Принципы и модели в государственном управлении

Принципы государственного управления

Слово «принцип» в оригинале на латинском языке означает, в частности, «первопричина, первоисточник, …основа, основоположение». По определению, принципы государственного управления — это научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми государственное управление строится, функционирует и развивается как система. Существует несколько вариантов систематизации принципов.

Так, известный российский ученый в области теории государственного управления Григорий Атаманчук выделяет три основания для систематизации и (заметим, очень осторожно) называет соответствующие им принципы. Первое основание учитывает универсальные закономерности, отношения и взаимосвязи. Они содержатся в таких общесистемных принципах, как объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность. Второе основание систематизации учитывает тот факт, что в таких группах элементов государственного управления, как цели, функции, структура, процесс (их принято идентифицировать как онтологические^[1]), действуют свои специфические закономерности, отношения и взаимосвязи. В комплексе они определяют «возможности и содержание действия», а также «различные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности». Принципы, относящиеся ко второму основанию, называются структурными. В зависимости от выделенной группы элементов они делятся на подгруппы: структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные. В третью группу объединяются специализированные принципы, характеризующие «своеобразные, порой уникальные закономерности, отношения и взаимосвязи организации тех или иных управленческих элементов». В качестве примеров такого рода принципов можно назвать принципы государственной службы, административного процесса, управления персоналом и т. п.

Следуя другой систематизации, приведенной в работе авторитетного специалиста по государственному управлению — Евгения Охотского, принципы подразделяются на три группы: общие, специальные и частные^[2]. В общих принципах заключена сущностно-содержательная и (или) целевая направленность государственного управления. К ним относятся принципы системности, объективности, демократизма, оптимальности, информационной достаточности, стимулирования и некоторые другие. Общие принципы разделяются на социально-ценностные (демократизм, законность, федерализм, социальная ориентированность, гуманизм) и социально-функциональные (научная обоснованность, правовая упорядоченность, разделение власти, информационная достаточность).

На основе специальных принципов осуществляется организационно-распорядительская и административно-управленческая деятельность в органах государственного и муниципального управления. К ним относятся такие принципы, как иерархичность, оптимальное сочетание централизации и децентрализации (а также единоначалия и коллегиальности), единство распорядительства, делегирование полномочий, персональная ответственность.

Частные принципы характеризуют фундаментальные основы построения, функционирования и развития конкретных подсистем государственного управления. Данные принципы нередко закрепляются в законодательстве. Например, применительно к системе государственной службы РФ в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» зафиксированы следующие принципы: федерализм; законность; приоритет нрав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Заметим, что федерализм здесь включен для обеспечения единства системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Приведем еще одну систематизацию принципов. В ее основу американский ученый Давид Розенблюм положил три подхода: менеджериальный, политический и правовой^[3]. В соответствии с менеджериальным подходом государственное управление должно быть направлено на достижение максимальных показателей результативности, эффективности и экономической деятельности. Они отражаются в соответствующих принципах (в дословном переводе — ценностей). Эффективность называлась «аксиомой номер один в шкале ценностей администрирования» .

Смысл политического подхода и принципов раскрыл Уэллос Сэйр. По его мнению, государственное администрирование относится к политической теории. Важнейшим принципом управления в демократическом обществе является ответственность перед обществом. К другим основным принципам работы правительства он отнес «подотчетность и ответственность административных учреждений и бюрократии перед избранными руководителями (высшим менеджментом, законодателями)»^[4]. В более общем плане политический подход выделяет принципы представительности, политической отзывчивости и подотчетности выбранных должностных лиц перед гражданами.

Источниками правового подхода к государственному управлению являются административное и конституционное право, а также система рассмотрения дел в суде с целью определения законности управленческих решений. Данный подход основан на трех основных принципах. Первый — надлежащая правовая процедура — рассматривается как «принцип фундаментальной справедливости». Он предполагает наличие процедур, «спроектированных для защиты индивидуумов от злого умысла, произвола, прихоти или неконституционных действий со стороны правительства»^[5]. Второй принцип касается соблюдения основных прав граждан, а третийсудебного понимания справедливости при решении конфликтов, возникающих между гражданами с одной стороны и правительством — с другой. Он, как и два предыдущих принципа, нацелен на предупреждение нарушений конституционных прав людей со стороны правительства.

Сравнивая три подхода, выделенные Д. Розенблюмом, обратим внимание, что принципы политического и правового взглядов на государственное управление не во всем согласуются с менеджериальным. С этим согласен и он сам. В частности, он указывает, что рыночная эффективность может ухудшиться при следовании политике гласности. Затратными по времени и издержкам оказываются совещания, проводимые с представителями общественности, или деятельность государственных учреждений с «представительством социальных слоев». Аналогично, при правовом подходе снижается показатель затрат (выгод) в силу дорогостоящих судебных процедур. Существование политического и правового подходов лишний раз убеждают нас в том, что отнюдь не все человеческие и социальные ценности сводимы только к экономической эффективности.

