Территориальные основы местного самоуправления

Территории муниципальных образований

В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления Конституция РФ и федеральное законодательство определяют территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципальных образований. Этот принцип находит выражение в положениях Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что, во-первых, территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.

Анализ соответствующих положений Конституции РФ, указанного закона и других федеральных законов по данной проблематике позволяет выделить следующие территориальные основы местного самоуправления:

• 1) территории (виды) муниципальных образований;
• 2) особенности территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях, специально определяемых в федеральном законодательстве;
• 3) требования, предъявляемые к порядку изменения границ муниципальных образований и их преобразованию с обязательным учетом мнения проживающего там населения;
• 4) виды и правовой статус земель, составляющих территорию муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 10) закрепляет двухуровневую систему организации местного самоуправления и подразделяет все муниципальные образования на две большие группы:

первый уровень — городские, сельские поселения, внутригородские районы либо внутригородские территории городов федерального значения;

второй уровень — муниципальные районы, городские округа и городские округа с внутригородским делением.

В ст. 2 указанного закона даются понятия отдельных видов муниципальных образований.

В частности, в соответствии с ними общим для городских, сельских поселений, внутригородских районов и внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения является то, что в этих муниципальных образованиях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Отличие состоит в том, что сельское поселение состоит из одного или нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), городское поселение — из города или поселка, а внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование, расположенное на части территории городского округа с внутригородским делением.

Приведенные положения ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления находят свое продолжение в ст. 11 гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» указанного закона, согласно которой в состав территории городского поселения, помимо одного города или поселка, в соответствии с генеральным планом могут также входить территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения входят, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек обычно входит в состав сельского поселения. Однако в соответствии с законами субъекта РФ такой сельский населенный пункт с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться статусом сельского поселения.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Перечень такого рода субъектов и отдельных муниципальных районов утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения и не может входить в состав территории другого поселения. Законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.

Согласно ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселеического характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, а также муниципальные районы, образованные в отдаленных и труднодоступных местностях.

В ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления городской округ определяется как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления соответствующих вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Разновидностью данного вида муниципального образования могут являться в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления городской округ с внутригородским делением, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением^[1].

Важно отметить, что в основе продолжающегося до настоящего времени в Российской Федерации сложнейшего процесса формирования территориальной организации местного самоуправления лежит прежде всего административно-территориальное устройство субъектов РФ^[2].

Такое устройство определяется в законах субъектов РФ в соответствии с требованиями Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления ОК 019−95 (ОКАТО), утвержденного постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. № 413. Указанный документ предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и др.

Объектами классификации в ОКАТО являются: республики; края; области; города федерального значения; автономная область; автономные округа; районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты и др.

Все множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению, и эти группы располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, причем в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.

Первый уровень классификации включает объекты федерального значения: республики; края; области; города федерального значения; автономную область; автономный округ, входящий в состав Российской Федерации.

Ко второму уровню классификации относятся: автономные округа, входящие в состав края или области; районы республики, края, области, автономной области, автономного округа, входящего в состав Российской Федерации, внутригородские районы, округа города федерального значения; города республиканского, краевого, областного подчинения; поселки городского типа краевого, областного подчинения.

К третьему уровню классификации относятся: внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения; города районного подчинения; поселки городского типа районного подчинения; сельсоветы. В пределах группировок третьего уровня классификации кодируются сельские населенные пункты.

Территории административно-территориальных единиц и муниципальных образований могут и не совпадать. Например, в соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Московской городской Думой 28 июня 1995 г. (ч. 1 ст. 15) территориальными единицами г. Москвы являются районы, поселения и административные округа, имеющие наименования и границы, закрепленные правовыми актами г. Москвы. Согласно ст. 54 того же Устава местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, к которым административные округа не относятся. Административные округа в соответствии с Уставом (ст. 17) — это территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов г. Москвы. В границах административного округа действуют суды, органы полиции, налоговые и другие государственные органы.

• [1] Такие новые виды муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, были введены Федеральным законом от 27 мая2014 г. М° 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». В этом жезаконе закреплены вопросы местного значения, отнесенные к компетенции указанных муниципальных образований, и полномочия соответствующих органов местного самоуправленияно их решению.
• [2] По мнению В. И. Васильева, это объясняется тем, что «сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориальногоделения субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями подвоздействием географических, экономических, политических, культурных, национальныхи ряда других общественных условий». См.: Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журналроссийского права. 2006. № 3.