Государственные закупки как антикоррупционная технология

Государственные закупки — это процедура приобретения государством и государственными предприятиями товаров и услуг, необходимых для их функционирования. Объем финансового потока, который обеспечивает этот процесс, более чем значим. По данным ОЭСР, в 2011 г. он составил в среднем по странам, входящим в эту организацию, 29% от общей суммы государственных расходов и 13% от ВВП^[1]. В нашей стране эти цифры выше, а соответственно и роль государственных закупок весомее. Так, Э. Пабиуллина, министр экономического развития, приводит следующие цифры за 2011 г.: «Ежегодно на государственные закупки направляется 12 трлн руб. Спрос государственного сектора — это 20% внутреннего спроса России» .

Государственные закупки выполняют две задачи: обеспечивают государственные предприятия необходимыми товарами и услугами, а также поддерживают национальное производство. Соответственно, контроль за ними означает не только экономию государственных расходов, но и справедливое рыночное поведение государства как покупателя. Мировой опыт нашел оптимальную форму организации государственных закупок — конкурсы и аукционы.

Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире составляют одно из направлений социального контроля, их главная проблемачеловеческий фактор, порождающий коррупцию и недобросовестность. Причем речь идет не о эпизодическом (разовом) подкупе чиновников в ходе приобретения благ, а о сращивании государства и бизнеса, вследствие чего вместо конкуренции при выборе поставщика возникает лоббирование^[2], в ходе которого поставщиком назначается не лучшая, а заведомо обусловленная фирма.

Мировой опыт показал многообразие форм возможного ухода от конкуренции и аукционов. Тем не менее исследователи ОЭСР считают, что по мере развития администрирования государственных закупок и при внедрении в практику их проведения принципов прозрачности, доступности информации о закупках, подотчетности и соблюдения процедур — открытая и эффективная конкуренция, а также преодоление дискриминации производителей возможны. Значимость данного направления предопределила четыре уровня законодательного контроля (табл. 14.4).

Основной линией международного законодательства является актуализация внимания на методах закупок, процедурах и условиях их использования. Так, в типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг рассматриваются:

• — допустимость внеконкурсного размещения заказов;
• — особенность процедуры конкурсного размещения при ограниченном числе участников;

Таблица 14.4. Уровни, методы и конкретные примеры законодательного оформления регулирования государственных закупок

• — использование принципа котировок (разрешение на покупку товаров в сфере торговли);
• — особенность закупок при единственном производителе.

В нем содержится описание требований к организации привлечения заявок для участия, включая предквалификационный отбор; рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к пакету конкурсной документации. Законом регламентируются порядок и критерии оценки предложений со стороны покупателя. В нем описываются процедуры отбора победителя, включая допустимость отбора по критериям (без переговоров), а также путем проведения переговоров (одномоментных или поочередных).

Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходят различными методами, включая конкурсы (открытые, закрытые, двухэтапные и селективные), закупки на основе переговоров (при небольшом количестве поставщиков), через торговую сеть (метод запроса котировок или прайс-листов), а также закупки у единственного источника. Законодательство рассматривает конкурсы и аукционы как желательные формы, остальные требуют особого обоснования для их разрешения.

Законы, регулирующие государственные закупки, известны с давних времен. Так, еще в IV в. в Древнем Риме были тотально распространены так называемые литургии — общественные повинности жителей. Тогда обеспечение государства товарами и оказание ему услуг было обязательным и исполнялось под страхом репрессий.

По мере развития общества репрессивные методы сменились на экономические. Рынок стал основой всех отношений, а государство — одним из его агентов, правда, обладающим особыми полномочиями. Стержнем регулирования становятся условия поставок: цены, своевременность, качество, транспортировка, оговариваются условия форс-мажорных обстоятельств (смерть поставщика, неурожай или другие объективные факторы, препятствующие исполнению обязательств).

Современный мир выявил новое направление регулирования — равенство поставщиков на рынке государственных закупок, оптимизацию затрат на государственные нужды и преодоление коррупции. Первый системный закон о государственных закупках был принят в США в 1792 г., т. е. менее чем через 20 лет после образования нового государства. Вообще США являются лидером в регулировании рынка и процедуры государственных закупок. Особенно их лидерство закрепилось в связи с появлением электронных торгов (1920;е гг.).