Остановимся более подробно на содержании двух основных принципов государственного управления: федерализма и разделения власти. Принцип федерализма раскрывается в следующих положениях^[6].

• 1. Единство в многообразии. Смысл этого принципа передают, например, строки преамбулы Швейцарской конституции: «Швейцарский народ и кантоны, …проявляя волю жить, взаимно учитывая и уважая их многообразие в единстве, в осознании совместных достижений и ответственности перед будущими поколениями, будучи уверены, что свободен лишь тот, кто использует свою свободу, и что сила народа измеряется благом слабых…»^[7]
• 2. Разделенный суверенитет. Провозглашение его делимости означает, что «политическая власть может (и в демократической политической системе должна) осуществляться не единственным, а несколькими различными институтами, каждый из которых относительно автономен». При разделенном суверенитете она «территориально распределена между разными уровнями, по при этом между ними существуют явные сферы пересечения. Государство же в целом сохраняет суверенитет4 по отношению к внешнему миру» 5.
• 4 Суверенитет — это 1) «полная независимость государства, республики… от других государств, республик… в их внутренних делах и внешних отношениях…»: 2) «…право верховной власти» (Большой токовый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб.: Норинт, 2000. С. 1286).
• 5 Бусыгина И. М., Захаров А. А. Общественно-политический лексикон. М.: МГИМО; Университет, 2009. С. 233.
• 3. Принцип субсидиарности. Следуя ему, нет смысла передавать «наверх» те вопросы, которые можно решить на нижних уровнях организации. Содержание принципа разъясняется в энциклике (1931) Папы Пия XI. В ней, в частности, отмечалось, что «несправедливо и в то же время представляет серьезное зло и нарушение правильного порядка поручать более обширной и более высокой по рангу ассоциации сделать то, что может выполнить меньшая и низовая организация» .

Описание принципа разделения власти и связанного с ним механизма «сдержек и противовесов» дал Шарль Луи Монтескье в труде «О духе законов» (1748). В нем он рассуждал о государственном устройстве и правлении, способных обеспечить политическую свободу гражданам государства. Монтескье пишет: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского… Последнюю власть можно назвать судебной… все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти…». Свои опасения автор сочинения объяснял тем, что если в одном лице будут соединены исполнительная и законодательная власть, то «монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их». Если же судебную власть объединить с законодательной, «то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем», а если с исполнительной, то «судья получает возможность стать угнетателем». Тем самым принцип разделения властей позволяет обеспечить сбалансированность полномочий и исключить их сосредоточение в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

В российском законодательстве установлены следующие принципы, в соответствии с которыми осуществляют свою деятельность органы государственной власти:

• — государственная и территориальная целостность государства;
• — распространение суверенитета РФ на вето ее территорию;
• — верховенство конституции страны и федеральных законов на всей ее территории;
• — единство системы государственной власти;
• — разделение государственной власти (на законодательную, исполнительную и судебную);
• — разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти государства и органами государственной власти его субъектов;
• — самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий;
• — самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления^[8].

Резюмируя материалы параграфа, отметим, что важность изучения принципов государственного управления делала их предметом исследования разных наук и выражалась в существовании различных ракурсов трактовки. При этом представляется значимый суждение известного социолога-управленца Юрия Сурмина. Он обратил внимание, что «в современном мире нет единой концепции и эффективной модели управления, а имеющиеся подходы к… государственному [управлению].. характеризуются несоответствием требованиям времени». В условиях кризисного периода мирового развития можно предположить их «переформатирование и формулировку новых» ^[9].

• [1] Онтология (др.-греч. — «учение о сущем») — учение о бытии. В другом понимании это слово неформально обозначает «некоторое описание взгляда на мир применительно к конкретной области интересов» .
• [2] Охотский Е. В. Указ. соч. С. 155—162.
• [3] Rosenbloom D. H. Public Administrative Theory and the Separation of Powers // Public Administration Review. May — June, 1983. Vol. 43. № 3. P. 219−227.
• [4] Sayre W. S. Premises of Public Administration: Past and Emerging // Public Administration Review. Spring, 1938. Vol. 18. № 2. P. 105.
• [5] Rosenbloom D. Н. Ор. cit. Р. 223.
• [6] Фадеева Т. М. Евросоюз и Российская Федерация: две модели федерализма. М.: ИПИОП РАН. 2007. С. 7−9.
• [7] Союзная конституция Швейцарской конфедерации от 18 апреля 1999 г. Текст конституции см.: URL: vvvv.cobcoint.am/armenian/legal_resources/world_con.stithtions/ constit/swiss/swiss—r.htm (дата обращения: 25.04.2015).
• [8] Федеральный закон от 06.10.1999 Х" 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
• [9] Сурмин Ю. П. Концептуальные основы и тренды модернизации государственного управления // Управление социальными процессами в условиях модернизации России: теория и практика: материалы IX Афанасьевских чтений / под ред. О. А. Уржа. М.: Изд-во РГСУ, 2011. С. 45.