Управление муниципальной собственностью

Управление муниципальной собственностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования. В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования.

Исследователи отмечают, что системное управление муниципальной собственностью осуществляется четырьмя основными методами: организационно-правовым, организационно-экономическим, финансовым и учетно-аналитическим.

Организационно-правовой метод заключается в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. Это могут быть, например, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и пр. Как представляется, в целом данный метод является универсальным, поскольку нс только организационные, но и экономические, и финансовые методы управления собственностью объективируются и формализуются посредством принятия правовых решений.

Организационно-экономический метод, к которому относят ведение реестров имущества, планирование его использования, его инвентаризацию, аудит и т. п., па сегодняшний день недостаточно развит в большинстве муниципальных образований. Его реализация также неразрывно связана с изданием правовых актов, но не нормативных, принятием которых, по справедливому мнению многих ученых, излишне «увлечено» местное самоуправление, а правоприменительных. Этому методу надлежит в настоящее время уделять первоочередное внимание, и органы государственной власти должны создавать условия, а также устанавливать в своих нормативных актах такие предписания, которые способствовали бы развитию данного рода деятельности в муниципальных образованиях.

Финансовый метод тесно связан с экономическим, разница заключается лишь в том, что учитываются и планируются доходы и расходы муниципальных образований. Этот вид деятельности в достаточной степени развит в муниципальных образованиях, поскольку без него невозможно осуществление бюджетного процесса, который будет анализироваться ниже.

Наконец, учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность муниципального образования и какие объекты собственности приносят доход, а какие — влекут расходы, спрогнозировать их соотношение и с учетом этого предложить оптимальный план развития муниципального образования^[1].

Важнейшими отраслями муниципального хозяйствования являются:

• — управление деятельностью муниципальных организаций, прежде всего предприятий сферы жилищнокоммунального хозяйства:
• — управление комплексом недвижимости муниципального образования:
• — развитие на территории муниципального образования сферы услуг;
• — участие (в формах, разрешенных государством) в рыночном обороте, гражданско-правовых отношениях.

Особая область экономических отношений с участием органов местного самоуправления возникает при распоряжении муниципальной собственностью в связи с приватизацией муниципального имущества. Под приватизацией муниципального имущества, как уже отмечалось, понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Порядок приватизации муниципального имущества регулирует Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации. Способы приватизации муниципального имущества жестко ограничены федеральным законодательством и включают:

• — преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
• — продажу муниципального имущества на аукционе;
• — продажу акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
• — продажу муниципального имущества на конкурсе;
• — продажу акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
• — продажу муниципального имущества посредством публичного предложения;
• — продажу муниципального имущества без объявления цены;
• — внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
• — продажу акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Правила установления нормативной цены муниципального имущества, подлежащего приватизации, определены постановлением Правительства РФ от 14.02.2006 № 87 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества». Начальная цена приватизируемого муниципального имущества устанавливается в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», на основании отчета об оценке муниципального имущества, составленного в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» .

Порядок продажи муниципального имущества посредством публичного предложения и порядок продажи муниципального имущества без объявления цены утверждены постановлением Правительства РФ от 22.07.2002 № 549 «Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены» .

Порядок проведения конкурса, но продаже муниципального имущества утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.2002 № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» .

Порядок продажи муниципального имущества на аукционе и порядок продажи находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе утверждены постановлением Правительства РФ от 12.08.2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе» .

Порядок продажи объектов незавершенного строительства, закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, переход прав на земельный участок регулируются п. 1 ст. 36 ЗК РФ, нормами ГК РФ и Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (см. также, но данному вопросу Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 № 403−0 «По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“, пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона „О приватизации государственного и муниципального имущества“» и постановление Президиума ВАС Ф от 02.11.2004 № 5607/04).

Управление объектами муниципальной собственности позволяет либо получать доходы от нее, либо требует произведения расходов. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки на основании только лишь федеральных законов.

Органы местного самоуправления могут создавать (или участвовать в создании) хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. И хотя, но общему правилу органам местного самоуправления запрещено выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, однако в положениях абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, вводящих указанный запрет, сделана оговорка, что иное правило может быть установлено специальным законом. Федеральный закон № 131-ФЗ как раз и устанавливает такое исключение: в ст. 68 оговаривается, что представительные органы муниципальных образований принимают решения именно об учреждении таких обществ. Не вполне четко нормы Федерального закона № 131-ФЗ регулируют вопрос о том, должны ли органы местного самоуправления являться единственными учредителями названных в данном Федеральном законе обществ или их соучредителями, например, вправе выступить частные лица. Представляется, что такой запрет (на участие иных лиц) должен отсутствовать. Статус «межмуниципального», очевидно, означает нс особую организационно-правовую форму юридического лица (у которого учредители и участники — только муниципальные образования), а указывает на то, что учредителями хозяйственного общества могут быть в том числе органы местного самоуправления разных муниципальных образований. То обстоятельство, что решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ принимается представительными органами, не означает, что именно они являются учредителями данных организаций: в таком качестве должны выступать, исходя из распределения функций в системе органов местного самоуправления, местные администрации муниципальных образований.