Особенностью регулирования США является децентрализация системы, при которой контроль возложен на отдельные министерства, среди которых основными можно назвать Министерство обороны и Управление общих услуг (General Services Administration). В рамках системы действует приблизительно 100 типов договоров, учитывающих отраслевые особенности: проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, вооружение, строительство, поставки стандартных товаров и услуг, сырья, финансовые услуги и т. д., что говорит о чрезвычайной распространенности отношений государственных закупок, равно как и об отработанной практике их регулирования.

Немного истории

Основные вехи российского законодательства — акты, регулирующие систему государственных закупок1.

• 1. Началом истории государственных закупок в России принято считать указ Алексея Михайловича о подрядной цене (1654): «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к боярам и в городы к воеводам и к приказным людям: зелено на Москве и городах… людям сказать, которые люди похотят уговориться вести под Смоленск муку ржаную и сухари, и они с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полутора рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут» .
• 1 История госзакупок государства Российского в лицах // Citizen.Seldon. 2014. Апрель. URL: issuu.com/citizen.seldon/docs/2014_se (дата обращения: 24.04.2015).
• 2. «О писании в контрактах на перевоз казенных тяжестей и всяких припасов, что заключающий сей контракт обязуется взятые вещи доставить в надлежащее по договору место и сдать приемщикам в целости: о штрафах за неисполнение сей обязанности и о взыскании за вещи утраченные и испорченные» (1702).
• 3. «О запрещении взяток и посулов» (1714), в котором казнокрадство предлагалось рассматривать как проявление государственной измены.
• 4. Распоряжение Сената «О публиковании указов о подрядах продажах» (1714).
• 5. «Регламент Адмиралтейства и верфи» (1722) (инструкции Петра I по поиску поставщиков для Адмиралтейства. В нем помимо прочего оговаривалось известное «правило свечи» или возможность заключения поставок для поставщиков, которые после торгов — пока горит суточная свеча — предложат цену ниже, чем в договоре).
• 6. «Регламент Камер-коллегии^[3]» (1732), в котором описывались процедуры закупок товаров для двора и государственных нужд: вывешивание (публикация) объявлений, постоянный опрос купцов с целью выявление наименьшей цены и др.
• 7. «Регул провиантского правления» (1758) (правила взаимодействия государства и поставщиков в условиях форс-мажорных обстоятельств: смерти, природных бедствий, помешавших выполнению поставок, и т. д.).
• 8. Статья 118 «О подрядах и поставках» в «Учреждениях о губерниях» (1775—1776). В пей указывалось, что проведение торгов, но контрактам на сумму не более 10 тыс. руб. и на срок, не превышающий четыре года, передавалось Казенной палате, которая обязана была соблюдать условия договора в течение всего срока, даже в ущерб казне^[4]. Контракты свыше этой суммы были в ведении Императрицы Екатерины П.
• 9. «Устав о провианте для продовольствия войск» (1802) регламентировал правила и процедуры обеспечения армии.
• 10. «Положения об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам п поставкам» (1830) — это был единый и системный документ для руководства компанией, осуществляющей государственные закупки.
• 11. «Положение о подрядах и поставках» (1900). В нем выделялись три типа торгов: изустные (открытые или аукционы), посредством объявлений и смешанные.
• 12. «О заготовке продовольственных продуктов» (1919). Указ, воплотивший линию на сдерживание частного предпринимательства и отказ от механизма государственных закупок при переходе на государственное самообеспечение.
• 13. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем — после длительного перерыва — разрешались государственные закупки у коммерческих лиц, но процедура торгов не оговаривалась, что порождало неравенство товаропроизводителей и коррупцию.
• 14. Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В нем обозначен первый этап реформирования системы государственных закупок, который, однако, в силу незначительности Департамента закупок, ограниченности его финансирования, неразвитости статистической и информационной базы не мог быть реализован на практике.
• 15. Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в котором прописывалась необходимость введения конкурсных процедур.
• 16. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», закрепивший требование прозрачности и единообразия процедур торгов, введение электронных торгов.
• 17. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в котором установлены условия проведения торгов: расчет необоснованно высоких и низких цен в контексте государственных закупок.
• 18. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот закон, принятый на основании обобщения мирового опыта, инициировал использование передовых технологий в области регулирования процедуры государственных закупок в России:
  • — создание портала государственных закупок;
  • — ведение реестра нерадивых поставщиков;
  • — ведение реестра добросовестных фирм;
  • — ведение электронных торгов;
  • — создание Федеральной контрактной системы, аккумулирующей все права и нормы регулирования государственного заказа в стране.

