Структура парламента и его палат

Существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные.

Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. Верхняя палата была введена для представительства аристократии, нижняя — для представительства широких слоев населения.

В современных условиях двухпалатная система имеет место обычно в федеративных государствах, где верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.).

Примерно в половине государств Европы существуют однопалатные парламенты (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Во внутренней структуре парламентов (палат) следует выделить комитеты и комиссии. Это в основном вспомогательные структуры, которые состоят из парламентариев и содействуют парламенту (палатам) в осуществлении полномочий. Комитеты (комиссии) подразделяются:

• — на постоянные (создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности);
• — временные (для расследования или изучения какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем).

К постоянным комитетам (комиссиям) можно отнести:

u финансово-бюджетные;

u по иностранным делам;

u по правительственной деятельности;

u по ассигнованиям;

u по обороне и безопасности;

u по вопросам гражданской службы;

u по делам местного самоуправления;

u по торговле и промышленности;

u по вопросам образования и труда;

u по аграрным вопросам и т. д.

К временным комитетам (комиссиям) можно отнести:

u следственные;

u специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса);

u комитеты всей палаты;

u согласительные.

Парламент (палаты) — слишком громоздкий аппарат для эффективного обсуждения сложных проблем, где они не были предварительно подготовлены и рассмотрены более узким составом депутатов, профессионально знакомых с определенной сферой государственной деятельности. Сегодня ни один законопроект не принимается без прохождения стадии проработки в одном из комитетов, который и выносит его на решение палаты.

Виды парламентов по объему компетенции. Полномочия парламента

Совокупность полномочий и функций парламента образует его компетенцию. По объему компетенции парламенты подразделяются натри группы:

• 1. Парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерные для федеративных и децентрализованных унитарных государств (США, Франция, Испания). В таких государствах центральная власть ограничена правами субъектов федерации или иных территориальных образований (предметы ведения).
• 2. Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, которые имеют право издавать законы по любому вопросу и юридически обладают неограниченными полномочиями (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Италия и Ирландия).
• 3. Парламенты с относительно определенной компетенцией, где границы компетенции являются относительно подвижными, нет четкого критерия разграничения полномочий парламента и правительства (Швейцария).

Основные полномочия парламентов.

• 1. Законодательные полномочия (главная часть компетенции):
• 1) право законодательной инициативы (осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев);
• 2) принятие законов осуществляется по стадиям (чтениям):
  • — первое чтение заключается в принятии законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования в палате, при этом в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в палате в полном составе, а затем передается в комитет (Великобритания, Германия), в других законопроект сначала обсуждается в комитете, а потом на пленарном заседании палаты (Италия, США, Франция);
  • — второе чтение заключается в обсуждении основных принципиальных положений законопроекта, при этом палата не вправе рассматривать отдельные статьи законопроекта и направлять его в комитет для внесения поправок либо отклонить;
  • — после второго чтения законопроект направляется в комитет, в котором проходит детальное, постатейное обсуждение, после чего снова направляется для обсуждения в палату;
  • — третье чтение — на этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта (обычно чисто редакционные, касающиеся стиля, заглавия и т. д.).

После прохождения всех чтений законопроект выносится на голосование, обычно для принятия решения достаточно простого большинства голосов списочного состава парламента, но для одобрения некоторых категорий законопроектов может требоваться квалифицированное большинство в 2/3, ¾, 3/5 голосов.

После этого законопроект, принятый одной палатой, направляется для одобрения другой. Верхняя палата может одобрить его, внести поправки и изменения или он может быть отвергнут полностью. Для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комитеты (комиссии) либо спорный законопроект рассматривается на совместном заседании палат (Индия, Япония). Если законопроект отвергается верхней палатой, он подлежит повторному рассмотрению в нижней, при этом закон устанавливает срок, в течение которого действует отлагательное вето (Великобритания — один год, Испания и Япония — два месяца), и число голосов членов нижней палаты для преодоления отлагательного вето (как правило, это квалифицированное число голосов, но иногда достаточно и простого большинства, например в Великобритании и Испании).

