Публичная власть в российской федерации: федеральный уровень

ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В МИРОВОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Создание и совершенствование системы государственной власти является одной из важнейших и актуальнейших задач современного демократического правового социального государства. Каждое государство по-своему решает данную задачу, и к настоящему времени в этой сфере накоплен солидный опыт. Результатом его систематизации и осмысления стала разработка классификации форм правления.

В современном государствоведении различают две формы правления: монархию и республику. Отличительным критерием такой градации является характер замещения поста главы государства, предельный срок пребывания в этой должности, а также наличие и характер политической ответственности. В монархиях глава государства получает власть по наследству, он несменяем и неподотчетен в своей деятельности никому.

В республиках глава государства — президент — избирается путем всенародного голосования на определенный срок наряду с парламентом, несет политическую и в определенных случаях юридическую ответственность.

В свою очередь, и монархии, и республики в зависимости от количества и статуса избранных непосредственно народом органов власти, положения правительства в системе власти и механизма его ответственности, особенностей механизма «сдержек и противовесов», имеют внутреннюю классификацию. Монархии делятся на абсолютные, дуалистические и парламентские; республики — на президентские, парламентские и смешанные (рис. 4).

Российская Федерация, сравнительно недавно ставшая па путь демократических преобразований, выбрала наиболее.

Рис. 4. Классификация форм правления.

сложный с точки зрения взаимодействия органов государственной власти тип смешанной республики. Такая республиканская форма стала политическим «открытием» Франции после череды переворотов в системе власти, которая продолжалась более полутора веков.

Смешанную республику предпочитают сегодня молодые демократии, которые недавно избавились от тоталитарных (авторитарных) политических режимов. Граждане этих государств, активно внедряя в политическую практику народное представительство (парламент), в то же время нуждаются в объективном, сильном, не зависимом ни от какой ветви власти главе государства, который бы гарантировал неприкосновенность и сохранность народного суверенитета, целостность страны и стабильность демократических преобразований.

В России процесс развития системы государственной власти, упорядочения взаимоотношений между ее ключевыми органами пока далек от завершения. Вот почему научное осмысление институциализации власти в России является не столько теоретическим, сколько практическим вопросом становления национальной государственности. Решение данного вопроса немыслимо вне международного контекста, компаративного анализа генезиса и статуса аналогичных институтов как в развитых, так и в развивающихся демократиях современности. Вот почему, исследуя особенности статуса каждого института государственной власти в России, необходимо активно задействовать международный опыт в данной сфере.

Институт президента как главы государства (лат. — сидящий впереди) впервые возник в США и качестве реакции на кризис монаршей власти. Так, первый президент США Дж. Вашингтон (1788—1797) в период войны за независимость британских колоний первоначально был «президентом Континентального конгресса», т. е. председателем съезда представителей, восставших против британской короны штатов. Лишь в процессе разработки конституции 1787 г. титул «президент» был отделен от возглавляемого им органа (Конгресса) и приурочен к государству в целом. Любопытно, что институт президентства возник на волне кризиса легитимности монархии. Так, Вашингтон отверг предложение стать монархом созданного американского государства, указав, что король Англии «царствует, но не правит» и его личность не популярна, а новой стране необходим сильный глава, легитимизированный непосредственно народом и реально способный управлять.

За более чем двухсотлетнюю историю своего развития институт президента по-разному эволюционировал в различных республиках. Вот почему место президента в системе разделения государственной власти неодинаково в различных странах.

Вместе с тем общим аспектом статуса президента во всех республиках является статус главы государства.

Этот статус далеко не всегда провозглашается в основном законе страны.

Так, в России, Венгрии, Италии «президент является главой государства»; в США, где «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки», является главой исполнительной ветви власти, не имеет дополнительного наименования «глава государства», хотя исполняет его функции; во Франции Президент Республики также не имеет дополнительного наименования «глава государства» (в конституции отсутствует и термин «глава исполнительной власти», хотя есть «премьер-министр»).

Однако большинство исследователей и практиков-конституционалистов сходятся во мнении, что президент любой страны фактически является главой государства, ее высшим должностным лицом, которое призвано:

• • обеспечивать конституционный порядок, устойчивость и преемственность государственной власти,
• • представлять интересы государства на высшем международном уровне;
• • быть официальным символом государства;
• • взаимодействовать с законодательной, представительной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти;
• • конституционным путем обеспечивать разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

Президент республики — это единоличный орган государственной власти. Он может советоваться при принятии решения с различными государственными органами и институтами гражданского общества, однако решения в рамках своей компетенции он принимает самостоятельно и несет за них персональную политическую (а иногда и юридическую) ответственность.

Указанные функции конкретизируются, дополняются, или, наоборот, секвестируются в зависимости от типа республики, исторических традиций, политической культуры. Так, в парламентских республиках глава государства характеризуется как «слабый» и его функции на практике сводятся к представительству (президент ФРГ, Италии).

