и муниципальных учреждениях является общественная ценность.

В целом можно утверждать, что «входит в жизнь [социологическое] представление об управлении как о нелинейной, диалоговой, многофункциональной деятельности участников социальных процессов, одинаково заинтересованных как в получении высокого продуктивного результата, так и в сохранении и развитии участвующих в этом процессе людей, их человеческих отношений и неповторимой субъективности. Максимизация прибыли как цель сменяется оценкой социальной цены любого благого начинания» .

• [1] Weber M. Bureaucracy In Economy and Society. Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1978. Ch. XI. V. II. P. 215, 956−1005.
• [2] Pollilt C, Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis — New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian Stale. 3rd ed. New York: Oxford University Press, 2011. P. 118, 119.
• [3] Фуко M. Рождение биополитики. Курс лекций, прочитанных в Коллеж де Франс в 1978;1979 учебном году. СПб.: Наука, 2010. С. 50.
• [4] Рассказов С. В. Механизмы социальной координации в государственном и муниципальном администрировании // Социальная политика и социология. 2013. Т. 1. № 2. С. 30—42.
• [5] O’Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66. № 3. P. 353 366.
• [6] Dijk J. van, Beek A. W. van. The Perspective of Network Government: The Struggle Between Hierarchies, Markets and Networks as Modes of Governance in Contemporary Government // ICTs, Citizens and Governance: After the Hvpe! / ed. by A. Meijer et al. Amsterdam.: IOS Press, 2009. P. 238−239.
• [7] Krackhardt D. Graph Theoretical Dimensions of Informal Organizations // Computational Organizational Theory / ed. by K. M. Carley, M.J. Prietula. Hillsdala, New Jersey: Lawrence Erlbaum Associaties, Inc., 1994. P. 89−111.