Основы организации муниципальной службы

Службу в органах местного самоуправления традиционно рассматривают в трех аспектах — социальном, политическом и правовом.

В муниципально-правовой науке главное внимание уделяется правовой характеристике службы в органах местного самоуправления и ее муниципально-правовой форме, что не может дать полного представления об этой сложной социальной системе, обладающей в определенной степени односторонним характером. Однако для практики местного самоуправления, для выполнения его задач, функций и полномочий в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц такая характеристика имеет первостепенное значение.

Как мы установили ранее, институт местного самоуправления можно рассматривать как институт публичной службы. Функционирование органов местного самоуправления как составляющих элементов института публичной службы рассматривается в деятельностном и организационно-правовом аспектах.

В определении деятельностного аспекта ключевую роль играет анализ специфики профессиональной деятельности должностных лиц муниципальных органов управления в контексте их социально-правового статуса как публичных служащих. Организационно-правовой аспект службы в органах местного самоуправления рассматривается в контексте анализа особенностей организации прохождения службы в органах местного самоуправления, определения принципов службы, должностных полномочий, особенностей пространственной и временной организации деятельности должностных лиц местного самоуправления^[1].

Публичная служба как многоаспектное явление характеризуется не только социальным, политическим, правовым, организационным, структурным и нравственным содержанием, но и процессуальным, которому в науке уделяется слишком мало внимания, несмотря на то что он обеспечивает функционирование публичной службы. Процессуальный аспект неразрывно связан с правовым, организационным и структурным аспектами и обусловлен ими. Содержательно процессуальный аспект публичной службы связывает ее с административными процедурами, из которых она состоит, а также с теми процедурами, которые регламентируются административно-правовыми нормами и обеспечивают ее функционирование.

В публичной службе системой административных процедур охватываются практически все служебные отношения с момента их возникновения до момента прекращения. Именно благодаря административным процедурам конкретными действиями субъектов государственного управления реализуются функции государства и местного самоуправления и решаются индивидуальные административные дела (конкурс, назначение, аттестация, присвоение ранга, принятие присяги, отставка и т. д.).

Данная позиция является логическим продолжением точки зрения тех ученых, которые исходят из процессуального понимания местного самоуправления в целом.

Мнение специалиста

По мнению И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова, местное самоуправление — это процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, который основан на следующих принципах.

• • Разумное сочетание представительных институтов и институтов непосредственной демократии, а также представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов.
• • Предоставление всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов.
• • Политико-правовая привязка органов местного самоуправления к коренным запросам жителей^[2].

На основании анализа научных разработок и действующего законодательства можно определить, что муниципальным служебным процедурам присущи все признаки управленческих процедур, но в то же время они имеют ряд особенностей:

• — реализуются в рамках института службы в органах местного самоуправления;
• — происходят с участием обязательных субъектов — должностных лиц местного самоуправления;
• — характеризуются многочисленностью и разнообразием;
• — между участниками процедуры существует внутриорганизационная подчиненность;
• — организационные процедуры происходят с определенной цикличностью, т. е. повторяются через определенные промежутки времени;
• — регламентируются нормами муниципального права.

Муниципальные служебные процедуры многочисленны и разнообразны.

Они касаются всех сторон прохождения службы в органах местного самоуправления и сопровождают все стороны продвижения по данному виду публичной службы. С учетом особенностей, стадийности, субъектного состава и процессуального статуса участников и правовых последствий установлено, что муниципальные служебные процедуры следует классифицировать на организационные муниципальные служебные процедуры и юрисдикционные муниципальные служебные процедуры.

Анализ и характеристика указанных видов процедур свидетельствуют о том, что они, в свою очередь, также являются неоднородными и имеют свои особенности. Структуру организационных муниципальных служебных процедур составляют:

• — процедуры по вступлению на службу в органах местного самоуправления;
• — процедуры по оценке деятельности должностных лиц местного самоуправления (аттестация и ежегодная оценка);
• — процедуры по продвижению по службе в органах местного самоуправления (кадровый резерв, стажировки, присвоение ранга);
• — поощрительные муниципальные служебные процедуры.

Структуру юрисдикционных муниципальных служебных процедур составляют:

• — процедуры служебного расследования;
• — процедуры по привлечению к дисциплинарной ответственности общего и специального характера и т. д.

Аккумулируя приведенные концептуальные позиции, можно сделать определенные обобщения относительно понимания правовой природы муниципальной службы.

• 1. Муниципальная служба — это деятельность муниципального властноуправленческого характера, а муниципальные служащие — это управленческие работники, носители муниципально-властных полномочий.
• 2. Муниципальная служба — это отрасль общественного разделения труда, а муниципальные служащие — это специалисты муниципального управления.
• 3. Муниципальная служба — это разновидность интеллектуального труда, а муниципальные служащие — это носители знаний в области муниципального права и местного самоуправления.
• 4. Муниципальная служба — это институт обслуживания интересов территориальных общин, а муниципальный служащий — это лицо, осуществляющее обслуживающую деятельность в сфере местного самоуправления.
• 5. Муниципальная служба — это деятельность, содержанием которой является влияние на людей, а муниципальный служащий — это лицо, работающее с членами соответствующих территориальных общин.
• 6. Муниципальная служба — это разновидность профессиональной деятельности, а муниципальный служащий — это профессиональный работник.
• 7. Муниципальная служба — это деятельность по реализации задач и функций местного самоуправления, а муниципальный служащий — это работник, осуществляющий соответствующие функции (функционер).
• 8. Муниципальная служба — это процесс функционирования специально созданного института — органов местного самоуправления, а муниципальный служащий — это лицо, занимающее должность в органе местного самоуправления.
• 9. Муниципальная служба — это практическая реализация компетенции органов местного самоуправления, а муниципальный служащий — это лицо, которое непосредственно совершает служебные полномочия, предусмотренные должностью.
• 10. Муниципальная служба — это деятельность, которая оплачивается из средств местного бюджета, а муниципальный служащий — это лицо, получающее денежное вознаграждение из средств местного бюджета.

• [1] Шугрина E. С. Муниципальное право. 4-е изд., перераб. и дон. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 104.
• [2] Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 157.