Однако если государство избирает тип президентской (США, латиноамериканские страны) либо смешанной (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти президента. Вместе с тем у главы государства всегда остаются не раскрытые в конституции полномочия, что позволяет в чрезвычайных и военных ситуациях, а также при реальной угрозе конституционного переворота реализовать даже «слабому» президенту свой властный потенциал.

В парламентских республиках (Италия, ФРГ) «слабый» президент в соответствии с конституцией имеет право распустить парламент, хотя никогда данным правом не пользовался.

В Советском Союзе на основании Закона СССР от 14.03.1990 № 1360—1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» Съезд народных депутатов СССР избрал Президентом СССР М. С. Горбачева.

В России должность президента была учреждена общенародным референдумом в апреле 1991 г. Конституция РСФСР, принятая Верховным Советом РСФСР 12.04.1978, определяла статус Президента как «высшего должностного лица» и «главы исполнительной власти». С 1991 до 1993 г. Россия как бы дрейфовала к президентской форме республиканского устройства, характеристикой которой является отсутствие дуализма исполнительной власти (президент совмещает статус и главы государства, и главы правительства), а также отсутствие политической ответственности парламента перед президентом (парламент может выразить президенту импичмент, а президент не имеет права распустить парламент).

Однако противостояние исполнительной власти РФ в лице президента Б. Н. Ельцина и законодательной — Верховного Совета РФ в октябре 1993 г. закончилось не в пользу парламента. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. лаконично закрепила за президентом статус «главы государства» (ст. 80). Это особое положение в системе государственной власти предполагает наличие у Президента РФ большого объема собственных полномочий и комплекс разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с другими ветвями власти.

Конституция РФ не содержит четкой классификации функций и полномочий Президента РФ. Для удобства осмысления статуса Президента РФ можно выделить несколько его базовых функций и групп полномочий: 1) спектр функций главы государства; 2) полномочия в отношениях с парламентом; 3) полномочия в отношениях с исполнительной властью; 4) полномочия в отношениях с судебной властью.

В ст. 80 изложены следующие основные функции Президента РФ как главы государства:

• 1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
• 2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, се независимости и государственной целостности;
• 3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
• 4) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
• 5) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Каждая из указанных функций реализуется в совокупности полномочий. Далеко не вес президентские полномочия прописаны в Конституции РФ, что является нормой с точки зрения конституционно-правового регулирования института президента в зарубежной практике.

Ниже рассмотрим конкретизацию указанных функций главы государства.

Функция гаранта Конституции предполагает обеспечение российским Президентом выполнения всеми органами государственной власти и управления, государственными учреждениями и организациями своих конституционно-правовых обязанностей. Реализация данной функции предполагает полномочия Президента:

• 1) обращаться к любому федеральному органу власти либо органу власти субъекта РФ с предложением привести изданные им правовые акты или действия в соответствие с конституционными нормами;
• 2) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России, нарушения прав и свобод граждан. Такие акты субъектов РФ (например, постановления глав республик и губернаторов иных субъектов РФ) приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом;
• 3) применять на законной основе принудительные меры, если на территории государства возникает угроза его территориальной целостности и безопасности, нарушения прав человека (объявление выговоров губернаторам отдельных субъектов РФ за неудовлетворительную работу по обеспечению законности в ходе избирательных кампаний, роспуск при определенных условиях законодательного представительного органа субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ);
• 4) разрабатывать и предлагать законы, восполнять законодательные пробелы своими указами в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (военнослужащих, многодетных семей, малообеспеченных и т. д.);
• 5) принимать лиц в гражданство Российской Федерации, давать разрешение на выход из российского гражданства;
• 6) предоставлять лицам без гражданства, а также иностранным гражданам право убежища в России;
• 7) осуществлять помилование (с помощью специальных комиссий по помилованию, созданных в соответствии с указом Президента в каждом субъекте РФ);
• 8) присваивать высшие воинские и почетные звания РФ;
• 9) учреждать некоторые награды (например, орден Мужества, орден Святого Андрея Первозванного), награждать орденами и медалями РФ;
• 10) назначать всероссийский референдум (однако инициировать его вправе только граждане Российской Федерации численностью не менее чем 2 млн, имеющие право на участие в референдуме (ст. 14 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).

Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент РФ не просто может, но и обязан реализовывать не только вышеуказанные, но и иные полномочия, не раскрытые в Конституции РФ. Такая дискреционная деятельность российского Президента не является нарушением принципов правового демократического социального государства, если она, конечно, не продиктована диктаторскими амбициями, не влечет за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, какую-либо дискриминацию, узурпацию государственной власти, не лишает граждан права обжалования действий Президента в судебном порядке. В мировой конституционной практике такой модус статуса президента, как «гарант Конституции» «, встречается нечасто.

Клише «гарант конституции» было политическим «изобретением» маршала де Голля — выдающегося государственного деятеля Франции, основателя Пятой французской республики (1959 г.). Именно как гарант конституции этот французский Президент обеспечил стабильность основ государственного строя в своей республике, которая к тому времени переживала сильный политический кризис (за период с 1795 по 1958 г. Франция испытала четыре конституционных переворота, в рамках данной формы правлення существенно меняя элементы механизма сдержек и противовесов).