Принятый обеими палатами закон передается на подпись главе государства, при этом последний обладает правом абсолютного (Великобритания) либо относительного (Испания, Швеция, Япония) вето. Отметим, что в Великобритании монарх не пользовался абсолютным вето с 1707 г. В большинстве стран сохраняется порядок, при котором принятый парламентом закон должен быть направлен для промульгации (удостоверения) главе государства. Президент при промульгации проверяет закон на его соответствие конституции и ранее принятым законам, в этом случае глава государства имеет только право отлагательного вето. Закон устанавливает, в течение какого срока он должен одобрить или отклонить законопроект (например, 10 дней в США). После повторного одобрения законопроекта определенным квалифицированным числом голосов парламентариев глава государства обязан его одобрить в течение установленного срока. В Японии принятые парламентом законы нуждаются в контрассигнации главы правительства. До промульгации возможна еще одна стадия; например, во Франции закон направляется в Конституционный Совет для проверки его соответствия конституции;

• 3) принятие бюджета и иные финансовые полномочия (право осуществлять контроль за сбором налогов и расходованием государственных средств, принимать финансовое законодательство), утверждение бюджета страны на каждый финансовый год, принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т. п.;
• 4) делегированное законодательство — предусматривается определенный порядок издания актов делегированного законодательства. Такие акты всегда принимаются во исполнение закона и уполномочивают правительство или отдельных министров издавать подобные акты (Великобритания, Австралия, Индия и др.).
• 2. Контроль деятельности (как правило, объектом является исполнительная власть, однако контролировать можно и главу государства, и вооруженные силы, и судебную власть и т. д.). В зарубежных странах существует три модели контроля:
  • — первая модель реализуется в странах с парламентарной формой правления, контроль подразумевает институт ответственности правительства перед парламентом (вотум недоверия правительству может повлечь коллективную отставку министров или отставку парламента с обязательным назначением даты новых выборов);
  • — вторая модель присуща странам с президентской формой правления, где основной формой контроля является расследовательская деятельность комитетов парламента и возможность вынесения импичмента;
  • — третья модель встречается в странах со смешанной формой правления, в которых существуют институты ответственности правительства перед парламентом и роспуска парламента, а также возможность организации парламентских слушаний и расследований.

Основные методы проведения контроля:

• — постановка вопроса о доверии (в странах, где правительство ответственно перед парламентом, — применяется редко);
• — интерпелляция (обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики. Правительство может отказаться отвечать на вопрос, но с обязательной мотивировкой отказа — применяется широко в Италии, Финляндии, Японии, Бельгии);
• — устные и письменные вопросы (наиболее часто практикуется в Великобритании — ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах);
• — резолюция порицания (отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты, — Франция);
• — деятельность расследовательских комитетов и комиссий (проводится в случаях, представляющих особый общественный интерес).
• 3. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров (ратификация — утверждение высшим органом государства международного договора, после чего этот договор приобретает юридическую силу; денонсация — волеизъявление государства на расторжение договора).
• 4. Назначение референдумов (это полномочие носит либо исключительный, либо альтернативный характер).
• 5. Формирование высших государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах. Происходит с помощью:
  • — избрания или назначения по собственному усмотрению (чешский парламент избирает президента Республики на совместном заседании обеих палат);
  • — избрания или назначения по представлению других органов или должностных лиц (словацкий Национальный Совет избирает судей по предложению правительства);
  • — формирования органа целиком без определения его руководителей (австрийский Национальный Совет избирает Коллегию Народной Правозащиты);
  • — формирования органа с избранием или назначением его руководителей (сербская Народная скупщина избирает и смещает председателя, заместителей председателя и министров правительства);
  • — избрания или назначения только руководителя или также его заместителей (Верховное народное собрание (ВНС) КНДР избирает и отзывает председателя Центрального суда, остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС);
  • — формирования части органа (в Румынии из девяти судей Конституционного суда трое назначаются Палатой депутатов и еще трое — Сенатом);
  • — участия парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (германский бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента);
  • — дачи парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (председатель испанского правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов).
• 6. Полномочия в области обороны и безопасности — право объявлять войну и заключать мир — США, Франция, Куба, Италия, Венгрия, Китай.
• 7. Квазисудебные полномочия:
  • — импичмент — парламентская судебная процедура (цель — отстранение от должности виновных в совершении преступлений главы государства, должностных лиц исполнительной власти, судьи), впервые была использована в Англии в XII в.;
  • — право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц;
  • — объявление амнистии.
• 8. Право объявлять войну и чрезвычайное положение.
• 9. Контроль за использованием вооруженных сил.
• 10. Право обжалования действий администрации.