В целом формирование института регулирования государственных закупок в Российской Федерации прошло через следующие стадии:

• — 1991 — 1994 гг. — внедрение рыночных механизмов в закупочную систему;
• — 1994—1997 гг. — регламентация закупочной деятельности для федеральных нужд;
• — 1997—2005 гг. — сближение российской и международной систем государственных закупок;
• — 2005 г. — настоящее время — реформирование государственных и муниципальных закупок в России через внедрение единых и обязательных для всех норм, жесткой регламентации процедур, усиление ответственности, прозрачности и информатизации.

Реформирование системы государственных закупок в России далеко от желаемого. Исследователи выделяют следующие типичные негативные ситуации.

• 1. Отказ от квалификационного отбора участников торгов (с 2005 г.) привел к появлению множества фирм-однодневок, которые демпинговыми ценами препятствовали заключению контракта с добросовестными поставщиками. Их цель — конкурентная борьба с добросовестными фирмами, стремление получить деньги (хотя бы аванс) любой ценой. В настоящее время квалификационные барьеры восстановили, но только для контрактов свыше 50 млн руб., что решило проблему, но частично.
• 2. Действующий порядок отдаст приоритет ценам, а не качеству, что негативно сказывается на общей ситуации с качеством российских товаров и услуг.
• 3. Залоговые аукционы часто не покрывают совокупного ущерба государства и бизнеса, когда задержка выполнения плана из-за нерадивого поставщика нарушает планы других, принося ущерб, который не покрывается залогом.
• 4. В российской практике сговор поставщиков встречается достаточно часто, что предопределяет завышение цен и нарушение правил свободной конкуренции и др.

Исследователи, включая социологов, активно задействованы в изучении поля отношений, связанных с государственными закупками. Так, в 2013 г. национальная ассоциация институтов закупок, НИИ (НИУ) ВШЭ, эксперты российского открытого правительства провели исследование «Слепые закупки», которое выявило, что в 662 случаях процедура была искажена самым простым способом. Опечатки, замена букв на кириллицу существенно усложнили возможность поиска нужных контрактов для всех, кроме аффилированного поставщика, который знал о заказе из других источников. Ущерб от этих простых «опечаток» составил 874 млн руб.

В 2013 г. было проведено и другое исследование — мониторинг 116 государственных закупок (при объеме свыше 1 млрд руб.) на общую сумму 2.18.1 млрд руб. Оно также подтвердило стремление избегать прямых нарушений. При этом примерно в половине случаев были выявлены проявления ограничения конкуренции, что реализовывалось в формах неполного размещения пакета документов, указания некорректного кода необходимой продукции, нарушения сроков размещения заказа и др.

Итак, в заключение отметим, что регулирование государственного заказа является одним из механизмов реализации Public Administration. Он напрямую ведет к сокращению государственных расходов, препятствует коррупции, при этом косвенно способствует развитию бизнеса и честной конкуренции. В нашей стране это направление делает первые шаги. Представляется, что нужно усилить регулирование дорогих (свыше 1 млрд руб.) контрактов и, возможно, ослабить — недорогих. В поиске способов эффективного регулирования может помочь социология, которая, проводя мониторинг договоров, выявит фиктивную конкуренцию и другие негативные явления.

• [1] Government at a Glance 2013: доклад. URL: oecd.org/gov/govataglance.htm (дата обращения: 24.04.2015). Р. 130.
• [2] Лоббирование — это действия, целью которых является влияние на должностное лицо или организацию с намерением обеспечить принятие выгодных для себя решений.
• [3] Камер-коллегия — это центральное государственное учреждение Российской Империи, которое заведовало казенными сборами и некоторыми отраслями производства.
• [4] Возмещение убытков должен был осуществлять нерадивый чиновник, заключивший столь невыгодную сделку.