Кроме Президента РФ гарантом конституции является, например, Президент Франции, который осуществляет эту функцию уже более полувека. Все это позволяет утверждать, что сильная президентская власть совсем не обязательно перерастает в диктатуру, а скорее, наоборот, способствует стабилизации основ конституционного строя, когда это необходимо.

В рамках функции по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности российский Президент правомочен и обязан идентифицировать угрозу и предпринять соответствующие меры по ее ликвидации.

Данная функция конкретизируется следующими полномочиями:

• •

  введение

  военного положения. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Тогда наступает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод граждан («комендантский час») и некоторые аспекты военного управления;

• •

  введение

  чрезвычайного положения. Причинами такого положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» являются массовые нарушения общественного порядка, стихийные бедствия и катастрофы. Чрезвычайное положение может вводиться как па территории государства в целом, так и на территории его части. В условиях чрезвычайного положения действующие органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями. Кроме того, могут создаваться новые органы, часть полномочий может передаваться «силовикам». Ограничиваются некоторые личные (досмотр транспортного средства, личный досмотр, ограничение свободы передвижения и т. д.) и политические права граждан (запрет выборов, демонстраций, введение цензуры и др.).

В случае введения военного и чрезвычайного положения Президент РФ обязан немедленно сообщить об этом обеим палатам российского парламента. Соответствующий указ Президента подлежит обязательному утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ — верхней палатой парламента. Если такой указ не утверждается, он теряем свою силу.

Если при введении военного или чрезвычайного положения российский Президент обязан взаимодействовать с парламентом, то идентификация иных опасностей и рисков для российской государственности составляют исключительную прерогативу главы государства. При этом Президент действует исходя из собственного восприятия своих «охранительных» обязанностей либо обращается к помощи Конституционного Суда РФ за толкованием отдельных статей Основного закона.

Например, в 2000 г. В. В. Путин, вступив в должность Президента РФ, указал в своих первых официальных выступлениях, что политическая и юридическая суверенность республик, входящих в состав РФ, является реальной угрозой целостности государства. Он обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить на конституционность ряд правовых норм, которые на тот момент являлись юридической основой концепции республиканского суверенитета (федеративный договор, межреспубликанские договоры о сотрудничестве, провозглашавшие суверенитет сторон и т. д.). И только после соответствующих разъяснений Конституционного Суда РФ, подтвердивших правоту В. В. Путина, он начал поэтапные реформы по укреплению российской государственности.

• • осуществление полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами государства. Данное комплексное полномочие Президента реализуется посредством:
  • 1) утверждения военной доктрины Российской Федерации по обеспечению военной безопасности страны;
  • 2) назначения и освобождения высшего командования Вооруженных Сил России;
  • 3) руководство Советом Безопасности РФ (данный совещательный орган при Президенте РФ решает основные вопросы внутренней безопасности государства, разрабатывает и руководит мероприятиями по ликвидации внутренних угроз государства).

В рамках обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ осуществляет согласительные процедуры и другие меры, способствующие координации действий как по горизонтали (между органами государственной власти на федеральном уровне, между органами власти на уровне субъекта Федерации), так и по вертикали (между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ). Формами осуществления таких полномочий являются устные согласительные встречи оппонентов с участием Президента либо письменные консультации, когда глава государства отвечает на письменные запросы соответствующих органов власти.

Таким образом, российский Президент реализует своего рода внешний арбитраж, хотя Конституция РФ официально не называет его «арбитром» в отличие от ряда стран (Франция и др.).

Функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики Президент РФ должен осуществлять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Эта очень емкая функция Президента РФ включает массу полномочий, таких как:

• • обращение с ежегодными посланиями Федеральному Собранию Российской Федерации;
• • внесение тематических законопроектов в Госдуму Федерального Собрания РФ;
• • промульгация (подписание и обнародование в установленном порядке) федеральных законов;
• • подписание от имени России международных договоров, вступление в международные организации;
• • подписание от имени России ратификационных грамот после принятия парламентом закона о ратификации международного договора;
• • принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных при Президенте РФ дипломатических представителей.

С руководством внешней политикой непосредственно связана представительская функция Президента РФ. Она осуществляется им единолично как внутри (направление своих полномочных представителей в федеральные округа и субъекты РФ, палаты российского парламента), так и вне страны (ведение переговоров с главами государств, назначение послов и представителей в другие государства). При этом Президент РФ может дезавуировать (объявить недействительными) любые международные обязательства России, принятые должностными лицами от имени России без его поручения.