Как и любые другие хозяйственные общества, в создании которых участвуют органы местного самоуправления, межмуниципальные организации должны создаваться только в случаях, необходимых для решения вопросов местного значения, причем в данном случае особенностью правового регулирования является то, что законодатель, по сути, признает необходимость и возможность решения ряда вопросов местного значения совместными усилиями органов местного самоуправления, и в целях объединения этих усилий как раз и возможно создание межмуниципальной организации.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК РФ (ст. 66−68, 87−94, 96−104 и др.), так и специальными Федеральными законами от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» и от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливает, что для государственной регистрации межмуниципального хозяйственного общества при его создании необходимо представить следующие документы:

• — подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица;
• — решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством РФ;
• — учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);
• — документ об уплате государственной пошлины.

Государственная регистрация юридических лиц при их создании осуществляется по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, а в случае его отсутствия — по месту нахождения иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности. Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.

Одной из разновидностей муниципальных организаций являются муниципальные печатные издания. Под периодическим печатным изданием согласно Закону о СМИ понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Положения о праве органов местного самоуправления выступать его учредителем закреплены в п. 7 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления, в частности, относится учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Таким образом, целевое назначение муниципального средства массовой информации должно корреспондировать приведенным положениям.

По общему правилу редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций или ее территориальном органе. Однако согласно ст. 12 Закона о СМИ не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Все полномочия учредителя осуществляются совместным решением соучредителей, если договором между ними не установлено иное: согласно ст. 22 Закона о СМИ договором между соучредителями средства массовой информации определяются их взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними.

Соучредители муниципального печатного средства массовой информации утверждают устав редакции или заключают договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором). Устав редакции средства массовой информации принимается на общем собрании коллектива журналистов — штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава и утверждается учредителем. В уставе редакции должны быть определены:

• — взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного редактора;
• — полномочия коллектива журналистов — штатных сотрудников редакции;
• — порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией; основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации;
• — передача и (или) сохранение права на название, иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганизации редакции, изменения ее организационно-правовой формы; порядок утверждения и изменения устава редакции, а также иные положения, предусмотренные Законом о СМИ и другими законодательными актами.

Учредитель (соучредители) нс вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных Законом о СМИ, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором). Учредитель (соучредители) вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени, а если это будет оговорено специально — от имени любого из соучредителей (по заявлению). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем. По претензиям и искам, связанным с заявлением учредителя, ответственность песет учредитель. Если принадлежность указанного сообщения или материала учредителю не оговорена редакцией, она выступает соответчиком.

Возникает вопрос, вправе ли органы местного самоуправления выступать учредителями (соучредителями) иных средств массовой информации, помимо тех, которые отнесены к печатным. Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований. В то же время указанный Закон о СМИ ограничивает число учредителей средств массовой информации: согласно ст. 7 Закона о СМИ учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган. Также в ст. 13 Закона о СМИ закреплено, что отказ в регистрации средства массовой информации возможен, если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение средств массовой информации в соответствии с Законом о СМИ. Однако ключевым понятием в данном случае является «может быть», т. е. требование в Законе о СМИ закреплено не императивно: в ст. 7 Закона о СМИ не говорится о том, что учредить средство массовой информации вправе исключительно субъект, указанный в ней. Равным образом следует толковать и положения ст. 13 Закона о СМИ: отказ «возможен», но он не является обязательным. Таким образом, юридических препятствий к учреждению органами местного самоуправления иных, помимо печатных, средств массовой информации нс существует.

Помимо хозяйственных обществ, муниципальные образования также вправе учреждать некоммерческие организации. Гражданское законодательство РФ называет целый ряд форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации, однако из всех возможных форм Федеральный закон № 131-ФЗ называет в ст. 69 лишь две — автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется в основном нормами ГК РФ и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно и. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право выступать учредителями органов местного самоуправления названным Федеральным законом не регламентировано. Но в отсутствие прямых запретов органы местного самоуправления по смыслу ст. 124 и 125 ГК РФ приравниваются к юридическим лицам. Следует учитывать, что создание органами местного самоуправления фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Количество учредителей некоммерческой организации не лимитировано. Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации. При этом решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) принимается применительно к разрешенным Федеральным законом видам некоммерческих организаций муниципальных образований федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций (в настоящее время — Минюст России) или его территориальным органом Минюста России. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется территориальным органом ФНС России на основании решения о государственной регистрации.

Учредительными документами некоммерческих организаций муниципальных образований являются уставы. При учреждении автономных некоммерческих организаций также возможно заключение учредительного договора. В учредительных документах некоммерческой организации муниципального образования должны определяться ее наименование, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке. Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия, которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесения изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда. Особенностью фонда является также то, что решение о его ликвидации может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. Фонд может быть ликвидирован:

• — если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;
• — если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;
• — в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом;
• — в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

Не подлежит фонд и преобразованию в иную организационно-правовую форму.

Как автономная некоммерческая организация, так и фонд могут осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством РФ и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, указанным в учредительных документах. Фактически реальных ограничений на осуществление такой деятельности (кроме требований о лицензировании) не установлено. Некоммерческая организация может иметь в собственности или в оперативном управлении здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество.

Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с федеральным законодательством. При этом для управления фондом устанавливается специфический орган управления — попечительский совет фонда, который осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Иные аспекты деятельности фонда определяются его уставом.

Органы местного самоуправления вправе оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе путем:

• — предоставления в соответствии с законодательством налоговых льгот;
• — предоставления некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование муниципальным имуществом;
• — размещения среди некоммерческих организаций муниципальных заказов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ;
• — предоставления в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

• [1] О методах управления муниципальной собственностью см.: Щепачев В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: федеральный и perиональный аспекты. Оренбург, 2004.