Спектр президентских полномочий по взаимодействию с парламентом достаточно широк. Так, в отношении нижней палаты российского парламента, Госдумы Федерального собрания РФ Президент РФ:

• 1) назначает дату очередных выборов в Госдуму Федерального Собрания РФ;
• 2) имеет право субъекта законодательной инициативы по всем вопросам (в отличие, например, от депутата Госдумы или члена Совета Федерации российского парламента, которые не могут предложить внесение поправки в Конституцию РФ);
• 3) промульгирует закон. Данная процедура включает подписание принятого и одобренного российским парламентом закона в течение 14 дней с момента внесения на рассмотрение Президенту, а также официальное опубликование текста закона. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ согласно ст. 4 в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (pravo.gov.ru). Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ;
• 4) имеет право отлагательного вето (ст. 107 Конституции РФ). Президент РФ вправе не подписать закон как по причине его содержания, так и по причине нарушения установленного порядка его принятия. Вето Президента может быть преодолено парламентом путем повторного принятия и одобрения закона квалифицированным большинством голосов (две трети парламентариев);
• 5) использует согласительные процедуры с парламентскими комитетами, комиссиями и фракциями по вопросам содержания отдельного закона;
• 6) распускает Госдуму в двух предусмотренных Конституцией случаях: если палата дважды выразила вотум недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117); если палата трижды отклонила представленные Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ (ч.4 ст. 111).

В российской государственной практике Госдума выносила вотум недоверия Правительству лишь однажды, в 1995 г. Однако данная процедура не была реализована. После череды взаимных уступок Президента и Госдумы палата не стала подтверждать свое недоверие Правительству, а Председатель Правительства в свою очередь отозвал постановку вопроса о доверии перед Госдумой, чтобы исключить возможность ее роспуска.

Госдума не может быть распущена Президентом: а) в течение одного года после ее избрания; б) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (именно с момента официального выдвижения обвинения, а не с момента создания Госдумой специальной комиссии); в) в течение полугода до окончания срока полномочий Президента РФ; г) в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории России.

При роспуске палаты Президент РФ назначает новые выборы, чтобы новая Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска предыдущей.

Роспуск нижней палаты парламента предусмотрен во Франции, однако лишь после обязательных консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента;

7) представляет Госдуме на утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Председателя Центрального банка РФ.

Во взаимодействии с верхней палатой российского парламента — Советом Федерации Федерального Собрания РФ Президент:

• • представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Верховного Суда РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;
• • представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора и вносит предложение о его освобождении от должности;
• • в обязательном порядке уведомляет Совет Федерации о введении чрезвычайного или военного положения.

Пожалуй, самое важное координационное полномочие российского Президента с обеими палатами парламента связано с законотворческой деятельностью. Так, в каждой палате парламента ежедневно присутствуют полномочные представители Президента. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Госдумы внесенные Президентом законопроекты, а также разъясняют парламентариям причины отклонения Президентом принятых законов.

Полномочия Президента РФ по отношению к исполнительной власти основываются на безусловном приоритете главы государства. Это даст основание некоторым исследователям считать его фактическим главой Правительства РФ. Так, Президент России:

• • назначает с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ, а затем и членов Правительства;
• • освобождает от должности Председателя Правительства и министров (на это согласие Госдумы не требуется);
• • единолично принимает решение об отставке Правительства РФ;
• • имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;
• • определяет своим указом систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;
• • осуществляет непосредственное руководство некоторыми министерствами, агентствами и службами (в области обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и др.);
• • вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции, федеральным законам и указам Президента;
• • вправе отрешать от должности глав субъектов РФ по основанию «утрата доверия Президента» .

Поскольку в России нет поста вице-президента, в отсутствие главы государства ряд его обязанностей временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не вправе распускать Госдуму, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В то же время за ним сохраняется такое важное президентское право, как отлагательное вето. Все это свидетельствует о прочной, генетически возникшей взаимосвязи президента и исполнительной власти, которая проявляется во всех непарламентских государствах и в большинстве случаев служит залогом эффективной работы власти.

По вопросам своей деятельности Президент РФ издает нормативные и ненормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямое действие и не нуждаются в одобрении иными органами государственной власти. Указ Президента — это нормативный правовой акт. который относится к неопределенному кругу физических и юридических литі и действует долгое время (на практике бывают указы ненормативного характера, которые касаются правоприменения, например о назначении определенного лица на определенную должность). Распоряжение Президента РФ — это акт правоприменительного, индивидуального, организационно-распорядительного характера. Хотя акты Президента РФ не называются в Конституции РФ подзаконными, на практике они носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В то же время президентские акты не могут быть отменены никаким законом. Несоответствие акта Президента РФ конституционно-правовым нормам устанавливает Конституционный Суд РФ, а затем отменяет сам Президент.

Согласно Указу Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с учетом изменений, внесенных Указом Президента от 02.02.2013 № 88, акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания в «Российской газете», Собрании законодательства РФ и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает ФСО России. Официальным опубликованием актов Президента РФ считается первая публикация их полных текстов в названных изданиях или первое размещение (опубликование) на интернет-портале pravo.gov.ru. Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» «ФСО России, а также органами государственной охраны.

Важную роль в инициировании государственной политики играют также ежегодные послания Президента РФ российскому парламенту. Они не имеют юридической силы, однако содержат основные направления и приоритеты государственной политики на текущий год.

Возможность издавать собственные правовые акты определяет функциональную силу президента. Так, в парламентских республиках (Италия, ФРГ и др.) все акты, изданные президентом, обязательно нуждаются в одобрении парламента. В президентских и смешанных республиках, где власть главы государства более обширна, его акты, как правило, носят самостоятельный характер. Вместе с тем для обеспечения согласованности деятельности главы государства и правительства при проведении в жизнь тех или иных политических решений в ряде республик смешанного типа предусмотрен институт контрасигнатуры. Он был изобретен во Франции в 1962 г. после введения прямых выборов президента и стал там серьезным элементом системы сдержек и противовесов между президентом, с одной стороны, и премьер-министром — с другой.

Контрасигнатура означает, что важные указы и декреты Президента Франции приобретают юридическую силу только после их подписи премьер-министром. Это препятствует возникновению ситуации, когда президент и премьер-министр будут вести постоянную борьбу за ведущую роль в определении государственной политики. Российская конституция контрасигнатуры не предусматривает, и ее внедрение вряд ли представляется целесообразным ввиду статусной «слабости» российского Правительства.

Для реализации своих обширных конституционных полномочий Президент РФ формирует государственные органы и структуры консультативного и обеспечивающего характера и руководит их работой.

Такими госорганами в настоящее время являются: Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ.

Государственный совет РФ — это важнейший совещательный, консультативный орган при Президенте РФ, сформированный в соответствии с Указом Президента РФ от 01.09.2000 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» .

Председателем Государственного совета РФ является Президент РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2012 № 1153 «О внесении изменения в Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года № 1602, и о признании утратившим силу пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2008 года № 992» членами Государственного совета являются председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители парламентских фракций в Госдуме, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, высшие должностные лица субъектов РФ — главы республик, губернаторы областей, мэры городов федерального значения (до 2000 г. эти должностные лица, как говорилось выше, автоматически попадали в Совет Федерации). В составе Государственного совета РФ формируется Президиум, который состоит из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Раз в полгода состав Президиума обновляется. Государственный совет РФ работает в режиме регулярных заседаний (иногда выездных), на которых обсуждаются важнейшие вопросы государственной политики, и представляет соответствующие рекомендации главе государства.

Нынешняя российская Конституция, принятая и 1993 г., не содержит упоминания о государственном совете, однако данный орган имеет глубокие исторические корни в национальной государственности.

Впервые Государственный совет был учрежден в 1810 г. Его создание стало результатом демократических уступок российского императора Александра I, который вместо парламента решил сформировать высший совещательный представительный орган. Члены Государственного совета назначались лично Императором и были подконтрольны исключительно ему. Государственный совет играл весомую государственно-политическую роль. К его консультативной помощи государь прибегал практически во всех важных политических вопросах. В апреле 1906 г. именно Государственный совет стал реальным противовесом «бунтарской» Государственной думе, получив право законодательной инициативы: любой законопроект, принятый Думой, в обязательном порядке рассматривался Государственным советом и лишь после этого поступал на подпись царю.

Исторический конструктивизм взаимоотношений главы Российского государства с Государственным советом РФ, а также высокоэффективная работа данного органа в настоящее время позволяют говорить о его большом политическом будущем в системе государственной власти РФ.

Другой совещательный орган при Президенте РФ —Совет Безопасности РФ — играет важную роль при выработке и принятии Главой государства решений в сфере обеспечения безопасности страны, а также по вопросам внешней политики. Поскольку безопасность современного государства имеет много модусов, данный консультативный орган призван не только содействовать реализации статуса Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил РФ, но и обеспечивать необходимые условия для реализации Президентом РФ конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, се независимости и государственной целостности.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 28.12.2010.

390-ФЗ «О безопасности» Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности формируется и возглавляется Президентом. Положение о Совете Безопасности утверждено Указом Президента РФ от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» .

Основными задачами Совета Безопасности являются:

• 1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;
• 2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;
• 3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;
• 4) подготовка предложений Президенту:
  • — о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;
  • — применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
  • — введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;
• 5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом решений в области обеспечения безопасности;
• 6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 14 Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ).

Согласно ст. 15 данного Закона в состав Совета Безопасности входят Председатель Совета Безопасности, которым по должности является Президент РФ; Секретарь Совета Безопасности; постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом. Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом в порядке, им определяемом. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса. Секретарем Совета Безопасности, постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Совет Безопасности в соответствии со своими задачами и функциями образует рабочие органы — постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии Совета Безопасности могут создаваться по функциональному или региональному признаку. Для подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения национальной безопасности могут образовываться временные межведомственные комиссии Совета Безопасности. Межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению национальной безопасности и исполнению решений Совета Безопасности.

Межведомственные комиссии по различным вопросам (от военных до экологических) взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ.

При Президенте США действует Совет по национальной безопасности, который решает наиболее важные вопросы национальной безопасности и внешней политики, играет важную роль в разработке и популяризации идеи «американского либерально-демократического мессианства», а также координирует деятельность всех основных профильных ведомств. Совет Безопасности США представляет собой наиболее мощный, разветвленный и политически значимый орган обеспечения безопасности среди всех профильных структур развитых и развивающихся стран. Его структура и функции подчинены целям «глобальной внешней политики США» .

Госорганом, обеспечивающим деятельность российского Президента, является Администрация Президента РФ, которую согласно п. «и» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и руководит ее работой.

Такая конституционная норма является специфически российским изобретением. Во всех странах мира упоминание об администрации президента отсутствует, хотя на практике каждое высшее должностное лицо имеет исполнительно-распорядительный аппарат.

В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490, компетенция Администрации включает вопросы:

• • подготовки «президентских» законопроектов для их внесения в Госдуму;
• • подготовки проектов и выпуска подписанных Президентом указов, распоряжений и обращений;
• • обеспечения деятельности Совета Безопасности РФ;
• • контроля и проверки исполнения федеральных законов и указов главы государства;
• • взаимодействия с политическими партиями и общественным и объединениями;
• • сотрудничества с международными и межправительственными госорганами и структурами;
• • обеспечения реализации кадровой политики в области госслужбы;
• • обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и их территориальных подразделений с органами власти субъектов РФ и многие другие полномочия.

Структура Администрации включает главные управления и управления Президента РФ, а также пресс-службу Президента, Канцелярию Президента, Центр президентских программ, государственную геральдику и архив Президента. Данная структура адаптивна и может меняться соответствующим президентским указом. В Администрацию Президента РФ входят также многие должностные лица, непосредственно подчиняющиеся Президенту и им назначаемые. Они обладают собственными аппаратами. На правах самостоятельных подразделений в Администрацию входят аппараты Совета Безопасности, Государственного совета и др. Кроме того, Администрация обеспечивает работу совещательных и консультативных органов при Президенте РФ (советов, комиссий).

Руководитель Администрации Президента играет ключевую роль в его аппарате, поскольку осуществляет функциональное и оперативное руководство своими помощниками, заместителями, руководителями самостоятельных подразделений, пресс-секретарем, советниками, полномочными представителями.

Обширный объем полномочий, развитая организационная структура делает Администрацию Президента значимым госорганом в России. Высшие должностные лица Администрации, являясь госслужащими, нередко оказывают огромное влияние на реализуемую политику во всех сферах жизнедеятельности общества.

Например, В. Ю. Суркова (заместитель руководителя Администрации Президента с 2004 но 2011 г.) эксперты называли «серым кардиналом» российской политики, поскольку он оказывая значительное влияние на идейно-политическую сферу Российской Федерации (автор концепции «суверенной демократии», один из вдохновителей проектов «Идущие вместе» (2000) и движения «Наши» (2005), заместитель Председателя Правительства РФ по вопросам модернизации (2011), куратор по взаимодействию с религиозными организациями (2012)).

Так, именно в рамках Администрации Президента Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации, действовавший по Указу Президента РФ от 09.07.1997 № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», был преобразован в институт полномочных представителей главы государства в федеральных округах России.

Полномочный представитель Президента РФ является федеральным госслужащим в составе Администрации Президента. Он назначается на должность и освобождается от нес Президентом (по представлению Руководителя Администрации) на срок, определяемый Президентом (в рамках срока президентских полномочий), подотчетен в своей деятельности исключительно главе государства.

Целями полномочного представителя Президента РФ являются: обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, совершенствование системы контроля за исполнением их решений.

Задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе:

• • организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом;
• • организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
• • обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента;
• • представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении дел на подведомственной территории, внесение Президенту соответствующих предложений.

Среди функций полномочного представителя:

• • координация деятельности федеральных органов государственной власти в федеральном округе;
• • анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в округе;
• • организация взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными объединениями;
• • организация контроля за исполнением федеральных законов, нормативных актов Президента и Правительства, за реализацией целевых федеральных программ в пределах округа;
• • разработка программ социально-экономического развития территории в пределах округа совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ;
• • реализация обширных кадровых полномочий;
• • организация по поручению Президента проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти и др.

В первый период политико-административных реформ В. В. Путина (2003—2005) полномочные представители играли важную роль в укреплении вертикали президентской власти по отношению к государственной власти субъектов РФ. С одной стороны, они проводили политику Президента на уровне субъектов РФ и контролировали региональную власть, с другой — обеспечивали обратную связь между «центром» и «регионами», анализировали их проблемы, содействовали конструктивному разрешению политических конфликтов. Однако сегодня, когда доминируют тенденции централизации российской государственности и установлен режим персональной ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ (об этом будет сказано подробнее в разд.4), функции полномочных представителей частично дублируются с задачами руководителей субъектов РФ. Вместе с тем, по мнению современных исследователей, именно полномочные представители Президента в федеральных округах должны стать связующим звеном между федеральным «центром» и территориальными органами государственной (прежде всего, исполнительной) власти. Все это требует дальнейшего реформирования данного безусловно важного для повышения эффективности управления нашим государством, модуса института Президента.

Учитывая присущие России традиции политического влияния бюрократии, а также тенденции упрочнения института президента в системе государственной власти, вряд ли приходится сомневаться в дальнейшем укреплении места и роли президентского аппарата в системе и структуре государственного управления России.

В то же время необходимость дальнейшей демократизации нашей страны диктует потребность повышения степени открытости, гласности работы Администрации Президента РФ, совершенствования публичных механизмов оценки работы высших государственных чиновников, от которых во многом зависит эффективность президентской власти. Так, например, в США проблемы профессиональной подготовки, этического воспитания и оценивания госслужащих высшего звена приобрели сегодня публичное звучание. России следует принять к сведению данный опыт при реформировании госаппарата.

Порядок избрания и вступления в должность Президента РФ регулируется Федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» .

Президент РФ избирается на шесть лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Пяти-шестилетний срок пребывания президента в должности — наиболее распространенное в мировой практике явление. Во Франции, Италии, Турции президент избирается сроком на семь лет. В Российской Федерации до 2009 г. президентский срок составлял четыре года.

Президент РФ может быть переизбран на второй шестилетний срок, однако избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Избрание на третий и четвертый сроки возможно, но после шестилетнего перерыва.

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать президента, участвовать в выдвижении кандидатов на должность президента, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов президента, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий.

Участие в выборах является добровольным, каждый избиратель имеет один голос. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Претендентом на пост президента может быть гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (выезд за рубеж допускается общим сроком не более чем на три месяца). Не может претендовать на пост президента лицо, прекратившее исполнение обязанностей, но этой должности в результате отставки, стойкой недееспособности по состоянию здоровья исполнять эти должностные обязанности либо отрешенное от этой должности ранее.

Российские цензы к кандидатам па пост президента весьма демократичны по сравнению с другими странами. Например, в большинстве развитых демократий (США, Великобритании) претендовать на пост президента могут лишь лица, приобретшие гражданство данной страны по рождению, а не по натурализации.

Кандидатуру президента могут выдвигать политические партии или инициативные группы избирателей (до 500 чел.).

Они должны собрать не менее 2 млн подписей в поддержку кандидата (если партия представлена в парламенте, сбор подписей не обязателен).

Избирается российский президент по мажоритарной системе. В первом туре голосования побеждает кандидат, который получил простое большинство всех голосов. Если по результатам первого тура никто не получил абсолютного большинства, то во второй тур баллотируются два кандидата, набравшие больше голосов избирателей, чем другие. Побеждает во втором туре тот, кто набрал относительное большинство голосов. Для того чтобы выборы состоялись, необходимо, чтобы в них приняло участие не менее половины избирателей.

В различных республиках изобретены неодинаковые механизмы выборов главы государства. Так, в парламентских формах правления (ФРГ, Турция) президента избирает орган законодательной власти; в президентских республиках (США) глава государства избирается косвенным путем (население сначала выбирает выборщиков от двух партий). Второй тур президентских кампаний характерен для стран с многопартийной системой, где обширен спектр политических пристрастий избирателей. Здесь опасность демократизации видится в неучете мнения большинства, поскольку обычно явка избирателей во втором туре меньше, чем в нервом, когда кандидатов на пост президента представляют все основные политические партии. Демократический кризис испытывает институт выборов главы государства и в странах с двухпартийной политической системой, поскольку там голоса избирателей распределяются почти поровну между двумя претендентами на данных пост. Такая ситуация неоднократно имела место в США, когда разница между количеством поданных за «республиканца» и «демократа» голосов составляла всего десятые доли процента, и избирательная комиссия была вынуждена организовать повторный подсчет. Все это свидетельствует о многообразии и постоянном совершенствовании демократических механизмов легитимизации главы государства.

Избранный президент вступает в должность на 30-й день со дня официального опубликования ЦИК России результатов выборов. При вступлении в должность — инаугурации — президент приносит присягу в присутствии парламентариев Федерального Собрания и судей Конституционного Суда РФ. Прежний президент слагает свои полномочия перед вновь избранным с момента инаугурации.

Досрочное прекращение полномочий президента возможно в случаях:

• • его отставки (в случае подачи президентом заявления об уходе с поста);
• • стойкой недееспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия по должности, т. е. в случае неизлечимой болезни, не позволяющей, но мнению медицинского консилиума, руководить государством (Конституция РФ не регулирует данный случай);
• • отрешения от должности.

Наступление последнего случая называется также политической ответственностью Президента РФ. В мировой практике процедура отрешения президента от должности именуется импичментом. Она является обязательным элементом механизма «сдержек и противовесов» и служит в странах с «сильным президентом» гарантией против узурпации власти главой государства. Институт импичмента обычно прописывается в национальных конституциях президентских и смешанных республик, однако на практике он применяется весьма редко.

На родине импичмента президенту (США) эту процедуру пытались применить всего два раза за более чем 200 лет, обе попытки закончились безрезультатно. Вместе с тем в США процедура импичмента «срабатывает» именно как показатель кризиса легитимности главы государства. Так, широко известен пример, когда Президент США добровольно подал в отставку, испугавшись угрозы импичмента. В 1970;х гг. Р. Никсон попытался усилить исполнительную власть, освободившись от контроля со стороны Конгресса. При этом были допущены грубые нарушения законности (незаконно записывались переговоры оппозиционной партии, а президент и его администрация пытались воспрепятствовать расследованию инцидента). В результате против президента выступила сплоченная коалиция, включающая обе палаты Конгресса США, Верховный суд, прессу, партийные и иные общественные организации, что вынудило Никсона добровольно уйти в отставку в 1974 г., не дожидаясь, пока будет начато рассмотрение вопроса об импичменте в Сенате, которое бы закончилось неминуемым отрешением его от должности и возможным привлечением к уголовной ответственности. За последние 35 лет перед угрозой импичмента оказался, помимо Р. Никсона, и Б. Клинтон (1998 1999). Но ни в одном из указанных случаев процедура импичмента не была доведена до конца. В американской политической практике импичменту часто подвергаются должностные лица федерального уровня, в частности судьи Верховного суда, нарушившие присягу.

В парламентских республиках институт импичмента отсутствует, чтобы исключить возможность узурпации всей полноты государственной власти парламентом.

В России процедура отрешения президента от должности регламентирована ст. 93 Конституции РФ. Она предполагает последовательность этапов:

• 1) инициативная группа депутатов Госдумы (не менее одной трети от общего числа депутатов) выступает перед палатой с обращением по существу обвинения;
• 2) создается специальная комиссия Госдумы на основе пропорционального представительства фракций, которая рассматривает вопрос и готовит проект обвинительного заключения;
• 3) квалифицированным большинством (две трети голосов) Дума голосует за выдвижение обвинения Президенту;
• 4) Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ преступления;
• 5) Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;
• 6) Совет Федерации Федерального Собрания РФ квалифицированным большинством голосов принимает решение об отрешении Президента РФ от должности.

Таким образом, в процедуре отрешения российского президента от должности участвуют обе палаты парламента, Верховный и Конституционный суды РФ, что является залогом политической компетентности и беспристрастности. После отрешения от должности президент слагает свои полномочия, теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности наряду с обычными гражданами Российской Федерации.

Однако если президент прекращает исполнение своих должностных обязанностей в случае истечения срока пребывания в должности, отставки или по причине стойкой недееспособности, он не может быть привлечен к уголовной либо административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут досмотру. Привлечь президента к юридической ответственности можно только после лишения его иммунитета в установленном порядке, с участием Генпрокурора, Госдумы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. К тому же бывшему президенту в соответствии с Федеральным законом от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» полагаются государственные гарантии: пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% от его оклада, государственная дача, государственная охрана, бесплатная телефонная связь, медицинское обслуживание ему и членам его семьи, содержание помощников за счет средств федерального бюджета и т. д.

Помимо политической, президент может нести и правовую ответственность. Так, он может выступать в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ по делу о признании его акта (указа, распоряжения) противоречащим Конституции. Ненормативный акт президента (распоряжение) может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде РФ, Верховном Суде РФ либо любом ином суде общей юрисдикции. Однако в указанных случаях президент выступает не как физическое лицо, а как представитель государства — Российской Федерации, посылая па процессы своих поверенных. Такая практика судебных разбирательств встречается в мире довольно часто.

Важным аспектом ответственности является в мировой практике развития института президентства моральная ответственность главы государства. Такие обязательства в первую очередь связаны с неуклонным соблюдением конституции самим президентом, с защитой конституционных прав граждан и иных положений конституции, с ее претворением в жизнь.

В Конституции Италии указано, что президент приносит «присягу на верность Республике и соблюдение Конституции» (ст. 91), в Конституции Финляндии обозначено, что президент в своей присяге обязуется при исполнении своих обязанностей «честно и точно соблюдать Конституцию Республики и законы, а также прилагать все свои силы на благо парода Финляндии». Президент США приносит следующую присягу: «Я торжественно клянусь, что… в полную меру сил своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов». В присяге Президента ФРГ содержатся обязательства «добросовестно исполнять свои обязанности и соблюдать справедливость по отношению к каждому», Президента Австрии — «выполнять свои обязанности, используя все знания и следуя доброй совести» .

Текст присяги Президента РФ приведен в Конституции РФ.

Произнесение слов присяги президентом, несмотря на определенную декларативность, имеет важное значение для общества, поскольку дача подобного обязательства является условием доверия к президенту со стороны народа и важным сдерживающим фактором, не позволяющим президенту нарушить закон.

В развитых демократиях моральная, политическая и юридическая ответственность главы государства тесно связаны между собой. В случае несоблюдения главой государства этических, политических или юридических норм на него обрушивается поток критики со стороны политических партий, СМИ и общественных организаций, что нередко приводит к добровольной отставке президента.

В развивающихся странах с сильными авторитарными традициями условием демократического развития института президентства является совершенствование юридического аспекта его ответственности. Об этом свидетельствует, в частности, опыт развития латиноамериканской государственности, где именно работоспособность импичмента стала главным сдерживающим фактором президентской диктатуры путем вооруженных переворотов, создания хунт. Вместе с тем именно в молодых демократиях важную роль играют харизматические качества президента, способность быть сильным лидером и олицетворять могущество своего государства, которые во многом определяют прочность веры в него избирателей и, следовательно, его политическую судьбу.